范恒山：新型城鎮(zhèn)化的使命與新時(shí)期建設(shè)思路

改革創(chuàng)新

堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，是黨的十八大以來(lái)實(shí)施的一個(gè)重大戰(zhàn)略舉措。十多年來(lái)，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，取得了重要進(jìn)展，中國(guó)城鎮(zhèn)人口大幅增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)不斷改善，城鎮(zhèn)品質(zhì)持續(xù)提升，城鎮(zhèn)能量顯著增強(qiáng)。未來(lái)是以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)強(qiáng)國(guó)建設(shè)、民族復(fù)興的關(guān)鍵時(shí)期，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明晰城鎮(zhèn)的使命擔(dān)當(dāng)，以正確的思路深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，使其為中國(guó)式現(xiàn)代化提供強(qiáng)大動(dòng)力和堅(jiān)實(shí)支撐。

一、新型城鎮(zhèn)化在推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化中的主要職責(zé)

城鎮(zhèn)特別是城市是資源要素的主要集聚地，是區(qū)域或周邊的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方面活動(dòng)的中心，具有較強(qiáng)的發(fā)展動(dòng)能。充滿(mǎn)活力和創(chuàng)造力的城市，既是推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的核心力量，也是高質(zhì)量、高水平現(xiàn)代化國(guó)家和地區(qū)的重要標(biāo)志。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，而城鎮(zhèn)化的狀況很大程度上體現(xiàn)著國(guó)家現(xiàn)代化的水平與質(zhì)量。

新型城鎮(zhèn)化作為現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容和關(guān)鍵手段，不僅是與新環(huán)境新要求緊密契合的城鎮(zhèn)化，也是對(duì)舊的體制模式和發(fā)展道路進(jìn)行轉(zhuǎn)型革新的城鎮(zhèn)化，而優(yōu)化提升自身素質(zhì)和引領(lǐng)帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展特別是農(nóng)村發(fā)展，是在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家形勢(shì)下新型城鎮(zhèn)化的雙重職責(zé)。

（一）提升城市素質(zhì)的主要任務(wù)

城鎮(zhèn)發(fā)展首先要優(yōu)化提升自身素質(zhì)。城鎮(zhèn)自身的優(yōu)化提升涉及諸多方面的內(nèi)容，且是一項(xiàng)需要永續(xù)進(jìn)行的工作。

優(yōu)化城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)。城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)即城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)的是各種規(guī)模的城市、城鎮(zhèn)分布與協(xié)調(diào)狀態(tài)，涉及規(guī)模選擇、空間分布和協(xié)同發(fā)展等因素。城鎮(zhèn)有大中小城市和小城鎮(zhèn)之分，大城市又有大城市、特大城市、超大城市之分，以發(fā)展什么規(guī)模城市為主體、限制或控制什么規(guī)模城市的擴(kuò)張，是規(guī)模選擇的基本內(nèi)容；空間分布所要解決的是在哪些地區(qū)培育城市，重點(diǎn)發(fā)展什么規(guī)模和特質(zhì)城市的問(wèn)題；而協(xié)同發(fā)展則關(guān)聯(lián)大中小城市及城鎮(zhèn)的結(jié)構(gòu)，城城間與城區(qū)間的關(guān)系，城市群與都市圈建設(shè)等問(wèn)題。

協(xié)諧城市格局。城市是人口、產(chǎn)業(yè)、建筑、基礎(chǔ)設(shè)施等重要元素的高度聚合之地，城市格局是指城市內(nèi)部各重要元素的組合狀況，這涉及以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)形成的空間格局，以人口類(lèi)型為基礎(chǔ)形成的職業(yè)格局，以資源稟賦和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等為基礎(chǔ)形成的功能格局，以生產(chǎn)、生活、生態(tài)有機(jī)耦合為基礎(chǔ)形成的環(huán)境格局，以自然地理和社會(huì)文化等為基礎(chǔ)形成的建筑格局等。優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置、強(qiáng)化城市主體功能、打造具有特色的產(chǎn)業(yè)體系，做強(qiáng)區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)，形成相互支撐的區(qū)際與中心及邊緣的關(guān)系等，都是協(xié)諧城鎮(zhèn)格局所要面對(duì)的問(wèn)題。

提升城市品質(zhì)。城市品質(zhì)是城市外在風(fēng)貌和內(nèi)在能量的一體呈現(xiàn)，是城市物理形態(tài)、功能結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、數(shù)智水平、精神風(fēng)貌、生態(tài)環(huán)境等狀況的綜合反映，既能觀察到，又能感覺(jué)和體驗(yàn)到，最為城市市民所看重，也最易受游歷者所詬病。城市品質(zhì)代表著生產(chǎn)的水平、生活的質(zhì)量、發(fā)展的高度、創(chuàng)新的能量，體現(xiàn)著城市的感召力、創(chuàng)造力、舒適性、幸福感和可持續(xù)發(fā)展的潛力。如何構(gòu)建富有生機(jī)和活力的高質(zhì)量發(fā)展體系，打造融實(shí)惠與優(yōu)美于一體的生活環(huán)境，塑造積極向上且包容開(kāi)放的社會(huì)風(fēng)貌，培養(yǎng)精準(zhǔn)管控、快速反應(yīng)的防災(zāi)、抗災(zāi)、減災(zāi)能力等，是提升城市品質(zhì)所要面對(duì)的問(wèn)題。

當(dāng)然，優(yōu)化城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)、協(xié)諧城市格局、提升城市品質(zhì)并非截然分開(kāi)、獨(dú)立體現(xiàn)和各自開(kāi)展，相反，它們交叉關(guān)聯(lián)、相輔相成。許多問(wèn)題的解決往往對(duì)三個(gè)方面都產(chǎn)生益處，而化解某個(gè)方面的問(wèn)題有時(shí)則需要基于三者一體推進(jìn)創(chuàng)新。因此，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，提升城市素質(zhì)，必須堅(jiān)持系統(tǒng)思維，既要圍繞重點(diǎn)任務(wù)采取針對(duì)性舉措，更要立足全面優(yōu)化實(shí)施綜合對(duì)策，尤其應(yīng)重視同時(shí)影響三個(gè)方面的根本性問(wèn)題。

新中國(guó)成立后，城市發(fā)展一直受到黨和國(guó)家的高度重視。至1978年，黨中央三次召開(kāi)城市工作會(huì)議，結(jié)合時(shí)代特征、國(guó)家需要和具體城情，持續(xù)推動(dòng)城市健康發(fā)展，城市各項(xiàng)建設(shè)顯著加快。此后，伴隨工業(yè)化進(jìn)程加速，中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)一步提速。1978—2012年，城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.2億人，城鎮(zhèn)化率由17.9%提升到53.1%；城市數(shù)量從193個(gè)增加到658個(gè)，建制鎮(zhèn)數(shù)量從2173個(gè)增加到20113個(gè)。與此同時(shí)，城市水、電、路、氣、信息網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施不斷改善，教育、醫(yī)療、文化體育、社會(huì)保障等公共事業(yè)的服務(wù)水平明顯提高。黨的十八大以來(lái)，在強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)，抓住重點(diǎn)環(huán)節(jié)奮力攻堅(jiān)，新型城鎮(zhèn)化邁上新臺(tái)階。2013年，城鎮(zhèn)化工作會(huì)議召開(kāi)，確立了推動(dòng)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略思路。2014年，第一個(gè)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》頒布實(shí)施。2015年，黨中央召開(kāi)第四次城市工作會(huì)議，就城市建設(shè)做了系統(tǒng)部署。2024年7月，依據(jù)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2021—2035）》，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動(dòng)計(jì)劃》。2013—2024年，常住人口城鎮(zhèn)化率由53.3%提升到67%，城鎮(zhèn)常住人口達(dá)到94350萬(wàn)人。截至2024年，全國(guó)城市數(shù)量增加至694個(gè)，建制鎮(zhèn)數(shù)量達(dá)到21463個(gè)。

總的來(lái)看，經(jīng)過(guò)70多年的發(fā)展，中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展快速，成績(jī)斐然。城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，大中小城市及小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的格局大體形成，城市群、都市圈形態(tài)逐漸顯現(xiàn)；城市面貌不斷改善，粗獷單一的狀況得到顯著改變，多中心、組團(tuán)式發(fā)展成為許多大城市的創(chuàng)新型選擇，城鎮(zhèn)差異化特點(diǎn)逐步展現(xiàn)；產(chǎn)業(yè)根基不斷鞏固，“三生”融合成為主體基調(diào)，高科技、現(xiàn)代化要素全面注入，城市活力與可持續(xù)發(fā)展能力進(jìn)一步增強(qiáng)。但是，中國(guó)許多城市自身素質(zhì)的提升仍然有很大的空間。存在的主要問(wèn)題有：城市群、都市圈內(nèi)在聯(lián)系尚不緊密，城市規(guī)模擴(kuò)展趨向日益突出，中小城市空心化狀態(tài)逐步顯現(xiàn)，部分資源型城市發(fā)展后勁較弱，一些城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)疲態(tài)，城鎮(zhèn)同構(gòu)化狀況依然嚴(yán)重，包括許多大城市在內(nèi)的不少城市防災(zāi)抗災(zāi)能力脆弱等。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，要著眼于持續(xù)提升城市素質(zhì)。

（二）引領(lǐng)帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的主要任務(wù)

抽象地看，一個(gè)國(guó)家在空間上總體表現(xiàn)為城市和農(nóng)村的組合。相對(duì)于城市，農(nóng)村明顯處于弱勢(shì)，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)周期長(zhǎng)，發(fā)展水平受自然因素影響較大，且投入成本較高，經(jīng)濟(jì)效益較低；農(nóng)村創(chuàng)新要素短缺，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，公共服務(wù)體系不健全，單靠農(nóng)村自身難以如期實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。而中國(guó)新型城鎮(zhèn)化的一個(gè)重要特色是城市或城鎮(zhèn)不僅要強(qiáng)化和提升自身，還應(yīng)帶動(dòng)和促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。

城鎮(zhèn)帶動(dòng)農(nóng)村絕非城市單純對(duì)農(nóng)村的施舍或“恩惠”。從根本上說(shuō)，城鎮(zhèn)實(shí)際上是農(nóng)村要素轉(zhuǎn)移的結(jié)果，而城市的持續(xù)發(fā)展，很大程度上依賴(lài)農(nóng)村要素的不斷轉(zhuǎn)移。與一般國(guó)家城鄉(xiāng)關(guān)系不同的是，中國(guó)的農(nóng)村要素轉(zhuǎn)移一直受到行政管理體制的強(qiáng)力驅(qū)動(dòng)。1978年以前，為加快城市發(fā)展、迅速建立起較為完整的工業(yè)經(jīng)濟(jì)體系，中國(guó)實(shí)施了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體制，其本質(zhì)特點(diǎn)是“農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支援城市”。這一體制主要表現(xiàn)為實(shí)施工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”政策，采取有利于城市發(fā)展的戶(hù)籍管理制度、要素供給模式和基本公共服務(wù)體系等。在1978年以后的一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，這種體制模式并沒(méi)有得到根本性改變。在行政管理繼續(xù)沿襲二元體制的同時(shí)，市場(chǎng)機(jī)制的驅(qū)動(dòng)導(dǎo)致了農(nóng)村土地、資金、人才等要素加快向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。戶(hù)籍制度松動(dòng)之后，又有數(shù)以?xún)|計(jì)的農(nóng)村勞動(dòng)力以“農(nóng)民工”身份和較低的勞動(dòng)報(bào)酬服務(wù)于城市的各個(gè)領(lǐng)域?？梢哉f(shuō)，沒(méi)有“三農(nóng)”的竭力貢獻(xiàn)，就沒(méi)有城市的快速發(fā)展與繁榮，我們也清晰地看到，行政體制和市場(chǎng)機(jī)制的雙重作用進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)的差別。

無(wú)疑，全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，需要靠城市與城鎮(zhèn)的帶動(dòng)和賦能。城市作為經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)發(fā)展的高地和資本、技術(shù)、人才、智能工具等的集聚地，具有帶動(dòng)農(nóng)村加快發(fā)展的條件。而基于中國(guó)歷史實(shí)踐，帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展，不僅是城鎮(zhèn)的責(zé)任和要求，也是回饋與反哺。

城市對(duì)農(nóng)村的帶動(dòng)要著眼于化解那些農(nóng)村力所不逮、難以為之的天然瓶頸和薄弱環(huán)節(jié)，主要關(guān)系到“強(qiáng)基礎(chǔ)”“優(yōu)產(chǎn)業(yè)”“富精神”三個(gè)方面。

強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施?；A(chǔ)設(shè)施是農(nóng)村開(kāi)展各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的依托和支撐，是推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的關(guān)鍵條件。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅要保持先行性而且要體現(xiàn)先進(jìn)性，與推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化要求相適應(yīng)，農(nóng)村的生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施、生活類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境保障設(shè)施、社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施等不僅要能滿(mǎn)足開(kāi)展各類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的基本需要，而且要融合現(xiàn)代科技創(chuàng)新的最新成果，力求實(shí)現(xiàn)與城市的同步性和協(xié)調(diào)性。

提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。產(chǎn)業(yè)的單一性與農(nóng)業(yè)的低效性是農(nóng)村發(fā)展緩慢的根本原因。推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化，要著力優(yōu)化提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。堅(jiān)守農(nóng)業(yè)、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)；重視農(nóng)業(yè)、不唯農(nóng)業(yè)。堅(jiān)持促進(jìn)數(shù)字技術(shù)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)全面對(duì)接，努力實(shí)現(xiàn)第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展和深度融合，使新質(zhì)生產(chǎn)力成為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的本質(zhì)特點(diǎn)和優(yōu)化方向。

豐富精神文明。物質(zhì)富足、精神富有是社會(huì)主義現(xiàn)代化的根本要求，而精神文明是物質(zhì)文明的重要支撐。應(yīng)推動(dòng)農(nóng)村大力弘揚(yáng)和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，著力培養(yǎng)具有時(shí)代理念的新型農(nóng)民；應(yīng)強(qiáng)化農(nóng)村文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷豐富農(nóng)村文化生活；應(yīng)把傳承優(yōu)秀農(nóng)耕文化和傳輸現(xiàn)代城市文明有機(jī)結(jié)合起來(lái)，努力提升廣大農(nóng)民的綜合文明素質(zhì)。應(yīng)強(qiáng)化道德教化和精神激勵(lì)，促進(jìn)農(nóng)村物的豐富和人的進(jìn)步。

在城市綜合實(shí)力不斷增強(qiáng)的形勢(shì)下，為加快農(nóng)村發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距，國(guó)家著手實(shí)施了一系列重大改革與政策舉措。2002年11月，黨的十六大確立“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”的戰(zhàn)略思路。2003年10月，黨的十六屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要“建立有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的體制”。2004年9月，黨的十六屆四中全會(huì)明確提出“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展”的政策方針。2008年10月，黨的十七屆三中全會(huì)提出“城鄉(xiāng)一體化”的要求。黨的十八大之后，伴隨新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的有力實(shí)施，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)進(jìn)一步向縱深推進(jìn)，圍繞構(gòu)建以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系推出了一系列制度性安排。根據(jù)黨的十九大的要求，中央制定發(fā)布《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》。黨的二十大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)。黨的二十屆三中全會(huì)指出，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本途徑，要加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系。很顯然，“三農(nóng)”問(wèn)題是中國(guó)全面現(xiàn)代化的瓶頸，解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本之策是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化或推進(jìn)城鄉(xiāng)融合，而城鄉(xiāng)一體化的實(shí)質(zhì)是“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”。

在中央一系列政策與制度的推動(dòng)下，過(guò)去十多年來(lái)，以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的力度逐漸增大，取得了一系列重要成就，但應(yīng)該看到，城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)的機(jī)制仍沒(méi)有建立起來(lái)，城鄉(xiāng)分割的基本公共服務(wù)體系依然牢固，農(nóng)民缺乏與市民同等的人身權(quán)利與平等的發(fā)展機(jī)會(huì)，城鎮(zhèn)特別是大中城市對(duì)農(nóng)村的“虹吸效應(yīng)”仍然遠(yuǎn)大于輻射效應(yīng)。應(yīng)進(jìn)一步采取關(guān)鍵性和強(qiáng)有力的舉措，促進(jìn)城市持續(xù)發(fā)揮對(duì)農(nóng)村的帶動(dòng)作用。

二、新時(shí)期推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的基本導(dǎo)向

新時(shí)期推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，應(yīng)當(dāng)緊扣全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的要求，緊扣提升城鎮(zhèn)素質(zhì)和推進(jìn)以城帶鄉(xiāng)，緊扣解決城鎮(zhèn)發(fā)展和城鄉(xiāng)關(guān)系協(xié)調(diào)中存在的突出矛盾與問(wèn)題?；谶@些要求和對(duì)過(guò)去實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持一些基本的原則、處理好一些重要的關(guān)系，以確保新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

（一）需要切實(shí)把握的基本原則

新型城鎮(zhèn)化關(guān)聯(lián)大局，涉及各方，需要統(tǒng)籌兼顧、一體把握。依據(jù)系統(tǒng)觀念，在推進(jìn)中應(yīng)始終堅(jiān)持并切實(shí)把握好如下基本原則。

著力高質(zhì)量發(fā)展。高質(zhì)量發(fā)展是實(shí)現(xiàn)中國(guó)長(zhǎng)治久安和永續(xù)繁榮的內(nèi)在要求，是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的首要任務(wù)。提升城市自身素質(zhì)，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，都要以高質(zhì)量發(fā)展為導(dǎo)向和遵循。基于城鎮(zhèn)自身，無(wú)論是結(jié)構(gòu)調(diào)整、功能劃分、區(qū)域布局、街園設(shè)計(jì)還是設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)拓展、要素配置、體制安排，都應(yīng)體現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的要求并有利于高質(zhì)量發(fā)展。城鎮(zhèn)帶動(dòng)農(nóng)村，要以克服“虹吸效應(yīng)”為底線，并把是否實(shí)質(zhì)性推進(jìn)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改革，是否縮小區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)差距，是否明顯提高農(nóng)村居民綜合性收入，是否實(shí)際增強(qiáng)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的潛能等作為基本工作目標(biāo)和衡量標(biāo)準(zhǔn)。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，切忌搞花架子和形象工程，切忌竭澤而漁、寅吃卯糧，切忌好大喜功、勞民傷財(cái)，切忌以強(qiáng)凌弱、惡性競(jìng)爭(zhēng)。

遵循客觀規(guī)律。要充分尊重自然規(guī)律，從中國(guó)是人口大國(guó)，飯碗需要端在自己手中，碗里必須裝中國(guó)糧這個(gè)實(shí)際出發(fā)，控制好農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地的進(jìn)程，防止城市貪大求廣，超規(guī)模擴(kuò)張；要充分尊重城市發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌把握產(chǎn)、人、城三者的關(guān)系，使城市規(guī)模與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，城市品質(zhì)提升與市民需求增長(zhǎng)相契合；要充分尊重市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律，使市場(chǎng)機(jī)制在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，促進(jìn)城市資源的優(yōu)化配置和城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)。

保障人民主體。始終把人放在新型城鎮(zhèn)化的突出位置，站穩(wěn)人民立場(chǎng)，把握人民意愿，尊重人民創(chuàng)造，增進(jìn)人民福祉。要堅(jiān)持人民城市人民建，人民城市為人民，充分發(fā)揮廣大市民在城市建設(shè)與治理中的積極性和創(chuàng)造性；要堅(jiān)持農(nóng)民在城鄉(xiāng)一體化和融合發(fā)展中的主體地位，保障農(nóng)民的發(fā)展權(quán)利，不斷增進(jìn)農(nóng)民的利益；要把造福市民和農(nóng)民作為新型城鎮(zhèn)化深化的最終目的，把是否持續(xù)地、實(shí)在地增進(jìn)其福祉作為衡量年度工作進(jìn)展的根本標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)讓市民和農(nóng)民享受發(fā)展的成果。

實(shí)施分類(lèi)指導(dǎo)。從中國(guó)各地區(qū)人口分布、空間布局、地理風(fēng)貌、資源稟賦等的實(shí)際出發(fā)，在走具有中國(guó)特色的新型城鎮(zhèn)化的總體戰(zhàn)略思路引領(lǐng)之下，堅(jiān)持因區(qū)制宜、分類(lèi)施策，務(wù)實(shí)選擇發(fā)展模式和操作路徑，做到學(xué)習(xí)借鑒而不照搬照套，一體發(fā)展而不強(qiáng)求一律；依托自主發(fā)展，強(qiáng)化創(chuàng)新創(chuàng)造，構(gòu)建特色亮點(diǎn)；發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，用好戰(zhàn)略機(jī)遇，增進(jìn)魅力活力，加快融合跨越。

堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向。問(wèn)題是進(jìn)取空間，是社會(huì)需求，是發(fā)展機(jī)會(huì)，還是創(chuàng)新的源泉。要廓清問(wèn)題根由，基于歷史實(shí)踐和未來(lái)目標(biāo)兩個(gè)維度，梳理城鎮(zhèn)化推進(jìn)中出現(xiàn)的偏差和存在的不足，尤其對(duì)那些久治不愈、久議不施的事項(xiàng)，應(yīng)厘清原因，提出有標(biāo)準(zhǔn)、限時(shí)程、受監(jiān)督的解決方案。要增強(qiáng)問(wèn)題意識(shí)，聚焦新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)中面對(duì)的深層次體制問(wèn)題、人民群眾急難愁盼問(wèn)題等，與時(shí)俱進(jìn)地完善基本思路與操作舉措。

（二）需要厘清處理的一些重要關(guān)系

作為涉域?qū)拸V、頭緒繁多的系統(tǒng)工程，新型城鎮(zhèn)化的深化需要厘清一些復(fù)雜的關(guān)系，尤其是要辯證認(rèn)識(shí)和正確處理一些各有道理但又相互制約的重要關(guān)系。

處理好規(guī)模擴(kuò)張和集約緊湊發(fā)展的關(guān)系。總的來(lái)看，城鎮(zhèn)化的過(guò)程是農(nóng)村要素向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過(guò)程，其中最重要的是人和土地兩個(gè)要素的轉(zhuǎn)移。在城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期，人和土地的轉(zhuǎn)移都會(huì)存在，但在實(shí)踐中，兩個(gè)要素的轉(zhuǎn)移呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。在體現(xiàn)或照顧需求的前提下，人的轉(zhuǎn)移與戶(hù)籍制度、城鎮(zhèn)容量及個(gè)人偏好相關(guān)，而土地的轉(zhuǎn)移則與其地理區(qū)位特別是數(shù)量大小緊密相關(guān)。從理論上說(shuō)，中國(guó)人口眾多，只要城鎮(zhèn)需要并容量充足，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移是可以無(wú)約束進(jìn)行的。但土地轉(zhuǎn)移則是有限制的，這種限制最為剛性的支撐來(lái)自農(nóng)業(yè)，特別是來(lái)自重要農(nóng)產(chǎn)品對(duì)14億中國(guó)人的保障狀況。土地是不可再生資源，是人類(lèi)生存發(fā)展的基礎(chǔ)條件，除非特別必要，不應(yīng)輕易將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地，城市發(fā)展從一開(kāi)始就應(yīng)走集約緊湊的發(fā)展道路。這要求不能簡(jiǎn)單尋求城市空間規(guī)模的擴(kuò)張，即不能搞“攤大餅”式的發(fā)展，也要求城市內(nèi)部功能合理安排，街區(qū)合理分布，建筑合理設(shè)計(jì)，以使其最大限度地容納產(chǎn)業(yè)和人口而又最少地占用土地資源。應(yīng)當(dāng)明確，城市規(guī)模擴(kuò)張是城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迫不得已的行為，規(guī)模擴(kuò)張必須建立在緊湊發(fā)展的基礎(chǔ)之上。

處理好自然發(fā)展與空間優(yōu)化的關(guān)系。優(yōu)化城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)是新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容，有利于促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于讓全國(guó)人民享受城鎮(zhèn)化的成果。城鎮(zhèn)的合理分布，還有利于推動(dòng)城鄉(xiāng)融合。從總體上說(shuō)，城鎮(zhèn)發(fā)展是一個(gè)自然演進(jìn)的過(guò)程，依賴(lài)特殊的地理位置、資源基礎(chǔ)、項(xiàng)目建設(shè)或經(jīng)濟(jì)貿(mào)易活動(dòng)等。中國(guó)的大部分城市都以自然發(fā)展為基礎(chǔ)。這些地方因舟楫之便、物產(chǎn)之利和工建之機(jī)等自然帶來(lái)產(chǎn)業(yè)、人口、資本集聚，從而較快形成城市框架并依此實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和城市的擴(kuò)展提升應(yīng)當(dāng)充分考慮這個(gè)因素，努力做到順勢(shì)而為、趁機(jī)而上。與此同時(shí)，要應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求，把握重大戰(zhàn)略的導(dǎo)向，加強(qiáng)城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)的規(guī)劃引領(lǐng)，做好城鎮(zhèn)建設(shè)的空間協(xié)調(diào)。從中國(guó)實(shí)際看，要注重結(jié)合城市群、都市圈建設(shè)，在城鎮(zhèn)數(shù)量相對(duì)較少的中西部地區(qū)、省際邊緣地區(qū)和部分邊境地區(qū)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)，建設(shè)一批中心城市和中小城市，使其成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極、創(chuàng)新策源地和固疆戍邊堡壘。

處理好基本建設(shè)和特色發(fā)展的關(guān)系。城鎮(zhèn)擁有一些基礎(chǔ)的、通適的構(gòu)件，這些構(gòu)件把城市與農(nóng)村區(qū)別開(kāi)來(lái)，是城市最基本的建設(shè)內(nèi)容。主要包括高等級(jí)的各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施、高水平的基本公共服務(wù)、高密度的建筑物、高層次的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、高效率的社會(huì)治理體系等。城市間的品質(zhì)差異往往表現(xiàn)為在這些構(gòu)件上的差異。每一個(gè)城市都應(yīng)抓好基本構(gòu)件建設(shè)，不斷提升發(fā)展水平。與此同時(shí)，要努力推動(dòng)城市特色化發(fā)展。城市發(fā)展不可千篇一律，特色發(fā)展不僅能避免因城市同構(gòu)帶來(lái)的重復(fù)建設(shè)、低螺旋循環(huán)和惡性競(jìng)爭(zhēng)，還能通過(guò)發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展，通過(guò)傳承獨(dú)特要素形成優(yōu)美的城市風(fēng)貌。應(yīng)該明確的是，打造城市特色不僅在于突出或弘揚(yáng)個(gè)性，例如保護(hù)和承繼好特有的地域環(huán)境、文化特色、建筑風(fēng)格等自然歷史“基因”，而且也在于結(jié)合地區(qū)實(shí)際搞好基本建設(shè)或夯實(shí)基礎(chǔ)構(gòu)件，特別是基于高質(zhì)量發(fā)展和滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、功能設(shè)置、公共服務(wù)、行政治理等方面進(jìn)行差異化努力。特別要指出的是，城市帶動(dòng)農(nóng)村實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，并不是要使城市吃掉農(nóng)村、同化農(nóng)村，其中很重要的一個(gè)任務(wù)和舉措是保護(hù)和提升農(nóng)村的自然特色和田園風(fēng)光。在推進(jìn)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程中，做到這一點(diǎn)雖然頗具難度，但意義重大，它是特色城鎮(zhèn)化的突出體現(xiàn)。

處理好自主努力和合作聯(lián)動(dòng)的關(guān)系。無(wú)論是優(yōu)化提升自身素質(zhì)，還是引領(lǐng)帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展，很多方面的具體職能都與各城鎮(zhèn)自主努力直接相關(guān)。因此，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化，各城鎮(zhèn)必須承擔(dān)其主體職責(zé)，充分發(fā)揮自身的能動(dòng)性，積極謀劃，扎實(shí)工作。與此同時(shí)，要摒棄單打獨(dú)斗的思維，堅(jiān)持實(shí)行合作聯(lián)動(dòng)。如前所述，新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)宏大的系統(tǒng)工程，每一個(gè)城市的發(fā)展不能各自為政，需要把握大局。進(jìn)一步說(shuō)，每一個(gè)城市的發(fā)展也很難獨(dú)善其身，諸多方面發(fā)展的建設(shè)都需要其他城鎮(zhèn)和農(nóng)村的協(xié)同配合。深究起來(lái)，合作聯(lián)動(dòng)是優(yōu)化提升城市自身不可或缺的能量，有利于減少掣阻、形成合力；有利于優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、擴(kuò)大市場(chǎng)；有利于強(qiáng)化分工、形成特色；有利于同舟共濟(jì)、攻克難題。各城鎮(zhèn)應(yīng)把合作聯(lián)動(dòng)作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)的剛性舉措，依托體制機(jī)制立常，借助項(xiàng)目工程坐實(shí)。

處理好統(tǒng)籌發(fā)展和重點(diǎn)建設(shè)的關(guān)系。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，要立足高質(zhì)量發(fā)展，統(tǒng)籌規(guī)模、功能、產(chǎn)業(yè)、體制、治理等各個(gè)主要方面，推動(dòng)每一座城市優(yōu)化提升，不斷增強(qiáng)其綜合實(shí)力、區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展?jié)摿?。但城市有大中小之分，一般地說(shuō)，城市規(guī)模越大，其對(duì)區(qū)域發(fā)展的支撐能力和帶動(dòng)能力就越強(qiáng)。因此，基于更為有效的帶動(dòng)全局和重點(diǎn)地區(qū)發(fā)展，或者更加有力地維護(hù)國(guó)家安全和地區(qū)安全，需要重點(diǎn)打造一批具有一定規(guī)模和較強(qiáng)發(fā)展動(dòng)能的城市。在實(shí)際操作中，要特別重視統(tǒng)籌規(guī)劃和大力推動(dòng)中心城市建設(shè)，形成國(guó)家中心城市、省會(huì)城市、省域副中心城市、區(qū)域中心城市等組成的重點(diǎn)城市一體聯(lián)動(dòng)的構(gòu)架，引領(lǐng)帶動(dòng)城市和周邊地區(qū)發(fā)展。

三、新時(shí)期推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)舉措

新時(shí)期推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化任重道遠(yuǎn)。把握雙重職責(zé)、堅(jiān)持基本導(dǎo)向，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，要緊扣關(guān)鍵環(huán)節(jié)，扎實(shí)開(kāi)展工作。在操作層面，要特別重視實(shí)施如下舉措。

（一）依托制度創(chuàng)新推動(dòng)農(nóng)村人口持續(xù)向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移

中國(guó)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的核心是人，而農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移是其中的關(guān)鍵內(nèi)容。農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移既是城鎮(zhèn)發(fā)展的必然過(guò)程和必要手段，又是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要條件。農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)薄弱且農(nóng)業(yè)效益不高，無(wú)法依托其實(shí)現(xiàn)眾多農(nóng)業(yè)人口的現(xiàn)代化，“富裕農(nóng)民，必須減少農(nóng)民”，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，必須將大量農(nóng)民轉(zhuǎn)化為城市市民。當(dāng)下，無(wú)論是農(nóng)村還是城市，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移都還有很大空間，應(yīng)依托制度創(chuàng)新強(qiáng)力推動(dòng)。一是深化戶(hù)籍制度改革，進(jìn)一步拓寬城鎮(zhèn)落戶(hù)渠道。國(guó)務(wù)院印發(fā)的《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動(dòng)計(jì)劃》強(qiáng)調(diào)，全面落實(shí)城區(qū)常住人口300萬(wàn)人以下城市取消落戶(hù)限制的要求，全面放寬城區(qū)常住人口300萬(wàn)人至500萬(wàn)人城市落戶(hù)條件，完善城區(qū)常住人口500萬(wàn)人以上超大特大城市積分落戶(hù)政策，鼓勵(lì)取消年度落戶(hù)名額限制，同時(shí)提出，放開(kāi)放寬除個(gè)別超大城市外的落戶(hù)限制，推行以經(jīng)常居住地登記戶(hù)口制度。各城市戶(hù)籍制度要按照國(guó)家的要求全面調(diào)整，切實(shí)提高戶(hù)籍登記、遷移便利度。二是健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制，切實(shí)解決進(jìn)城不融城問(wèn)題。積極推行由常住地登記戶(hù)口提供基本公共服務(wù)制度，推動(dòng)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保險(xiǎn)、住房保障、隨遷子女義務(wù)教育等享有因遷入地戶(hù)籍人口同等權(quán)利，逐步使未落戶(hù)常住人口享有均等化城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的權(quán)利。三是推進(jìn)農(nóng)村土地“三權(quán)”分置改革，夯實(shí)促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移城鎮(zhèn)的良好基礎(chǔ)。農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置改革有利于推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，而規(guī)模經(jīng)營(yíng)不僅為城市企業(yè)和要素進(jìn)入農(nóng)村提供了基礎(chǔ)，也為農(nóng)業(yè)人口進(jìn)入城市創(chuàng)造了條件。

（二）以?xún)?yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為重點(diǎn)不斷塑造城鎮(zhèn)特色

從勢(shì)能上看，城鎮(zhèn)特色是區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力的展現(xiàn)，是內(nèi)部動(dòng)能和外部市場(chǎng)拓展的源泉；從操作上看，城鎮(zhèn)特色是合理分工的成果，是積極作為的表現(xiàn)，是大膽創(chuàng)新的收獲。提升城市品質(zhì)，首要的是打造和增強(qiáng)城市特色。城鎮(zhèn)特色體現(xiàn)在諸多方面，最為基礎(chǔ)和重要的是構(gòu)建產(chǎn)業(yè)特色。首先，產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)發(fā)展的根本支撐，產(chǎn)業(yè)興則城鎮(zhèn)興；其次，城鎮(zhèn)雷同突出體現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)同構(gòu)，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)不僅會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)老化致其逐漸喪失競(jìng)爭(zhēng)力，而且會(huì)形成地區(qū)間的不良競(jìng)爭(zhēng)，降低要素配置效率；最后，產(chǎn)業(yè)特色具有很強(qiáng)的標(biāo)志性，同時(shí)也具有重要的基礎(chǔ)作用，會(huì)影響甚至決定其他方面的特色，而作為城市管理主體最為熱切的抓手，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)特色能起到牽一發(fā)而動(dòng)全身的效果。以建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系為方向構(gòu)建城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)特色，關(guān)鍵是把握好兩個(gè)方面：一是緊扣地理區(qū)位、資源稟賦、人文傳統(tǒng)等因素發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)，全面挖掘和發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)；二是把握現(xiàn)有基礎(chǔ)、基本潛能和可控機(jī)會(huì)，有選擇地謀劃和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)與未來(lái)產(chǎn)業(yè)，以迅速構(gòu)筑居于領(lǐng)先地位、實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

（三）著力協(xié)同聯(lián)動(dòng)高質(zhì)量建設(shè)城市群與都市圈

城市群、都市圈作為組合的城市群體，比之單個(gè)城市，其內(nèi)在能量更大，外在影響也更強(qiáng)，在國(guó)家和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中起著舉足輕重的作用。推動(dòng)城市群與都市圈高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)是新時(shí)期推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)。從空間形態(tài)看，城市群包括都市圈在內(nèi)，涉及地域更廣、包含城市更多，是城市發(fā)展最高層次的空間組織形式。由此可見(jiàn)，城市群、都市圈所涉及的核心問(wèn)題都是處理城城關(guān)系。因而建設(shè)發(fā)展城市群、都市圈的思路與重點(diǎn)在總體上是一致的，其要旨在于實(shí)現(xiàn)城市間協(xié)同聯(lián)動(dòng)、一體發(fā)展。一是統(tǒng)籌優(yōu)化城市功能。城市間粗放發(fā)展、不良競(jìng)爭(zhēng)的主要原因在于功能同構(gòu)，在這種情況下，大城市、中心城市對(duì)中小城市或一般城市的虹吸效應(yīng)就會(huì)充分體現(xiàn)，導(dǎo)致或推動(dòng)部分城市出現(xiàn)萎縮和衰落。而大城市、中心城市則出現(xiàn)功能全面擴(kuò)張，進(jìn)而形成各式各樣的“城市病”。要依托城市群、都市圈合作機(jī)制，推動(dòng)各城市以資源稟賦為基礎(chǔ)，以發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)為導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)合理分工。與此同時(shí)，大城市、中心城市應(yīng)以化解“城市病”為抓手，將部分臃雜功能轉(zhuǎn)移到周邊適宜地區(qū)，形成城市間功能相互補(bǔ)充、有機(jī)融合的格局。二是一體打造基礎(chǔ)設(shè)施。推動(dòng)城市群、都市圈重大基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌規(guī)劃、合作建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城市間各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通；圍繞先進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群創(chuàng)造，生態(tài)環(huán)境保護(hù)、公共服務(wù)體制構(gòu)建、數(shù)字化運(yùn)行體系和數(shù)據(jù)共享平臺(tái)建設(shè)等重大事項(xiàng)深化城市間合作。三是創(chuàng)新體制機(jī)制。按照生產(chǎn)要素暢通流動(dòng)、各類(lèi)資源高效配置的要求建立統(tǒng)一的市場(chǎng)制度和運(yùn)行規(guī)則；協(xié)商建立高效率、權(quán)威的城際協(xié)調(diào)機(jī)制和約束規(guī)章，實(shí)現(xiàn)城市間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)同治理。四是完善城鎮(zhèn)體系。結(jié)合功能調(diào)整、要素流動(dòng)和新區(qū)建設(shè)等，強(qiáng)化中小城市建設(shè)，切實(shí)解決城市群、都市圈存在的核心大城市過(guò)大、一般城市過(guò)小且發(fā)展能量不足的問(wèn)題，改善城市規(guī)模結(jié)構(gòu)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（四）以安全宜居為導(dǎo)向優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)

城市空間結(jié)構(gòu)不僅決定形象，也影響效率，更關(guān)系安全。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)城市雄偉壯觀氣勢(shì)的追求導(dǎo)致“水泥森林”模式的濫行和建筑體的高度密集，不利于回旋與疏散，不僅降低了人民群眾的愉悅感，也留下了嚴(yán)重的安全隱患，在面臨重大自然災(zāi)害時(shí)，往往付出沉重的代價(jià)。應(yīng)突出安全、宜居的要求，按照疏密有致、進(jìn)退便利、協(xié)調(diào)和諧的原則，結(jié)合城市更新改造、新區(qū)建設(shè)和“城市病”治理等優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、改善人居環(huán)境。一是推動(dòng)單中心向多中心發(fā)展?；馓卮蟪鞘?、超大城市、中心城區(qū)擁堵困境，推動(dòng)部分功能向適宜城區(qū)疏解擴(kuò)散；促進(jìn)特色資源向不同城區(qū)集中，以產(chǎn)業(yè)集群帶動(dòng)人口匯聚、設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)體系構(gòu)造。二是優(yōu)化提升舊城質(zhì)量。按照改造更新與保護(hù)修復(fù)并重的要求，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)老、建筑密、道路窄、環(huán)境亂地帶的更新，同時(shí)大力推進(jìn)棚戶(hù)區(qū)和城中村改造。三是穩(wěn)妥推進(jìn)新區(qū)建設(shè)。在合理確定規(guī)模的同時(shí)堅(jiān)持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高標(biāo)準(zhǔn)，并切實(shí)與老舊城區(qū)疏解、新興產(chǎn)業(yè)拓展緊密結(jié)合。四是統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)布局。全面貫徹綠色發(fā)展理念，把自然之美、低碳之質(zhì)牢牢嵌入生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間。推行“小區(qū)+公園”模式，開(kāi)拓山水融城潤(rùn)城場(chǎng)景，不斷增強(qiáng)城市發(fā)展的宜居性，努力將城市打造成為人與自然和諧共處的美麗家園。

（五）借力科技打造智慧與柔韌的城市

科技是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心力量，也是實(shí)現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵手段。新的科技革命催生了一系列創(chuàng)新工具和應(yīng)用場(chǎng)景。要堅(jiān)持科技賦能，以柔韌和智慧為導(dǎo)向，不斷提升城市品質(zhì)。一是強(qiáng)化數(shù)字與信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。全面融入最新信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和人工智能技術(shù)，打造高水平高能級(jí)的城市智慧大腦中樞體系，構(gòu)建多層次、多形態(tài)的數(shù)字服務(wù)平臺(tái)，全方位推動(dòng)城市產(chǎn)業(yè)、設(shè)施、市場(chǎng)要素?cái)?shù)字化改造和滲透，全鏈條推動(dòng)企業(yè)“上云用數(shù)賦智”。二是推動(dòng)數(shù)據(jù)高效集享。加強(qiáng)公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體依規(guī)采集數(shù)據(jù)，打破數(shù)據(jù)壟斷，促進(jìn)數(shù)據(jù)的社會(huì)共享，以數(shù)據(jù)流促進(jìn)生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)各個(gè)環(huán)節(jié)高效貫通。三是完善數(shù)字化服務(wù)與治理。深化“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務(wù)”，全面推進(jìn)政府運(yùn)行方式、工作流程和服務(wù)模式數(shù)字化智能化；推動(dòng)數(shù)字化在教育、醫(yī)療、文體、養(yǎng)老、托幼、就業(yè)等重點(diǎn)領(lǐng)域的深度運(yùn)用，更好地為市民提供智慧便捷的公共服務(wù)；構(gòu)建良好的智慧系統(tǒng)，全面提升對(duì)自然災(zāi)害和突發(fā)公共事件的精準(zhǔn)管控、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)和應(yīng)急處置能力。

（六）堅(jiān)持以城帶鄉(xiāng)促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國(guó)式現(xiàn)代化的必然要求。城鄉(xiāng)融合發(fā)展不僅能加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民富裕，也能增強(qiáng)城市發(fā)展動(dòng)能，拓展城市運(yùn)行空間，優(yōu)化城鎮(zhèn)格局，提升城鎮(zhèn)品質(zhì)。城鄉(xiāng)融合的本質(zhì)是以城帶鄉(xiāng)，要求城鎮(zhèn)發(fā)揮主體作用，同時(shí)賦予農(nóng)村農(nóng)民與城市市民同等的發(fā)展機(jī)會(huì)和平等的人身權(quán)利。一是抓好重點(diǎn)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的“填平補(bǔ)齊”。主要是推動(dòng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸，切實(shí)提高農(nóng)村“水、電、路、氣、網(wǎng)、數(shù)”的水平；大力推動(dòng)農(nóng)村教育、醫(yī)療、科技、文化等社會(huì)事業(yè)發(fā)展，健全社會(huì)保障與扶困體系，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化發(fā)展；加強(qiáng)房屋、面源污染、人畜垃圾、廁所等的科學(xué)整治，構(gòu)建“生態(tài)宜居”的良好環(huán)境。二是著力破除二元結(jié)構(gòu)體制。推進(jìn)農(nóng)村要素市場(chǎng)化配置，切實(shí)解決農(nóng)村土地資源無(wú)償和低償劃撥城市的問(wèn)題；建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民集體權(quán)益；全面建立重要農(nóng)產(chǎn)品橫、縱向補(bǔ)償機(jī)制，以制度性舉措持續(xù)提高農(nóng)民收入水平；破除各種形式的歧視性障礙，保障農(nóng)民自由流動(dòng)、公平就業(yè)、合理補(bǔ)償?shù)热松頇?quán)利。三是加強(qiáng)重點(diǎn)區(qū)域與人群的對(duì)口幫扶。豐富支援形式，鼓勵(lì)運(yùn)用投資建廠、興辦園區(qū)、構(gòu)筑基礎(chǔ)工程、培育特色產(chǎn)業(yè)等“造血式”辦法實(shí)施幫扶；完善幫扶機(jī)制，明確目標(biāo)，細(xì)化任務(wù)，加強(qiáng)措施，嚴(yán)格考核，確保幫扶質(zhì)量。

（七）積極推進(jìn)縣城及縣轄鎮(zhèn)建設(shè)

縣城及縣轄鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)體系中屬于小城鎮(zhèn)或中小城鎮(zhèn)，其體量和能量總體較小。但作為“城頭鄉(xiāng)尾”，既是城鄉(xiāng)融合的前沿載體和關(guān)鍵支撐，也是城市發(fā)展的基礎(chǔ)平臺(tái)和核心樞紐，在國(guó)家城鎮(zhèn)體系中占有重要地位。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，必須進(jìn)一步做實(shí)做強(qiáng)縣城及縣轄鎮(zhèn)。特別要抓好如下方面：一是突出優(yōu)勢(shì)做大特色產(chǎn)業(yè)，提高就業(yè)容納能力。實(shí)踐表明，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展好的地區(qū)，“一縣一品”或“一鎮(zhèn)一品”占據(jù)了很大比重。要充分考慮自身比較優(yōu)勢(shì)和整合資源要素的能力，統(tǒng)籌培育本地產(chǎn)業(yè)和承接外部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、優(yōu)化提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和積極拓展新興產(chǎn)業(yè)，力求在較短時(shí)間內(nèi)形成規(guī)模、占據(jù)高地。二是不斷完善公共服務(wù)體系，增進(jìn)城鎮(zhèn)人民生活福祉。良好的公共服務(wù)是吸納農(nóng)民、穩(wěn)定居住的堅(jiān)實(shí)保障。應(yīng)以改善醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、教育資源供給、養(yǎng)老托育關(guān)懷等為重點(diǎn)，全面提升公共服務(wù)質(zhì)量，增進(jìn)入鎮(zhèn)農(nóng)民的獲得感和愉悅度。三是積極承接外部疏解，打造配套服務(wù)基地。與品質(zhì)提升和產(chǎn)業(yè)分工等相聯(lián)系，城市功能疏解已成為常態(tài)化舉措，而功能疏解與人口、產(chǎn)業(yè)、服務(wù)的疏解緊密相連?？h城及縣轄鎮(zhèn)應(yīng)主動(dòng)作為，借此打造相關(guān)專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和區(qū)域性物流基地，逐漸發(fā)展成為支撐相關(guān)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的配套基地，實(shí)現(xiàn)縣城及縣轄鎮(zhèn)與城市的聯(lián)動(dòng)運(yùn)行，一體發(fā)展。（原載于《區(qū)域經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2025年第3期）

【 范恒山：長(zhǎng)安街讀書(shū)會(huì)成員、國(guó)家發(fā)改委原副秘書(shū)長(zhǎng) 】

注：授權(quán)發(fā)布，本文已擇優(yōu)收錄至“長(zhǎng)安街讀書(shū)會(huì)”理論學(xué)習(xí)平臺(tái)（人民日?qǐng)?bào)、人民政協(xié)報(bào)、北京日?qǐng)?bào)、重慶日?qǐng)?bào)、新華網(wǎng)、央視頻、全國(guó)黨媒信息公共平臺(tái)、視界、北京時(shí)間、澎湃政務(wù)、鳳凰新聞客戶(hù)端“長(zhǎng)安街讀書(shū)會(huì)”專(zhuān)欄同步），轉(zhuǎn)載須統(tǒng)一注明“長(zhǎng)安街讀書(shū)會(huì)”理論學(xué)習(xí)平臺(tái)出處和作者。

責(zé)編：任文；初審：韓培濤、邱詩(shī)懿、 許雪靖 ；復(fù)審：李雨凡、程子茜

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