作者|許安標(biāo)

責(zé)編|薛應(yīng)軍

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黨的二十屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出：“加強(qiáng)立法規(guī)劃和立法審查，提高立法質(zhì)量?！边@是新時(shí)代新征程深化立法領(lǐng)域改革，堅(jiān)持科學(xué)立法，協(xié)同推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法的重要舉措。

深刻認(rèn)識(shí)提高立法質(zhì)量的重要意義

提高立法質(zhì)量是立法工作的永恒主題和追求。改革開放以來，黨中央不斷推進(jìn)社會(huì)主義民主法治建設(shè)，明確提出加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量，形成中國特色社會(huì)主義法律體系，并強(qiáng)調(diào)不斷完善。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視立法工作，始終將提高立法質(zhì)量作為立法工作的重要要求，明確提出健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，提高立法質(zhì)量，防止地方保護(hù)和部門利益法制化；建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵；堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局，立改廢釋并舉，不斷提高立法質(zhì)量和效率；統(tǒng)籌立改廢釋纂，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法，完善合憲性審查、備案審查制度，提高立法質(zhì)量等。越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量。要以高質(zhì)量立法保障高質(zhì)量發(fā)展；要完善立法體制和程序，使法律準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，更好協(xié)調(diào)利益關(guān)系，發(fā)揮立法的引領(lǐng)推動(dòng)作用；努力使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護(hù)；努力讓人民群眾在每一項(xiàng)法律制度中感受到公平正義。

法律是治國之重器，良法是善治之前提。在法治軌道上全面深化改革，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家，全面推進(jìn)國家各方面工作法治化，必須不斷提高立法質(zhì)量。提高立法質(zhì)量是立法更好反映體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律、客觀規(guī)律，科學(xué)調(diào)整社會(huì)關(guān)系、集中反映人民意愿的過程，需要持續(xù)不斷努力。堅(jiān)持提高立法質(zhì)量，體現(xiàn)黨的性質(zhì)宗旨要求，是堅(jiān)持以人民為中心，執(zhí)政為民、立法為民的必然要求；要遵循立法活動(dòng)的自身規(guī)律。我國立法法貫徹科學(xué)立法、民主立法、依法立法要求，為提高立法質(zhì)量提供重要制度保證。要按照立法法的規(guī)定，在立法的各環(huán)節(jié)和全過程，增強(qiáng)立法質(zhì)量意識(shí)，形成高質(zhì)量的立法成果。

加強(qiáng)立法規(guī)劃，發(fā)揮組織指導(dǎo)作用

中國特色社會(huì)主義法律體系形成和完善的一條重要經(jīng)驗(yàn)是，緊緊圍繞黨和國家工作大局，有計(jì)劃、有重點(diǎn)、有步驟地開展立法工作，立法規(guī)劃是其中的一個(gè)重要抓手。1988年第七屆全國人大常委會(huì)開始探索編制立法規(guī)劃，此后每屆全國人大常委會(huì)都統(tǒng)籌安排五年任期內(nèi)的立法工作，至今已編制七個(gè)五年立法規(guī)劃。其間，我國立法法將編制立法規(guī)劃的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)固定下來，明確規(guī)定全國人大常委會(huì)通過立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃、專項(xiàng)立法計(jì)劃等形式，加強(qiáng)對立法工作的統(tǒng)籌安排。這為加強(qiáng)立法規(guī)劃工作提供了重要法律依據(jù)。

第十四屆全國人大常委會(huì)高度重視立法規(guī)劃編制工作，堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，周密部署安排，大興調(diào)查研究，著力提高立法規(guī)劃編制的科學(xué)性、有效性。2023年9月印發(fā)的立法規(guī)劃，列明了“條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案”的一類項(xiàng)目和“需要抓緊工作、條件成熟時(shí)提請審議的法律草案”的二類項(xiàng)目共130件，其中制定法律60件、修改法律70件，并對貫徹落實(shí)黨中央決策部署需及時(shí)開展的相關(guān)立法、修法項(xiàng)目作出兜底性安排，還對貫徹落實(shí)立法規(guī)劃提出有效措施、明確要求。截至2025年10月，上述立法項(xiàng)目已完成68%，其他立法項(xiàng)目穩(wěn)步推進(jìn)，有效發(fā)揮了立法規(guī)劃科學(xué)安排立法項(xiàng)目、統(tǒng)籌提升立法質(zhì)量和效率的功能作用。

第十四屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃的編制，深入總結(jié)了以往立法規(guī)劃編制的經(jīng)驗(yàn)做法，有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是堅(jiān)持黨中央對立法規(guī)劃工作的領(lǐng)導(dǎo)。第十四屆全國人大常委會(huì)組成后即對抓緊做好立法規(guī)劃編制工作作出部署安排，全國人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)同志深入開展調(diào)研，全覆蓋聽取省級(jí)人大和主要中央部門意見建議，立法規(guī)劃草案形成后，由全國人大常委會(huì)黨組報(bào)請黨中央討論審定。二是廣集項(xiàng)目、夯實(shí)基礎(chǔ)。全面梳理研究黨的十九大以來習(xí)近平總書記重要講話中關(guān)于立法工作的重要指示要求，黨的二十大報(bào)告中重大戰(zhàn)略部署涉及的立法需求，相關(guān)領(lǐng)域規(guī)劃等中央文件明確提出的立法項(xiàng)目；向中央和地方單位書面征集到立法項(xiàng)目建議近300項(xiàng)。三是吸納民意、匯集民智。梳理研究全國人大代表提出的議案、建議，邀請全國人大代表參加有關(guān)座談會(huì)、論證會(huì)，專門向當(dāng)時(shí)的31個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)征集立法項(xiàng)目，聽取基層群眾“原汁原味”的意見建議。四是研究論證、凝聚共識(shí)。深入研究分析上一屆立法規(guī)劃實(shí)施情況，將需要繼續(xù)推進(jìn)的立法項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)列入本屆立法規(guī)劃，將加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法作為重點(diǎn)，開展專題研究論證，就立法規(guī)劃草案征求有關(guān)方面意見、反復(fù)溝通協(xié)調(diào)。

科學(xué)制定和接續(xù)實(shí)施經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃，是中國共產(chǎn)黨治國理政的一條重要經(jīng)驗(yàn)，也是中國特色社會(huì)主義的一個(gè)重要政治優(yōu)勢。編制和實(shí)施五年立法規(guī)劃是這一經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)勢的重要體現(xiàn)，是黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的重要形式，是人大發(fā)揮立法主導(dǎo)作用的重要途徑，也是立法工作的“路線圖”“施工圖”，法律法規(guī)起草單位的“任務(wù)書”和“責(zé)任表”，有利于增強(qiáng)立法工作的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性，要在實(shí)踐中進(jìn)一步總結(jié)、發(fā)展和完善。

加強(qiáng)立法審查，把握立法質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求

我國的立法體制包括全國人大及其常委會(huì)制定法律、國務(wù)院根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)、有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)等。我國立法法對各立法主體的立法程序作了規(guī)定，其中對全國人大及其常委會(huì)的立法程序作了全面規(guī)定，包括法律案的提出、審議、表決、公布等。在法律案的提出和審議修改過程中，都有重要的立法審查任務(wù)。向全國人大常委會(huì)提出法律案的主體有委員長會(huì)議、專門委員會(huì)，“一府一委兩院”等，法律草案起草形成之后報(bào)請法律案提出主體討論通過之前，要做好立法審查，協(xié)調(diào)解決不同意見；法律案提出主體討論通過擬提出的法律案，要嚴(yán)格把好審查關(guān)；法律案提出后，列入全國人大常委會(huì)會(huì)議議程審議，要把好審查關(guān)。全國人大常委會(huì)審議通過法律案，原則上實(shí)行三審制，即一部法律案經(jīng)過常委會(huì)三次審議始得交付表決；在審議分工上，實(shí)行專門委員會(huì)審議與憲法和法律委員會(huì)統(tǒng)一審議相結(jié)合。這些審議程序的安排是加強(qiáng)立法審查的重要工作節(jié)點(diǎn)。立法程序的重要價(jià)值在于為不同環(huán)節(jié)的立法審查提供保障，對立法決策進(jìn)行篩選、優(yōu)化，促進(jìn)作出科學(xué)決策，提升立法的時(shí)度效。

目前，我國不同層次不同環(huán)節(jié)的立法工作中都形成了行之有效的開展立法審查的方式方法，如召開座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)，公開草案向社會(huì)公眾征求意見，認(rèn)真研究常委會(huì)的審議意見，開展立法通過前評估，研究備案審查案例，通過技術(shù)賦能等；審查內(nèi)容不斷聚焦明確，包括合憲性審查、合法性審查、合理性審查、公平競爭審查、宏觀政策取向一致性評估等。

要進(jìn)一步總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)立法審查：一是要對標(biāo)習(xí)近平總書記重要指示要求和黨中央決策部署，通過立法審查，及時(shí)準(zhǔn)確將黨的政策主張、決策部署通過法定程序轉(zhuǎn)化為國家意志、體現(xiàn)為法律規(guī)范，確保立法堅(jiān)持正確政治方向。二是要對標(biāo)憲法規(guī)定、憲法原則、憲法精神，通過立法審查，維護(hù)憲法法律權(quán)威，確保下位法不與上位法相抵觸，保證國家法治統(tǒng)一。三是要對標(biāo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，通過立法審查，深入分析中國式現(xiàn)代化的立法需求，完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念，把立法決策同改革決策、高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全更好結(jié)合起來，健全推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的法律制度。四是要對標(biāo)人民群眾對美好生活的向往，通過立法審查，把人民群眾普遍關(guān)心的問題作為立法重點(diǎn)，著力解決人民群眾的急難愁盼問題，完善權(quán)利保護(hù)和救濟(jì)規(guī)則，積極回應(yīng)人民群眾的新要求新期待，努力讓每一部立法滿載民意、貼近民生、順應(yīng)民心。

（作者為中國法學(xué)會(huì)立法學(xué)研究會(huì)會(huì)長）