本文來源：學(xué)習(xí)時報

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申兵：進一步規(guī)范地方政府經(jīng)濟促進行為

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）強調(diào)“規(guī)范地方政府經(jīng)濟促進行為”。這一重要部署為“十五五”時期正確處理政府與市場的關(guān)系、厘清政府與市場的邊界、縱深推進全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，指明了新的目標和方向。規(guī)范地方政府經(jīng)濟促進行為既需立足當(dāng)前、破解難點問題，更需著眼長遠、鑄牢制度基礎(chǔ)。

構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制的實踐創(chuàng)新

高水平社會主義市場經(jīng)濟體制是中國式現(xiàn)代化的重要保障，堅持有效市場和有為政府相結(jié)合，是構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制的重要任務(wù)。改革開放的實踐表明，政府行為越規(guī)范，市場作用就越有效。落實《建議》中提出的“形成既‘放得活’又‘管得好’的經(jīng)濟秩序”要求，首先要“管得好”政府的有形之手，劃清政府促進經(jīng)濟發(fā)展的職能邊界，設(shè)立必要的行為規(guī)范，防止和制止對經(jīng)濟活動的不當(dāng)干預(yù)，將政府促進經(jīng)濟的職能聚焦到統(tǒng)一基礎(chǔ)規(guī)則、維護競爭秩序、創(chuàng)造公平環(huán)境上來，為經(jīng)營主體發(fā)展經(jīng)濟、創(chuàng)造財富釋放更多機會、更大空間。

“十四五”時期，我國堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向，從廣度和深度上推進市場化改革，圍繞推進全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的戰(zhàn)略部署，持續(xù)清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一大市場建設(shè)和公平競爭的各種規(guī)定和做法，減少政府對資源的直接配置，減少政府對微觀經(jīng)濟活動的直接干預(yù)。近年來，全面實施市場準入負面清單制度，嚴格落實“全國一張清單”管理模式，嚴禁各地區(qū)、各部門自行發(fā)布具有市場準入性質(zhì)的負面清單。全面落實公平競爭審查制度，公平競爭審查規(guī)則和機制體系日趨成熟，剛性約束不斷加強。出臺《全國統(tǒng)一大市場建設(shè)指引（試行）》，以17個“不得”引導(dǎo)各地區(qū)、各部門轉(zhuǎn)變履行經(jīng)濟管理職能的方式。把“統(tǒng)一政府行為尺度”納入縱深推進全國統(tǒng)一大市場建設(shè)“五統(tǒng)一、一開放”的基本要求之中，強調(diào)政策制定的規(guī)范性和統(tǒng)一性。

面向“十五五”時期，《建議》將“堅持有效市場和有為政府相結(jié)合”作為經(jīng)濟社會發(fā)展必須遵循的原則之一，在“統(tǒng)一政府行為尺度”的基礎(chǔ)上明確提出“規(guī)范地方政府經(jīng)濟促進行為”，進一步彰顯對地方政府制定經(jīng)濟政策行為立規(guī)矩、劃紅線的要求，強化對有的地方政府各行其是、濫用行政權(quán)力排除限制競爭行為強約束、亮紅燈的導(dǎo)向。這是推動社會主義市場經(jīng)濟體制更加系統(tǒng)完備、更加成熟定型的有力舉措。

突破重點難點問題

現(xiàn)階段，規(guī)范地方政府經(jīng)濟促進行為要堅持問題導(dǎo)向，圍繞地方政府行為失范導(dǎo)致的地方保護和市場分割等最為突出的問題集中攻關(guān)，打通阻礙全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的堵點卡點。

規(guī)范地方政府在采購招標中的不當(dāng)干預(yù)行為。長期以來，一些地方在政府采購招標中存在多方面不當(dāng)干預(yù)行為。例如，對服務(wù)對象設(shè)定所有制、規(guī)模、注冊地域等不合理限制，通過戰(zhàn)略合作協(xié)議、招商引資協(xié)議、會議紀要、合作意向書、備忘錄等方式規(guī)避招標甚至進行直接指定交易，監(jiān)管執(zhí)法部門職責(zé)分工不清、執(zhí)法不力等。這些行為在一定程度上損害了經(jīng)營主體的合法權(quán)益，擾亂了正常的市場秩序。規(guī)范政府采購招標行為，需要切實落實治理政府采購招標市場秩序的相關(guān)文件精神，規(guī)范政府采購和招標投標程序，強化招標人主體責(zé)任，完善對中標結(jié)果的公平性審查，健全投訴處理機制，加強對政府采購招標的協(xié)同監(jiān)管，推動采購招標市場規(guī)范健康發(fā)展。

規(guī)范地方違規(guī)招商引資行為。改革開放后，各地方積極引進資金、技術(shù)和管理經(jīng)驗，在促進地方經(jīng)濟發(fā)展的同時也為推動我國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展發(fā)揮了關(guān)鍵作用。但一段時間以來，一些地方為了爭奪投資和項目，違規(guī)實施稅費、用地、用能等各類優(yōu)惠，干擾經(jīng)營主體遷移或退出，一定程度上引發(fā)了地方保護、市場分割和“內(nèi)卷式”競爭，降低資源要素整體配置效率，妨礙國民經(jīng)濟循環(huán)暢通。有效規(guī)范地方招商引資行為，需要采取綜合措施，包括研究制定全國統(tǒng)一的地方招商引資行為清單，明確界定鼓勵和禁止的具體行為。通報有悖公平競爭原則、違反相關(guān)政策的招商引資行為，加大查處和懲戒力度。加強招商引資信息披露，強化社會監(jiān)督。加強政策指導(dǎo)，引導(dǎo)地方政府探索高質(zhì)量招商引資新模式。

規(guī)范地方政府市場監(jiān)管執(zhí)法自由裁量行為。少數(shù)地方政府在市場監(jiān)管執(zhí)法方面存在針對經(jīng)營主體執(zhí)法尺度不一的問題，選擇性執(zhí)法、趨利性執(zhí)法、違規(guī)異地執(zhí)法等現(xiàn)象時有發(fā)生，在一定程度上干擾經(jīng)營主體的正常預(yù)期，妨害公平競爭。規(guī)范市場監(jiān)管執(zhí)法自由裁量行為需落實統(tǒng)一市場監(jiān)管執(zhí)法的要求，加快監(jiān)管標準和程序的統(tǒng)一，明確基礎(chǔ)性通用性監(jiān)管規(guī)則，完善行政處罰裁量基準體系，規(guī)范自由裁量權(quán)行使，統(tǒng)籌監(jiān)管力量和執(zhí)法資源，推進跨部門跨區(qū)域協(xié)同聯(lián)動執(zhí)法，增強市場監(jiān)管執(zhí)法規(guī)范性和可預(yù)期性。

完善長效制度基礎(chǔ)

規(guī)范地方政府經(jīng)濟促進行為需要加力完善政策和法規(guī)體系，推動相關(guān)體制機制改革，為厘清地方政府作用邊界構(gòu)建制度和體制基礎(chǔ)，從根源層面促進地方政府轉(zhuǎn)變職能。

完善規(guī)范政府行為的政策和法規(guī)體系。在政策方面，需加快制定和出臺妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的事項清單，細化地方政府在經(jīng)濟促進行為中禁止的“底線紅線”。在法規(guī)方面，加快政府采購法、招標投標法修訂進程，推動政府采購法、招標投標法協(xié)調(diào)統(tǒng)一；加快社會信用建設(shè)法制定進程，深化政務(wù)信用建設(shè)；研究制定全國統(tǒng)一大市場相關(guān)條例，將全國統(tǒng)一大市場建設(shè)納入法治軌道，為規(guī)制地方政府行為、明確行政行為邊界提供法規(guī)制度依據(jù)。

深化財稅體制改革。從目前來看，一些地方政府違規(guī)招商引資、實施地方保護，與現(xiàn)行財稅體制不完善有關(guān)。應(yīng)適當(dāng)加強中央事權(quán)、提高中央財政支出比例，減少委托地方代行的中央財政事權(quán)。拓展地方稅源，推進消費稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方，研究把城市維護建設(shè)稅、教育費附加、地方教育附加合并為地方附加稅，適當(dāng)擴大地方稅收管理權(quán)限和下沉部分非稅收入管理權(quán)限。適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟時代納稅主體、納稅地點、課稅對象等不易明確的特點，研究與新業(yè)態(tài)相適應(yīng)的稅收制度。

完善統(tǒng)計核算制度。長期以來，產(chǎn)值、銷售額等重要經(jīng)濟指標統(tǒng)計采用的法人在地統(tǒng)計原則，成為地方政府要求經(jīng)營主體在當(dāng)?shù)氐怯涀缘脑蛑?。目前，?jīng)營主體活動發(fā)生地統(tǒng)計的改革已經(jīng)啟動，應(yīng)加快改革進程且在重要行業(yè)全面推行。此外，應(yīng)適應(yīng)新經(jīng)濟加快發(fā)展的形勢，持續(xù)完善新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式的統(tǒng)計監(jiān)測制度，使各地發(fā)展新經(jīng)濟的成效能夠按統(tǒng)一的統(tǒng)計標準與口徑反映出來。

健全激勵相容機制。規(guī)范地方政府經(jīng)濟促進行為與激勵地方政府加強體制機制創(chuàng)新是相互統(tǒng)一的，因為更好發(fā)揮政府作用，既在于通過規(guī)范使其有所不為，也在于通過激勵使其有所為。應(yīng)鼓勵地方政府創(chuàng)新區(qū)域合作機制，優(yōu)化生產(chǎn)地和消費地在稅收、統(tǒng)計等方面的利益分享機制。鼓勵地方圍繞高標準市場體系建設(shè)加強機制創(chuàng)新和改革探索。相關(guān)部門及時總結(jié)要素市場化配置改革的地方試點經(jīng)驗，提煉制度成果，為地方政府推進要素市場化配置改革提供有效指引。進一步完善高質(zhì)量發(fā)展考核體系和干部政績考核評價體系，把地方融入服務(wù)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)情況納入其中，引導(dǎo)干部樹立和踐行正確政績觀。（作者系中國宏觀經(jīng)濟研究院市場與價格研究所所長）■

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