胡曉義： 養(yǎng)老保險(xiǎn)面向2035年的幾道必答題

期刊文摘

2035年，是黨的二十大確定到本世紀(jì)中葉全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國戰(zhàn)略安排的第一步節(jié)點(diǎn)。自現(xiàn)在起，中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)將發(fā)生若干標(biāo)志性變化，深刻影響?zhàn)B老保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展的走向和節(jié)奏，值得高度關(guān)注，也是前進(jìn)的機(jī)遇與動(dòng)力。

城鎮(zhèn)化進(jìn)程：職保、居保的比重轉(zhuǎn)換與整合前景

2012年至2023年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率從53%提高到66%。同期，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（以下簡稱職保）、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（以下簡稱居保）兩大養(yǎng)老保險(xiǎn)制度參保人數(shù)占比發(fā)生顯著變化——從39︰61變?yōu)?9︰51。如果剔除各自的斷繳者，實(shí)際已經(jīng)出現(xiàn)職保覆蓋人數(shù)超過居保覆蓋人數(shù)的結(jié)構(gòu)性逆轉(zhuǎn)。到2035年，我國人口城鎮(zhèn)化率有望接近80%。這一期間還會(huì)有多少人由居保轉(zhuǎn)入職保？基金平衡將面臨哪些新挑戰(zhàn)？財(cái)政壓力有多大？都是需要預(yù)判并應(yīng)對(duì)的問題。

進(jìn)一步觀察：目前職?；I資的80%來自繳費(fèi)，有約15%的財(cái)政補(bǔ)助，屬于典型的社會(huì)保險(xiǎn)模式；居保籌資的60%源自財(cái)政供款，繳費(fèi)收入只占30%，屬于非繳費(fèi)型普惠制與社會(huì)保險(xiǎn)的混合模式。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，大量勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工，居保制度覆蓋群體中，繳費(fèi)者占比持續(xù)走低，而養(yǎng)老金領(lǐng)取者占比從2012年的27%提高為2023年的44%。到2035年，這一比重將上升到什么程度？制度是否演化為完全的普惠制？居保與職保兩大制度的功能與關(guān)聯(lián)會(huì)有什么變化？也需要預(yù)判和籌劃。有人建議整合為統(tǒng)一的國民年金制度，這可以作為學(xué)術(shù)愿景之一，但需要探究必要條件與成熟時(shí)機(jī)。

與此相關(guān)的另一個(gè)課題是：隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)和土地流轉(zhuǎn)、適度規(guī)模經(jīng)營政策的普及，相當(dāng)一部分農(nóng)村居民從傳統(tǒng)的“農(nóng)民”轉(zhuǎn)換為鄉(xiāng)村企業(yè)的工薪收入者或獨(dú)立經(jīng)營者，他們的養(yǎng)老保險(xiǎn)是沿用居保制度，還是納入職保制度，或是介于二者創(chuàng)新政策？也需要跟蹤實(shí)踐進(jìn)程進(jìn)行思考與實(shí)驗(yàn)。

就業(yè)結(jié)構(gòu)變遷：社保制度要有更強(qiáng)包容性

我國已經(jīng)建成世界上規(guī)模最大的社會(huì)保障體系，養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋十幾億人是重要表征。國際勞工組織以養(yǎng)老金制度實(shí)際分別覆蓋老年人和勞動(dòng)力人口的比例來觀察各國施行的有效性，我國養(yǎng)老金制度老年人覆蓋率達(dá)100%（全球只有24個(gè)國家達(dá)到），勞動(dòng)力人口覆蓋率達(dá)85.4%，不僅大大超過全球平均值，而且高于中高收入國家的平均值，成績舉世矚目（見表）。

觀察2023年數(shù)據(jù)：全國60歲及以上人口2.97億人，領(lǐng)取基本養(yǎng)老金3.15億人，覆蓋率106%；而7.4億城鄉(xiāng)就業(yè)人口，按參保記錄計(jì)算的覆蓋率達(dá)100%，如果按當(dāng)期實(shí)際繳費(fèi)計(jì)算，覆蓋率低于國際勞工組織的統(tǒng)計(jì)，也就是說，有部分群體游離在制度外，還有部分參保人員中斷了繳費(fèi)，實(shí)現(xiàn)全覆蓋目標(biāo)仍需繼續(xù)努力。

具體分析，覆蓋缺失的群體集中在城鎮(zhèn)4.7億就業(yè)人口中的農(nóng)民工、靈活就業(yè)人員、新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者。國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示：外出農(nóng)民工17658萬人，占城鎮(zhèn)就業(yè)人口總數(shù)的37.5%；人力資源和社會(huì)保障部統(tǒng)計(jì)有超過7000萬人以個(gè)人身份參保，占企業(yè)參保職工總數(shù)的比例超20%；全國總工會(huì)發(fā)布的第九次職工隊(duì)伍狀況調(diào)查顯示，新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者8400萬人。各方面數(shù)據(jù)一致表明：中國勞動(dòng)力市場結(jié)構(gòu)正在發(fā)生巨變——越來越多的勞動(dòng)者脫離原來“單位工作”模式，成為“非標(biāo)準(zhǔn)就業(yè)者”。

針對(duì)這一變化，未來10年要繼續(xù)把擴(kuò)大覆蓋面擺在養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)的重要位置，并追求高質(zhì)量擴(kuò)面——更廣泛、更持續(xù)、更穩(wěn)定的參保。其關(guān)鍵是要解決傳統(tǒng)制度及管理模式與勞動(dòng)力市場現(xiàn)實(shí)脫節(jié)的矛盾，重點(diǎn)在兩方面取得突破：一是增強(qiáng)制度的包容性，使之覆蓋更多“非傳統(tǒng)勞動(dòng)關(guān)系”就業(yè)群體，特別是探索將新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者納入養(yǎng)老保險(xiǎn)的方法和路徑。一個(gè)具有挑戰(zhàn)性的理論和現(xiàn)實(shí)問題是，負(fù)有勞動(dòng)組織責(zé)任的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)與勞動(dòng)者的社保責(zé)權(quán)如何設(shè)定？如果單純強(qiáng)調(diào)平臺(tái)的“非雇主”身份和低成本運(yùn)營需要，把承擔(dān)其派發(fā)工作任務(wù)的勞動(dòng)者簡單推向“個(gè)體從業(yè)人員”范圍，無疑會(huì)損害這部分群體的社保權(quán)益。當(dāng)然，刻板地強(qiáng)調(diào)平臺(tái)企業(yè)履行“雇主”的參保繳費(fèi)責(zé)任，也是脫離實(shí)際的。所以，問題的實(shí)質(zhì)不是“該不該”納入，而是“怎么樣”覆蓋，即針對(duì)平臺(tái)企業(yè)經(jīng)營管理和簽約勞動(dòng)者分散流動(dòng)的特點(diǎn)，優(yōu)化、創(chuàng)新政策框架，增強(qiáng)彈性。這方面，新就業(yè)形態(tài)就業(yè)人員職業(yè)傷害保障制度的試行邁出了第一步，其經(jīng)驗(yàn)特別是開放性思維值得借鑒。二是增強(qiáng)管理的適應(yīng)性。探索適應(yīng)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者特點(diǎn)的參保、繳費(fèi)、轉(zhuǎn)續(xù)、支付方式，這是新課題，難度不小。幸好社保管理信息化水平已今非昔比，基于技術(shù)進(jìn)步的管理創(chuàng)新大有可為。

老齡化加深：戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金的增量與有序動(dòng)用

2012年至2023年，我國60歲以上人口占比從14.3%猛增到21.1%，進(jìn)入中度老齡化階段。國家已為此在社會(huì)保障領(lǐng)域作了必要資金準(zhǔn)備，目前各項(xiàng)養(yǎng)老基金儲(chǔ)備積累總量約18萬億元，進(jìn)入市場實(shí)際投資運(yùn)營的有12萬億元，其中全國社?；饳?quán)益資產(chǎn)和國有資本劃轉(zhuǎn)合計(jì)約4.5萬億元。這兩筆資金具有戰(zhàn)略儲(chǔ)備屬性，過去多年大體處于只進(jìn)不出的“入倉收儲(chǔ)期”。未來，我國人口老齡化程度繼續(xù)加深，預(yù)計(jì)將進(jìn)入超30%的重度區(qū)間，特別是企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)撫養(yǎng)比接近0.4是大概率事件，戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金必定出現(xiàn)運(yùn)行拐點(diǎn)——進(jìn)入有進(jìn)有出的“開倉放糧期”。

因此，需要對(duì)兩個(gè)急迫問題作出響應(yīng)：一是比較精確地預(yù)判拐點(diǎn)出現(xiàn)時(shí)間，力爭在有限的時(shí)間里尋求更多財(cái)務(wù)資源，加大戰(zhàn)略儲(chǔ)備，增厚家底。二是抓緊制定基金投放的規(guī)則——觸發(fā)動(dòng)用的臨界條件、確定動(dòng)用規(guī)模的參數(shù)、決策程序、資金流程等，以期屆時(shí)從容不迫、有據(jù)有序地使用這項(xiàng)戰(zhàn)略儲(chǔ)備。這不僅是全國社?；鹱陨淼倪\(yùn)行問題，更要與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金等資源變量統(tǒng)籌安排。

多層次體系建構(gòu)：確定各支柱的適當(dāng)比例

我國已初步搭建起多層次多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系架構(gòu)，同時(shí)各方面都意識(shí)到，應(yīng)當(dāng)加快發(fā)展第二、第三支柱。但要回答一個(gè)基本問題，各層次之間應(yīng)當(dāng)發(fā)展到怎樣的比例關(guān)系才是恰當(dāng)?shù)摹热缡恰?32”還是“442”？有的傾向于二、三支柱占比更高，擴(kuò)大投資運(yùn)營規(guī)模，使金融工具有更大的作為空間；有的則傾向于強(qiáng)化政府保發(fā)放責(zé)任，規(guī)避不確定風(fēng)險(xiǎn)。未來，要兼顧市場運(yùn)行與社會(huì)管理需求，設(shè)定較清晰的結(jié)構(gòu)目標(biāo)，指引各層次養(yǎng)老保險(xiǎn)有序調(diào)整和穩(wěn)步推進(jìn)，爭取同向、合力、共贏。

研究多支柱結(jié)構(gòu)的均衡比例，至少有兩個(gè)基本方法：一是進(jìn)行國際比較，立足中國特色。各國養(yǎng)老金計(jì)劃的多支柱結(jié)構(gòu)差異頗大——有的基本層較薄弱，注重職業(yè)性年金和私人養(yǎng)老計(jì)劃；有的則強(qiáng)調(diào)基本層的厚重對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的保障，市場化功能不強(qiáng)。在權(quán)衡、借鑒國際案例基礎(chǔ)上，思考適合我國國情的結(jié)構(gòu)安排應(yīng)顧及的因素，包括政治經(jīng)濟(jì)、歷史文化、治理架構(gòu)及社會(huì)關(guān)切等。二是確定重點(diǎn)參量。各支柱的運(yùn)行模式不同（現(xiàn)收現(xiàn)付或儲(chǔ)備積累），不宜用收入總額、積累額等參量來研判比例關(guān)系。比較可行的視角是：宏觀看支出——重點(diǎn)觀察養(yǎng)老基金總支出中各支柱占比（如2019年至2023年，企業(yè)年金/職業(yè)年金實(shí)際支出額相當(dāng)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的比例從1.1%上升為2.1%），微觀看收入——著重分析不同群體個(gè)人老年保障收入中的各支柱占比，以此摸索規(guī)律，恰當(dāng)設(shè)定各支柱平衡的長期目標(biāo)。

除了以上4項(xiàng)，還有一些重大議題，如在新的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境下完善基本待遇調(diào)整機(jī)制、基金全國統(tǒng)籌的提質(zhì)與擴(kuò)容、養(yǎng)老保險(xiǎn)立法等，都是新時(shí)代新征程的必答題，需要各方面共同努力，完成新的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革發(fā)展頂層設(shè)計(jì)，并在實(shí)踐中大力推進(jìn)落實(shí)與創(chuàng)新。

【 本文選自長安街讀書會(huì)干部學(xué)習(xí)核心來源期刊：《中國社會(huì)保障》2025年第1期 胡曉義：中國社會(huì)保險(xiǎn)學(xué)會(huì)會(huì)長、人力資源和社會(huì)保障部原副部長 】

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責(zé)編：任文；初審：韓培濤、邱詩懿、 許雪靖 ；復(fù)審：李雨凡、程子茜

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