走出去智庫(kù)（CGGT）觀察

當(dāng)?shù)貢r(shí)間11月23日，美國(guó)白宮發(fā)布聲明稱，美國(guó)與烏克蘭代表團(tuán)當(dāng)天在瑞士日內(nèi)瓦就美方提出的結(jié)束俄烏沖突“28點(diǎn)”新計(jì)劃舉行會(huì)談。美烏雙方同意在未來數(shù)日繼續(xù)就聯(lián)合提案展開密集工作，同時(shí)與歐洲伙伴保持緊密聯(lián)系，確保相關(guān)進(jìn)程協(xié)調(diào)推進(jìn)。

走出去智庫(kù)（CGGT)觀察到，多位歐洲領(lǐng)導(dǎo)人11月22日發(fā)表聯(lián)合聲明，指出美國(guó)就結(jié)束俄烏沖突提出的28點(diǎn)新計(jì)劃“需進(jìn)一步完善”，并重申國(guó)際邊界不應(yīng)被武力改變的原則。德國(guó)外交部長(zhǎng)瓦德富爾表示，該計(jì)劃草案中部分條款需從歐洲角度重新商討，未來幾天將與美方召開專家會(huì)議審議。法軍總參謀長(zhǎng)曼東公開表示，法國(guó)必須準(zhǔn)備好應(yīng)對(duì)俄羅斯帶來的威脅，此前法國(guó)軍方表示正制定2026年直接派兵烏克蘭的計(jì)劃。?

“28點(diǎn)和平計(jì)劃”能否落地？今天，走出去智庫(kù) (CGGT) 編譯美國(guó)外交關(guān)系委員會(huì)歐洲高級(jí)研究員Liana Fix的文章，供關(guān)注俄烏和平進(jìn)展的讀者參閱。

要點(diǎn)

1、該計(jì)劃的出臺(tái)時(shí)機(jī)對(duì)烏克蘭及其合作伙伴而言極為不利：一方面，美國(guó)國(guó)會(huì)的制裁法案在歷經(jīng)數(shù)月等待后終于取得些許進(jìn)展；另一方面，歐洲各國(guó)正就未來數(shù)月如何使用被凍結(jié)的俄羅斯資產(chǎn)展開更為嚴(yán)肅的商議。

2、該計(jì)劃要求北約在其章程中明確規(guī)定 “永不接納烏克蘭為成員國(guó)”，同時(shí)基輔必須同意 “永不加入北約”。

3、這份 28 點(diǎn)和平計(jì)劃的結(jié)構(gòu)與規(guī)模表明，特朗普政府認(rèn)為，通過模糊的美國(guó)安全保障承諾，就能說服烏克蘭接受部分 “紅線” 條款。這本質(zhì)上是一場(chǎng) “浮士德式的交易”。

正文

特朗普總統(tǒng)已公開支持一項(xiàng)新的“28 點(diǎn)和平計(jì)劃”，這是白宮為推動(dòng)俄羅斯與烏克蘭之間停火談判取得進(jìn)展所做的最新嘗試。此前諸如阿拉斯加會(huì)談等初步努力，均因俄羅斯的強(qiáng)硬態(tài)度而陷入停滯。目前，俄羅斯軍隊(duì)在烏克蘭東部緩慢推進(jìn)，美國(guó)對(duì)烏克蘭的軍事支持也舉步維艱，在此背景下，俄羅斯總統(tǒng)普京對(duì)開展真正意義上的談判毫無(wú)興趣。

然而，這項(xiàng)效仿特朗普提出的加沙和平計(jì)劃而擬定的協(xié)議，對(duì)俄羅斯而言是一個(gè)有用的工具，它能讓克里姆林宮加大對(duì)烏克蘭的壓力，同時(shí)規(guī)避來自美國(guó)和歐洲的進(jìn)一步施壓。該計(jì)劃的出臺(tái)時(shí)機(jī)對(duì)烏克蘭及其合作伙伴而言極為不利：一方面，美國(guó)國(guó)會(huì)的制裁法案在歷經(jīng)數(shù)月等待后終于取得些許進(jìn)展；另一方面，歐洲各國(guó)正就未來數(shù)月如何使用被凍結(jié)的俄羅斯資產(chǎn)展開更為嚴(yán)肅的商議。至少在特朗普看來，俄羅斯會(huì)試圖將阻礙和平的責(zé)任歸咎于烏克蘭。

該計(jì)劃能否落地，很大程度上取決于這份最新提案是已塵埃落定，還是仍有調(diào)整空間。提案中諸多條款表述模糊、含義不明。烏克蘭與歐洲合作伙伴已就如何調(diào)整并抵制部分條款展開磋商，但特朗普為烏克蘭設(shè)定了周四（11月27日，感恩節(jié)）為達(dá)成協(xié)議的最后期限，留給他們的時(shí)間十分有限。不過，這種時(shí)間壓力以及烏克蘭總統(tǒng)澤連斯基對(duì)特朗普計(jì)劃的回應(yīng)似乎表明，這可能是特朗普政府迄今為止為迫使烏克蘭達(dá)成協(xié)議所做的最認(rèn)真的一次嘗試。

那么，提案中哪些 “紅線”是烏克蘭和歐洲必須堅(jiān)決抵制的？又有哪些條款可作為進(jìn)一步談判的切入點(diǎn)？

需堅(jiān)決抵制的 “紅線”

領(lǐng)土讓步：要求烏克蘭軍隊(duì)從其仍控制的頓涅茨克州部分領(lǐng)土撤軍，并推動(dòng)國(guó)際社會(huì)承認(rèn)該領(lǐng)土為俄羅斯領(lǐng)土，這一要求對(duì)烏克蘭而言完全無(wú)法接受。此舉將使烏克蘭喪失最堅(jiān)固的防御陣地，且移交的領(lǐng)土既不屬于俄羅斯，也未被俄羅斯完全占領(lǐng)。即便該地區(qū)將成為非軍事化緩沖區(qū)，目前也沒有任何機(jī)制能阻止俄羅斯的滲透。格魯吉亞和烏克蘭過往的沖突已證明，俄羅斯從不尊重非軍事化緩沖區(qū)的規(guī)定。

限制烏克蘭軍事力量：將烏克蘭武裝部隊(duì)人數(shù)從目前約 90萬(wàn)削減至60萬(wàn)，這對(duì)烏克蘭而言同樣是不可接受的起點(diǎn)。盡管自戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)以來，俄羅斯已略微放寬了這一限制，但考慮到俄羅斯人口規(guī)模更大、人力優(yōu)勢(shì)顯著，對(duì)烏克蘭軍事力量的任何限制，都將使其在未來面臨俄羅斯進(jìn)攻時(shí)更易受到?jīng)_擊。

安全保障措施：提案中美國(guó)承諾的安全保障包括 “協(xié)調(diào)軍事回應(yīng)”，以及在俄羅斯再次發(fā)動(dòng)進(jìn)攻時(shí)恢復(fù)對(duì)俄制裁。但這并非烏克蘭期望的美國(guó)安全保障 —— 基輔方面希望華盛頓作出承諾：若俄羅斯再次進(jìn)攻，美國(guó)將像履行北約第5條集體防御條款那樣為烏克蘭提供防御支持。據(jù) Axios 新聞網(wǎng)報(bào)道，這一點(diǎn)可能仍在商議。至少，烏克蘭希望獲得美國(guó)對(duì)其永久性軍事援助的承諾，而特朗普此前幾乎完全終止了這類援助。此外，“禁止北約部隊(duì)在烏克蘭駐扎”的條款，也排除了在烏克蘭部署歐洲軍事力量的可能性。今年早些時(shí)候，各方曾廣泛討論過部署歐洲部隊(duì)，將其作為一種威懾手段和西方提供安全保障的方式，且由美國(guó)提供“后盾”支持。

俄羅斯對(duì)北約東擴(kuò)的否決權(quán)：該計(jì)劃要求北約在其章程中明確規(guī)定“永不接納烏克蘭為成員國(guó)”，同時(shí)基輔必須同意“永不加入北約”。烏克蘭有權(quán)自主決定不加入北約，但“全面禁止北約東擴(kuò)”的要求，等同于賦予俄羅斯對(duì)北約超出烏克蘭問題之外的政策的否決權(quán)，這是不可接受的。長(zhǎng)期以來，北約一直奉行 “門戶開放”政策，所有符合標(biāo)準(zhǔn)且獲得一致認(rèn)可的國(guó)家均可加入。

可協(xié)商的條款

解除制裁：以“分階段”“逐案處理”的方式解除制裁，而非像俄羅斯過去要求的那樣全面取消所有制裁，這種方式或許是可行的。理想情況下，應(yīng)建立一個(gè)自動(dòng) “恢復(fù)制裁”機(jī)制，以避免美國(guó)、歐洲、俄羅斯和烏克蘭因某一方違反協(xié)議而陷入冗長(zhǎng)且爭(zhēng)議不斷的政治磋商。

俄羅斯被凍結(jié)資產(chǎn)：按提案所述使用俄羅斯被凍結(jié)資產(chǎn)，雖能在一定程度上使烏克蘭受益，同時(shí)改善美俄企業(yè)間關(guān)系，但該提案也將剝奪歐洲為未來支持烏克蘭提供資金的一個(gè)來源。重要的是，該和平計(jì)劃并未提及要將資產(chǎn)直接歸還俄羅斯——若俄羅斯確實(shí)同意這一點(diǎn)，這一表述可成為談判中的有利籌碼。

北約與俄羅斯的緩和對(duì)話：這一條款表述模糊，可能導(dǎo)致談判持續(xù)數(shù)年。它反映出俄羅斯長(zhǎng)期以來的訴求：除烏克蘭問題外，還希望縮減美國(guó)在歐洲的存在，并就更廣泛的歐洲安全議題展開討論。提案中要求美國(guó)在北約與俄羅斯之間扮演“調(diào)解者”角色，這一立場(chǎng)不僅歐洲無(wú)法接受，也會(huì)讓歐洲不愿參與此類對(duì)話。這一安排令人擔(dān)憂，因?yàn)樗凵涑雒绹?guó)似乎希望在未來歐洲安全事務(wù)中扮演的角色。

《新削減戰(zhàn)略武器條約》（New START）：盡管和平計(jì)劃提及的是《第一階段削減戰(zhàn)略武器條約》（START I），但實(shí)際上更可能指俄羅斯提出的將《新削減戰(zhàn)略武器條約》再延長(zhǎng)一年的提議。在特定條件下，這一提議可作為談判的有益起點(diǎn)。

百日之內(nèi)舉行選舉：要求烏克蘭在百日內(nèi)舉行自由公正的選舉，這一時(shí)間表過于倉(cāng)促，尤其是在烏克蘭尚未明確如何處理居住在俄羅斯占領(lǐng)區(qū)選民投票問題的情況下。俄羅斯勢(shì)必會(huì)急于推動(dòng)此事，目的是剝奪澤連斯基的合法性，并在烏克蘭國(guó)內(nèi)制造混亂——正如其在以往烏克蘭選舉中所做的那樣。

只有“胡蘿卜”，沒有“大棒”

這份28點(diǎn)和平計(jì)劃的結(jié)構(gòu)與規(guī)模表明，特朗普政府認(rèn)為，通過模糊的美國(guó)安全保障承諾，就能說服烏克蘭接受部分 “紅線” 條款。這本質(zhì)上是一場(chǎng) “浮士德式交易”（注：指為追求短期利益而犧牲核心原則的交易）。

正如澤連斯基所言：“如今烏克蘭可能面臨一個(gè)極其艱難的選擇——要么喪失尊嚴(yán)，要么冒著失去關(guān)鍵合作伙伴的風(fēng)險(xiǎn)。”

迄今為止，美國(guó)承諾的安全保障缺乏具體內(nèi)容，除非美國(guó)真的與烏克蘭達(dá)成類似北約第5條集體防御條款的承諾。否則，整個(gè)協(xié)議的設(shè)計(jì)思路都是通過向莫斯科提供激勵(lì)（“胡蘿卜”）來推進(jìn)，而非在其違反協(xié)議時(shí)實(shí)施懲罰（“大棒”）。對(duì)烏克蘭而言，這樣的協(xié)議毫無(wú)保障可言：烏克蘭要么接受損害其自衛(wèi)能力的領(lǐng)土讓步和軍事限制，要么面臨美國(guó)的“懲罰”——這可能包括終止對(duì)烏情報(bào)共享和武器出售。對(duì)烏克蘭和歐洲而言，這些都是不容談判的“紅線”。除非基輔方面及其歐洲合作伙伴能促使美國(guó)總統(tǒng)在這些具體問題上改變立場(chǎng)，否則協(xié)議恐難達(dá)成，烏克蘭或?qū)⒚媾R又一個(gè)艱難的冬天。

即便暫不考慮這些爭(zhēng)議，該計(jì)劃在許多爭(zhēng)議較小的條款上也需進(jìn)一步完善：“魔鬼藏在細(xì)節(jié)里”，而俄羅斯是極其冷酷的談判者 —— 其談判團(tuán)隊(duì)對(duì)烏克蘭和歐洲的了解遠(yuǎn)超美國(guó)團(tuán)隊(duì)。

不過，從更樂觀的角度來看，歐洲和烏克蘭若仔細(xì)研讀協(xié)議文本，從字里行間捕捉俄羅斯的擔(dān)憂，或許能找到潛在的談判籌碼。例如，協(xié)議中異常具體地將 “烏克蘭對(duì)莫斯科和圣彼得堡發(fā)動(dòng)襲擊”列為“使協(xié)議失效”的情形，這一細(xì)節(jié)恰恰暴露了克里姆林宮對(duì)未來可能遭遇遠(yuǎn)程打擊的擔(dān)憂。展望未來，歐洲和烏克蘭若能利用這些信息，或?qū)⒃谡勁兄姓紦?jù)更有利的位置。

延展閱讀

▌地緣政治風(fēng)險(xiǎn):

▌出口管制與制裁:

▌跨境數(shù)據(jù)監(jiān)管:

▌全球科技競(jìng)爭(zhēng):

▌品牌聲譽(yù)管理:

《全球貿(mào)易協(xié)定、關(guān)稅籌劃與供應(yīng)鏈戰(zhàn)略重構(gòu)》是一份面向企業(yè)決策者與合規(guī)負(fù)責(zé)人的深度戰(zhàn)略指南，在當(dāng)前全球貿(mào)易規(guī)則加速重構(gòu)、合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)與成本壓力交織的背景下，為企業(yè)提供從規(guī)則解讀、成本優(yōu)化到布局重塑的全鏈路解決方案。報(bào)告以“規(guī)則-成本-布局”為框架，系統(tǒng)剖析RCEP、CPTPP等關(guān)鍵協(xié)定的差異化條款與實(shí)務(wù)陷阱，聚焦原產(chǎn)地合規(guī)、碳關(guān)稅（CBAM）應(yīng)對(duì)及反規(guī)避調(diào)查等現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，更融入歐盟電池法規(guī)、美國(guó)UFLPA等新興合規(guī)要求，通過光伏、新能源汽車、東南亞制造等典型案例，助力企業(yè)構(gòu)建兼具韌性、合規(guī)性和綠色競(jìng)爭(zhēng)力的供應(yīng)鏈體系。適合企業(yè)戰(zhàn)略制定者、法總與合規(guī)負(fù)責(zé)人作為全球布局與風(fēng)險(xiǎn)管控的實(shí)戰(zhàn)參考。