編者按：如何以財政體制解釋中國經(jīng)濟的增長奇跡？近日， “人大財稅研究所”微信公眾號發(fā)布 中國人民大學(xué)財稅研究所執(zhí)行所長、財政金融學(xué)院教授、重陽金融研究院高級研究員呂冰洋在“財政與國家治理高端云講堂”系列講座中的講稿整理。呂冰洋強調(diào)，在我國人均GDP已超過1萬美元的今天，人民對經(jīng)濟增長的追求已逐漸讓位于對良好公共服務(wù)、積極參與公共治理的要求，此時，應(yīng)激發(fā)地方政府提供公共服務(wù)、完善公共治理的積極性?，F(xiàn)將全文發(fā)布如下： （全文約12800字，預(yù)計閱讀時間33分鐘）

01

中國經(jīng)濟增長奇跡的財政維度解釋

改革開放后，中國經(jīng)濟在短短四十多年時間里，就由貧窮落后國家躍升為世界第二大經(jīng)濟體，這堪稱人類史上的經(jīng)濟奇跡。在經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域，每個人或多或少都會關(guān)注中國經(jīng)濟增長奇跡的解釋。目前學(xué)界有幾大代表性學(xué)說。

一是林毅夫的“比較優(yōu)勢戰(zhàn)略說”。該學(xué)說認為，中國經(jīng)濟之所以成功是因為發(fā)展戰(zhàn)略從過去的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展轉(zhuǎn)變成了符合要素稟賦結(jié)構(gòu)比較優(yōu)勢的發(fā)展戰(zhàn)略，這種戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變對中國經(jīng)濟增長起到了重要的推動作用。這一學(xué)說發(fā)展到現(xiàn)在就是新結(jié)構(gòu)主義經(jīng)濟學(xué)，強調(diào)利用一個國家的要素稟賦結(jié)構(gòu)發(fā)展經(jīng)濟。

二是Sachs和楊小凱的“工業(yè)化模仿說”。他們認為，中國經(jīng)濟增長不過是亞洲四小龍外向型發(fā)展模式的復(fù)制品，令人矚目的增長績效主要歸功于它落后的起始發(fā)展水平和模仿新的出口導(dǎo)向型工業(yè)化模式的新機會。

三是蔡昉的“人口紅利說”。他認為，人口由高出生率到低出生率轉(zhuǎn)變的時期，有大量勞動力人口進入市場，這對推動經(jīng)濟增長起到了重要作用，并且據(jù)估算，大約有30%的經(jīng)濟增長可歸功于人口紅利。

四是張五常提出的“地方政府競爭說”。他認為，中國以縣域政府為代表的地方政府競爭，激發(fā)了地方經(jīng)濟活力，推動中國經(jīng)濟增長。由于地方政府競爭很大部分都借助于財政手段，因此財政研究學(xué)者在一定程度上是接受這個觀點的，只是在關(guān)于地方政府競爭所產(chǎn)生的負外部性問題上有所爭議。

五是錢穎一提出的“財政激勵說”。該觀點認為，中國財政體制使得地方政府擁有財政剩余索取權(quán)，地方政府為了增加財政收入會采取種種手段推動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。這一思想與張五常的研究有所接近，但錢穎一關(guān)于財政激勵的研究較早，對應(yīng)的實踐是1994年前中國財政包干制時期。中國財政體制在1994年發(fā)生巨大的變革，由原來的財政包干制轉(zhuǎn)為分稅制，其對地方積極性的影響機制也發(fā)生了巨大變化，對此，需要新的理論來解釋財政的作用。

以上是幾個代表性學(xué)說，解釋力都很強，但缺乏財政體制維度的完整解釋。財政體制是處理政府間財政關(guān)系的制度，它包括政府間事權(quán)、財權(quán)和轉(zhuǎn)移支付的劃分。財政體制會深刻地影響各級政府行為，塑造政府與市場關(guān)系，影響公共產(chǎn)品提供、經(jīng)濟發(fā)展、地區(qū)均衡甚至政治穩(wěn)定等。要理解中國政府行為，首先要理解中國財政體制，在此基礎(chǔ)上分析它對中國經(jīng)濟增長的影響。

財政激勵很大程度上在于激勵地方政府，而激勵地方政府涉及財政分權(quán)問題。學(xué)術(shù)界有兩代財政分權(quán)理論，第一代是Tiebout和Oates的財政分權(quán)理論，該理論認為地方是非自利型政府，財政分權(quán)能充分調(diào)動地方政府提供公共服務(wù)的積極性，進而可以充分滿足居民偏好；到20世紀90年代，Weingast和錢穎一提出了第二代財政分權(quán)理論，該理論認為地方政府是自利的，通過財政分權(quán)設(shè)計，可以激發(fā)地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性；在此基礎(chǔ)上，錢穎一他們進一步提出了市場保護的財政聯(lián)邦制理論，并拿中國經(jīng)驗作為印證，認為這種財政體制安排會使得地方能夠有效保護市場，進而推動經(jīng)濟增長。

關(guān)于財政分權(quán)的研究是學(xué)術(shù)的熱點。但對這些研究一直存在著很大爭議，實際上，所謂的“財政分權(quán)”是方便說，中國政府間財政關(guān)系本質(zhì)特征是“集分相制”，即財政集權(quán)與財政分權(quán)是交叉在一起的。事權(quán)包括決策權(quán)、支出權(quán)（支出責任）、監(jiān)督權(quán)，財權(quán)包括立法權(quán)、征管權(quán)、收益權(quán)，這些權(quán)力分配狀況構(gòu)成了財政分權(quán)或財政集權(quán)，但在數(shù)據(jù)上無法測算除支出權(quán)和收益權(quán)之外的財權(quán)分配狀況。而自古以來中國央地關(guān)系的典型特征是“上下相維、集分相制”，在財政領(lǐng)域自然也會反映出這種特征。

從中國財政體制變遷看，其核心在于政府間財政收入劃分。無論是1993年前的財政包干制還是1994年后的分稅制，各級政府間財政體制調(diào)整的核心就是財政收入劃分，“財政包干”“分稅制”名稱本身就說明了這一點。相比財政支出，地方政府更關(guān)注財政收入的來源和性質(zhì)。從中央層面看，政府間財政收入劃分改革似乎不夠頻繁，但是從地方層面看，省以下財政收入劃分改革是經(jīng)常發(fā)生的。改革意圖一方面是解決政府間財力分配問題，另一方面也是解決調(diào)動地方積極性問題。各級政府相關(guān)改革文件中也不諱言這一點，如2019年國務(wù)院印發(fā)的《實施更大規(guī)模減稅降費后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進方案》“保持增值稅‘五五分享’比例穩(wěn)定”，為的是“鼓勵地方在經(jīng)濟發(fā)展中培育和拓展稅源，增強地方財政‘造血’功能，營造主動有為、競相發(fā)展、實干興業(yè)的環(huán)境”。

中國是一個大國，地理遼闊、人口眾多、地區(qū)差異大，不同層級政府之間存在嚴重的信息不對稱，因此，現(xiàn)實中，“發(fā)揮中央與地方兩個積極性”就成為我國處理央地關(guān)系的總基調(diào)和原則。1956年毛澤東在《論十大關(guān)系》中提到，“應(yīng)當在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴大一點地方的權(quán)力，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情。這對我們建設(shè)強大的社會主義國家比較有利。我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復(fù)雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多”。

這段話適用于中國，但并不是放之四海皆準的，“我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復(fù)雜”是抓住了中國的特點，而很多國家沒有那么大、人口沒有那么多、情況沒有那么復(fù)雜，這種情況下就不需要過多地強調(diào)調(diào)動地方積極性，比如說，像英國和法國這樣的國家，地方財政收入將近90%來自轉(zhuǎn)移支付。“國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復(fù)雜”，意味著我國存在著結(jié)構(gòu)和信息的問題，如區(qū)域不平衡的結(jié)構(gòu)性問題，上下級政府間的信息不對稱問題。

因此，中國政府間財政關(guān)系問題可能用結(jié)構(gòu)性的、信息經(jīng)濟學(xué)的框架來研究更為合適。在這種情況下，就需要特別強調(diào)調(diào)動中央和地方兩個積極性，黨的十八屆三中全會強調(diào)“要建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性”，實際上就說明了中央和地方財政關(guān)系的問題實際上是現(xiàn)代財政制度構(gòu)建的核心。

“發(fā)揮兩個積極性”在中國已深入人心，大家達成了很強的共識——不管是經(jīng)濟發(fā)展還是其他各項事業(yè)建設(shè)，沒有地方的積極性是不行的。那么，調(diào)動地方積極性靠的是什么呢？很大程度上就是財政體制。

我國各個時期的財政體制改革都在強調(diào)調(diào)動地方積極性、鼓勵地方培植稅源與發(fā)展經(jīng)濟，如2019年國務(wù)院印發(fā)的《實施更大規(guī)模減稅降費后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進方案》中，這樣指出：“繼續(xù)保持增值稅收入劃分‘五五分享’比例不變，即中央分享增值稅的50%、地方按稅收繳納地分享增值稅的50%。進一步穩(wěn)定社會預(yù)期，引導(dǎo)各地因地制宜發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，鼓勵地方在經(jīng)濟發(fā)展中培育和拓展稅源，增強地方財政‘造血’功能，營造主動有為、競相發(fā)展、實干興業(yè)的環(huán)境?！?strong>因此，財政體制必然是解釋中國經(jīng)濟增長奇跡的一個重要維度，研究者需要做的是從財政實踐中提煉出理論來。

下面我將結(jié)合中國財政體制的歷史演變過程，從合約理論的角度解釋我國一系列財政體制變遷的邏輯，以及它為什么會促進經(jīng)濟增長。

02

中國政府間財政關(guān)系演變過程

我國財政體制的演變過程分為三個階段：統(tǒng)收統(tǒng)支、分灶吃飯、分稅制。

（一）統(tǒng)收統(tǒng)支階段

第一個階段是統(tǒng)收統(tǒng)支，從1950年到1979年。統(tǒng)收統(tǒng)支是高度集中的財政管理體制，收入要集中到中央政府，支出先由地方做出計劃安排，然后由中央來決定地方的支出規(guī)模。這種情況下，高度集中的財政管理體制顯然不利于調(diào)動地方積極性。因此在計劃經(jīng)濟時代，我們也在探索如何放權(quán)的問題，在1958年和1971年兩次大放權(quán)中財政放權(quán)是重點。

放權(quán)產(chǎn)生了問題，在計劃經(jīng)濟時代有一個說法：“一放就活，一活就亂，一亂就收，一收就死，一死就放”。所以，收權(quán)和放權(quán)處在一個循環(huán)過程。為什么會這樣？其中很重要的原因是，當時不是市場經(jīng)濟，而是計劃經(jīng)濟。中央放權(quán)放到地方政府手里，沒法進一步放到市場，而放到地方政府手里就意味著，地方會操縱各種各樣的財政杠桿來影響經(jīng)濟，導(dǎo)致經(jīng)濟運行出現(xiàn)紊亂。

（二）分灶吃飯階段

第二個階段是從1980年到1993年的分灶吃飯。改革開放以后，我國財政實行分灶吃飯制度。1980年到1985年采用“劃分收支、分級包”的體制，強調(diào)的是分灶吃飯，意思是將原來“一灶吃飯”改為“分灶吃飯”，地方收支平衡由過去中央一家平衡改為各地自己平衡。此次改革在很大程度上是由財政壓力導(dǎo)致的?！拔母铩敝?，財政赤字大幅度增加，中央財政背不動包袱了，所以產(chǎn)生了“財政甩包袱”改革。“分灶吃飯”是其中之一，其他的還有農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革、國有企業(yè)撥改貸改革等，其改革均有給財政減負的意圖。

從1985年到1987年，財政體制改為采用“劃分稅種，核定收支，分級包干”體制。當時設(shè)想是體制保持五年不變，可是沒堅持多長時間，這個體制就改變了，說明該體制具有高度不穩(wěn)定性。接下來，1988年到1993年，我們采取了多種形式的財政包干體制，中央針對每個省和重要城市單獨采取一種財政體制，中央政府要與每個地方進行單獨談判，討價還價成本很高。

“財政包干體制”作為我國財政體制改革的一種過渡性辦法，是為了適應(yīng)當時“分灶吃飯”框架下的經(jīng)濟發(fā)展和改革需要，對解決財政工作中出現(xiàn)的問題、促進經(jīng)濟的發(fā)展具有積極作用。但是，作為一種過渡辦法，這種“財政包干體制”的消極影響也隨著時間的發(fā)展而日益明顯。主要表現(xiàn)為：

第一，財政收入兩個比重下滑。在財政收入結(jié)構(gòu)中，有“兩個比重”一直引起高度關(guān)注：一是中央財政收入占全國財政收入的比重，它反映中央政府對全國財力的控制程度，間接反映著中央政府的權(quán)威高低；二是全國財政收入占GDP比重，它反映著宏觀稅負的高低，間接反映著國家財政汲取能力的高低。在1994年分稅制改革前，這兩個比重處于持續(xù)下滑狀態(tài)，引起中央政府和學(xué)術(shù)界的高度關(guān)注，一定程度上讓中央政府產(chǎn)生了較強的危機感。財政收入兩個比重下降與分灶吃飯制度有密切關(guān)系，分灶吃飯體制采取大量定額包干與分成包干的辦法，定額包干的好處是有利于調(diào)動地方政府增加財政收入的積極性，但是不足之處是隨著財政收入增長，中央政府所得的財政收入占國家財政收入的比重會越來越低。分成包干辦法使得地方政府稅收邊際努力得不到100％的回報，而稅收減免機制卻能促進地方經(jīng)濟發(fā)展，地方政府與中央政府博弈的結(jié)果，就是地方政府降低稅收努力減緩稅收收入增長速度，以此來抵制中央政府的稅收增長分成，這種做法導(dǎo)致財政收入增長速度低于GDP。

第二，強化地方利益機制，不利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整和統(tǒng)一市場形成。財政包干體制按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分企業(yè)所得稅，按屬地征收原則劃分流轉(zhuǎn)稅，把工商企業(yè)稅收同地方政府財政收入緊緊地聯(lián)系起來，使地方政府從地方利益出發(fā)，競相發(fā)展見效快、稅高利大的項目，保護本地產(chǎn)品銷售，妨礙國家統(tǒng)一市場的形成，不利于有限資源的合理利用，也不利于政企職能分開和企業(yè)公平競爭。

第三，財政管理體制不規(guī)范，助長了地方機會主義傾向。財政包干體制多是中央政府與地方政府一對一談判確定的，討價還價因素很多，對各省、自治區(qū)、直轄市沒有一個統(tǒng)一的政策。上繳率高的富裕地方會覺得吃了虧，貧困地方會感到來自中央的補助不夠多，不利于穩(wěn)定地方政府經(jīng)濟和財政預(yù)期，由此容易導(dǎo)致地方的機會主義行為。

（三）分稅制階段

在此背景下，為了克服中央財政的困境，我國進行了分稅制改革，這就是第三個階段，從1994年至今。在此之后，中央和地方財政分配關(guān)系徹底扭轉(zhuǎn)，中央財政收入占全國財政收入的比重陡升，現(xiàn)在基本維持在47%左右，全國財政收入占GDP比重也在分稅制改革以后持續(xù)提高，我國財力變得比較充足。當然，2015年以后我們還進行了一系列改革，特別是近幾年大規(guī)模減稅降費的改革，財政收入占GDP的比重又開始下滑了。

從地方角度看，如圖1所示，地方財政收支占全國財政收支的比重也在分稅制改革之后有了巨大跳躍。一是地方占全國一般公共財政收入比重由1993年的78%陡降到1994年的44.3%，現(xiàn)在為54.7%；二是地方占全國一般公共財政支出比重支出一路上升，除了外交、國防等主要由中央支出之外，現(xiàn)在大部分支出主要在地方層面。

圖1 1980—2019 年“兩個比重”的變化情況

圖2 1981—2019 年地方財政一般公共預(yù)算收支占全國的比重

03

財政體制變動的理論解釋

以上介紹了我國財政體制變遷的時代背景及各時期主要特點。總結(jié)一下，從改革開放前的“統(tǒng)收統(tǒng)支”，到“分灶吃飯”，再到現(xiàn)在分稅制，這一系列財政制度安排主要調(diào)整了什么關(guān)系呢？我個人認為，主要是政府間財政收入關(guān)系，這從財政體制改革的名稱也可以看出來。

我們知道，政府間財政關(guān)系是由事權(quán)、財權(quán)、轉(zhuǎn)移支付三部分組成的，那么為什么政府間事權(quán)或支出責任的劃分沒有成為中國財政分權(quán)的核心內(nèi)容呢？主要原因可能有兩點：一是事權(quán)實際上是“法律化、高階化”的問題（樓繼偉，2018），僅靠財政部門很難推動事權(quán)改革；二是受政治體制和歷史傳統(tǒng)影響，中國政府間支出責任的劃分一直存在大量交叉、難以截然劃分清楚的問題，事實上，直到2016年8月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導(dǎo)意見》，才意味著中央政府開始對政府間事權(quán)劃分這最難啃的硬骨頭進行改革。

從制度變遷過程可以看到，我們財政體制改革始終是側(cè)重于收入這一端的，而這里面又充滿了各種各樣的術(shù)語，比如，總額分成、增量分成、定額上解，那么其背后的理論基礎(chǔ)是什么？我認為，主要是合約理論，不同制度安排，對應(yīng)不同合約形式，也發(fā)揮著不同的激勵作用。中央與地方之間或者省與市縣之間，財政收入分配的核心，無非涉及了四種合約：代征合約、定額合約、分成合約和分稅合約。

其中，代征合約是指中央政府給予地方政府一筆固定的報酬，地方政府將所有稅收收入上繳中央政府，中央政府是剩余索取者，在合約理論中稱之為“工資合約”；定額合約是指地方政府向中央政府上解一個定額稅收收入，地方政府是剩余索取者；分成合約是指中央政府將稅收中的一個比例作為報酬支付給地方政府；分稅合約是指中央政府和地方政府分別完全擁有某些稅種的稅收收入。

在這四種合約中，代征合約使得地方政府稅收努力與稅收收入完全不掛鉤，因此不受地方政府歡迎；定額合約激勵作用最強，因為發(fā)展經(jīng)濟得到的每一份好處、每一份財政收入都會歸地方政府自己所有，邊際上百分百的努力得到百分百的回報，但中央政府的稅收不能隨著稅源擴大而增長，因此不受中央政府歡迎；分成合約的激勵程度與分成比例相關(guān)；分稅合約的激勵也很強，但是很難找到一個合適的稅基。中央政府與地方政府的財政收入分配不同合約方式的比較見表1。

表1 中央政府與地方政府的財政收入分配不同合約方式的比較

根據(jù)對這四種稅收合約的分析，接下來我們考察中國財政體制變遷的合約安排。1951—1979年“統(tǒng)收統(tǒng)支”時期可以說是以代征合約為主。參考國務(wù)院和財政部下發(fā)的文件，可以知道1958—1960年，中央財政和地方財政就財政收入實行過分成的辦法，但1960年開始收回財權(quán)，其間預(yù)算體制變動頻繁，“統(tǒng)收統(tǒng)支”與“收支掛鉤、總額分成”的辦法幾經(jīng)反復(fù)。1974年在全國普遍實行“收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指標包干”辦法，之后到1979年為止，收入分成辦法基本沒有改變。剖析這些變革的合約性質(zhì)，可以認為，“統(tǒng)收統(tǒng)支”制度屬于代征合約，而財政收入分成辦法屬于分成合約，該時期以代征合約為主。

1980—1993年“財政包干”時期可以說是定額合約和分成合約的結(jié)合。以1988年財政包干體制的調(diào)整為例，中央政府針對各省實際情況，實行了六種財政收支包干形式，其中“總額分成”“總額分成加增長分成”屬于分成合約，“定額上解”“定額補助”“收入定額包干”屬于定額合約，“上解額遞增包干”屬于定額合約與分成合約的結(jié)合。

最后，1994年后實行的分稅制可以說是分成合約和分稅合約的結(jié)合。1994年的分稅制改革是對中央政府和地方政府財政收入分配格局的一次重大調(diào)整，根據(jù)這次改革，一些易管理、實施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為了中央稅或共享稅，適合地方征管的稅種劃為了地方稅，按合約性質(zhì)看的話，這個時候以分稅合約為主。但隨著時間的推移，分稅合約越來越少，慢慢演變成了分成形式，2016年以后，基本上稅制是分成制了，目前分稅制中增值稅實行50∶50分享，企業(yè)所得稅和個人所得稅實行60∶40分享，這三個稅種的分配合約屬于分成合約，其他稅種的分配合約屬于分稅合約。

我國歷次財政體制改革的政府間財政利益分配的合約性質(zhì)見表2。

表2 我國歷次財政體制改革的政府間財政利益分配的合約性質(zhì)

04

分稅制如何作用于經(jīng)濟增長？

（一）分稅制對地方積極性的調(diào)動作用

以上我們重點分析了各種政府間財政收入分配關(guān)系的性質(zhì)，以及其中的轉(zhuǎn)變邏輯，這是剖析財政體制的經(jīng)濟增長效應(yīng)的關(guān)鍵。早在20世紀90年代后期，以錢穎一為代表的學(xué)者就注意到地方政府擁有財政剩余索取權(quán)會調(diào)動地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性，并以此作為中國經(jīng)濟增長之謎的一種解釋。但之后大量文獻研究也止步于此，僅用“財政剩余索取權(quán)”一詞來概括財政體制的激勵作用，研究中心放在實證研究上。實際上，財政體制調(diào)動地方積極性的手段是非常豐富的，分稅制與財政包干制對地方積極性的激勵機制迥異，我們需要深入到制度細節(jié)來闡明它對地方積極性的調(diào)動作用。

財政包干制通過財政收支自主權(quán)的下放，激勵地方政府將更多資源投入經(jīng)濟發(fā)展中。但財政包干制按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分財政收入，地方政府從經(jīng)濟利益出發(fā)，競相發(fā)展本地區(qū)稅高利大的項目，保護本地產(chǎn)品銷售，限制原材料流出，嚴重妨礙了國家統(tǒng)一市場的形成。地方在與中央的財政博弈中，往往會采取機會主義行為來獲取自身利益，造成中央的財政利益受到影響，在此背景下，我國開啟了分稅制改革。

分稅制改革有三個政策目標：推動社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)、增強中央宏觀調(diào)控能力、繼續(xù)激勵地方政府發(fā)展經(jīng)濟。分稅制改革的主要內(nèi)容包括四個方面：一是劃分中央與地方收入，二是劃分中央與地方的事權(quán)和財政支出范圍，三是分設(shè)國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局，四是建立中央對地方的稅收返還制度。其中核心部分是劃分中央與地方收入，將消費稅、關(guān)稅作為中央稅，企業(yè)所得稅、個人所得稅、營業(yè)稅作為地方稅，增值稅實行中央與地方75∶25分享。

分稅制改革后，地方政府收入主要來源于增值稅、企業(yè)所得稅和營業(yè)稅，其中企業(yè)所得稅和增值稅分別屬于所得稅和商品稅，其稅基分別來自企業(yè)的利潤和增加值，屬于流動性稅基，稅收集中在工業(yè)部門；而營業(yè)稅的稅基分為兩部分，一部分是服務(wù)業(yè)，服務(wù)業(yè)又分為生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)（如交通運輸業(yè)）和消費性服務(wù)業(yè)（如餐飲業(yè)），另一部分是建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)，在分稅制運行期間，這兩個行業(yè)所繳納的營業(yè)稅約占營業(yè)稅總收入的一半左右。這種將稅基流動性較強的稅種劃定為共享稅的做法，在一定程度上違背了傳統(tǒng)分稅原則，但符合第二代財政分權(quán)理論的目標設(shè)定，也就是說，財政分權(quán)應(yīng)該有助于激勵地方發(fā)展經(jīng)濟。

那么這種制度設(shè)計是如何調(diào)動地方發(fā)展經(jīng)濟積極性的呢？如圖3所示。增值稅和企業(yè)所得稅分成可讓地方政府從發(fā)展工業(yè)中得到稅收好處，地方發(fā)展了工業(yè)以后，還會帶來原營業(yè)稅的增長，這主要有三條路徑：一是工業(yè)自然帶來生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展，比如交通、倉儲這些服務(wù)；二是工業(yè)發(fā)展帶來人口聚集，因此帶來了消費型服務(wù)業(yè)的發(fā)展，比如鄭州市成功引進富士康工廠，工廠有35萬員工，相當于建立了一個小城市，自然帶動了周邊餐飲、購物等消費型服務(wù)業(yè)發(fā)展；三是工業(yè)以及人口聚集會帶來土地升值，進而會帶來金融業(yè)和不動產(chǎn)銷售額的增長。

以上三條路徑均會帶來原營業(yè)稅的增長。對此，地方政府非常清楚，政府官員經(jīng)常說“以二帶三”，即以第二產(chǎn)業(yè)帶動第三產(chǎn)業(yè)，但沒有說以第三產(chǎn)業(yè)帶動第二產(chǎn)業(yè)的，分稅制的稅種搭配起到了這種“以二帶三”的作用。從稅基性質(zhì)來看，增值稅和企業(yè)所得稅均屬于生產(chǎn)性稅基，因此，分稅制實際上是通過以生產(chǎn)性稅基為主的財政收入分成來刺激地方發(fā)展經(jīng)濟，這進一步又帶來了地區(qū)間激烈的競爭，進而刺激了經(jīng)濟高速增長。

這是對分稅制對經(jīng)濟的整體推進作用的解釋，但是還沒有回答的一個問題是：在分稅制的分成合約（共享稅）和分稅合約（獨享稅）下，全國所有地區(qū)都執(zhí)行一個統(tǒng)一的稅收政策，而全國各地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展水平、稅基和財政收支方面千差萬別，如何保證效率（包括經(jīng)濟效率和征稅效率等）的實現(xiàn)呢？

圖3 分稅制對經(jīng)濟增長的推動作用

打個比方，一個地主有1,000畝地，土地性質(zhì)差異較大，地主需要聘請10個佃農(nóng)來耕種土地，每個佃農(nóng)耕作100畝，假定地主與佃農(nóng)關(guān)于土地收成實行分成合約。同時假定佃農(nóng)間彼此生產(chǎn)力水平是相同的，這意味著佃農(nóng)要取得同樣的報酬。在這些假定下，我們會發(fā)現(xiàn)統(tǒng)一的分成合約無法執(zhí)行下去。

例如，如果地主和佃農(nóng)間實行50∶50分成，在付出同樣努力情況下，佃農(nóng)甲耕作的肥田可獲得糧食10萬斤，分成后得到5萬斤糧食；佃農(nóng)乙耕作的旱田可獲得糧食4萬斤，分成后得到2萬斤糧食。明顯地，佃農(nóng)甲和佃農(nóng)乙的收入產(chǎn)生差異，從一開始佃農(nóng)乙就不會接受該合約，統(tǒng)一的分成合約失去了效率。如果地主改變合約形式，分別讓佃農(nóng)甲和佃農(nóng)乙完全擁有50畝土地收入，即實行“分稅”合約，因為土地性質(zhì)的差異，佃農(nóng)甲和佃農(nóng)乙的收入也會產(chǎn)生差異，該合約對佃農(nóng)乙也會失去吸引力。

根據(jù)這個例子，我們可以將地主類比中央政府，佃農(nóng)類比地方政府，稅收類比土地收入。顯然，由于各地區(qū)經(jīng)濟情況差異很大，實行統(tǒng)一的稅收分配合約，如同實行統(tǒng)一的土地收入分配合約一樣，是一種缺乏效率的合約。那么，現(xiàn)實中，分稅制產(chǎn)生效率的原因是什么呢？我認為，盡管分稅制表面上采用的是統(tǒng)一的稅收分配合約，但是整個合約仍然保留了足夠的彈性來適應(yīng)各省的經(jīng)濟發(fā)展水平，進而使得分稅制成為有彈性的分成合約。就像例子中的地主一樣，會根據(jù)土地的性質(zhì)來分別與佃農(nóng)簽訂合約，而不是采用統(tǒng)一的合約。

我們團隊曾對省以下的財政收入分成情況進行了測算。以增值稅各級政府收入分成情況為例，可以看到，中央本級的增值稅收入平均占比為74.8%，省本級為6.3%，市本級為9.5%，縣級為10.6%。省及以下層級中，縣級占比最高，其次是市本級，省本級最少。在分布上，省及以下各層級占比都存在一個分布范圍，省本級為0%至15.4%，市本級為4.2%至15.6%，縣級為5%至16.7%。所以，盡管根據(jù)1994年分稅制改革時所規(guī)定的增值稅分成比例，中央占比應(yīng)該嚴格為75%，但真實情況還是顯示出了一定的變異性，各層級增值稅收入占比在時間上和空間上都具有一定程度的變動。

圖4 增值稅在各級政府中的分配情況

不僅是增值稅，原營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅的分成情況在不同省份之間也都存在較大差異。不同省份的具體稅收收入劃分辦法如表3所示，可以看到，有的按稅種劃分，有的按行業(yè)劃分，有的按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分，即使在采用分成辦法的稅種中，其稅收分成比例也各不相同。按比例分享的屬于分成合約，市縣獨享、按稅種和行業(yè)完全劃分收入的屬于分稅合約，需要向上級政府上交定額的屬于定額合約，因此省以下政府間稅收分配的合約是分成合約、定額合約和分稅合約的結(jié)合。

表3 省以下政府間稅收收入劃分概況

資料來源：李萍：《財政體制簡明圖解》，中國財政經(jīng)濟出版社 2010 年版。

因此，省以下政府間稅收合約是具有充分彈性的，一方面保證了上級政府對下級政府的財力控制，另一方面又兼顧了下級政府的利益，保證了稅收合約可以滿足代理人的參與約束和激勵相容約束，通過貫徹“多勞多得”這一原則來激發(fā)地方政府發(fā)展經(jīng)濟和培育稅源的努力。從現(xiàn)實中也容易證明這一點，如2016年前房地產(chǎn)業(yè)交納的稅收主要是營業(yè)稅，該稅全歸地方政府所有，地方政府會竭力推動房地產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展；工業(yè)在制造環(huán)節(jié)交納的增值稅多，地方政府也就千方百計吸引工業(yè)到本地投資。也就是說，地方政府財政收入利益在何處，其經(jīng)濟行為導(dǎo)向也指向何處。

總結(jié)一下，分稅制后的財政體制為什么會刺激經(jīng)濟增長？主要原因在于，以生產(chǎn)性稅基為主的彈性分成合約給予了地方政府很強的稅收增收激勵，保證了地方政府的財政利益，而稅收來自稅源擴大，因此彈性分成合約又會促使地方政府采用種種手段推動經(jīng)濟發(fā)展，我認為這是分稅制改革后中國能夠保持長期經(jīng)濟增長的重要原因。

（二）轉(zhuǎn)移支付的經(jīng)濟增長激勵效應(yīng)

以上重點分析了我國政府間稅收分成對經(jīng)濟增長的促進作用，那么除了這種制度安排，我國財政體制還有哪些制度設(shè)計也可以促進地區(qū)經(jīng)濟的增長呢？我認為，雖然分稅是政府間財政關(guān)系中發(fā)揮激勵作用的核心機制，但是轉(zhuǎn)移支付同樣可以產(chǎn)生激勵作用。這與一般認識不同，一般認識是，轉(zhuǎn)移支付是實現(xiàn)地區(qū)平衡的手段，在平衡中免不了要損失一些經(jīng)濟效率。

我國轉(zhuǎn)移支付制度是在分稅制改革以后正式確立起來的，在“兩個大局”和“效率優(yōu)先”思想的指導(dǎo)下，初始階段一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模是比較小的，但是隨著地區(qū)間財力不平衡問題的凸顯，中央日益強調(diào)“平衡”的重要性，縮小地區(qū)間財力差距就成為轉(zhuǎn)移支付的主要目標。

從轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)?？?，2000年開始，轉(zhuǎn)移支付占中央總財政支出的比重逐年上升，2015—2016年基本維持在68%左右，已成為中央支出的重要組成部分；從轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)看，一般性轉(zhuǎn)移支付占總轉(zhuǎn)移支付的比重從1999年的13.44%上升到2017年的54.03%，該比重的提高也在一定程度上意味著轉(zhuǎn)移支付均等化作用的提高。我們刻畫了全國層面轉(zhuǎn)移支付的均等化效果，發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付確實在平衡地區(qū)財力差距上發(fā)揮了重要作用，轉(zhuǎn)移支付前各地區(qū)自有財政收入的不平等程度較大，獲得轉(zhuǎn)移支付資金后，財力差距明顯降低。

▲圖5 我國轉(zhuǎn)移支付的均等化作用

資料來源：呂冰洋、李釗、馬光榮：《激勵與平衡：中國經(jīng)濟增長的財政動因》，《世界經(jīng)濟》，2021年第9期。

那么轉(zhuǎn)移支付在平衡財力差距的同時，對經(jīng)濟增長有何影響呢？隨著西部大開發(fā)等區(qū)域戰(zhàn)略的實施，轉(zhuǎn)移支付的政策目標已不僅僅停留在基本公共服務(wù)均等化上，而是要直接拉動落后地區(qū)經(jīng)濟增長。這是具有一定理論依據(jù)的，經(jīng)典發(fā)展經(jīng)濟學(xué)強調(diào)落后地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟最大的問題在于沒有第一推動力，要使經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生質(zhì)變，一定要有某種推動力量使其超越低水平均衡陷阱。對落后地區(qū)來說，轉(zhuǎn)移支付就是第一推動力。

換個角度來講，如果轉(zhuǎn)移支付只是縮小了地區(qū)間財力差距，而未能拉動落后地區(qū)經(jīng)濟增長，那么落后地區(qū)對轉(zhuǎn)移支付的依賴很可能會產(chǎn)生抑制欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟增長的效果。因此，轉(zhuǎn)移支付通過適度“抽肥補瘦”提升整體經(jīng)濟效率，才是制度應(yīng)該發(fā)揮的作用。

傳統(tǒng)觀點認為，轉(zhuǎn)移支付存在逆向激勵，但我個人認為，轉(zhuǎn)移支付在兩種情況下會提升經(jīng)濟效率：一是欠發(fā)達地區(qū)的資本產(chǎn)出彈性高于發(fā)達地區(qū)，就是說欠發(fā)達地區(qū)現(xiàn)有一塊錢資金帶來的產(chǎn)出高于發(fā)達地區(qū)；二是欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟增長偏好強于發(fā)達地區(qū)。在這兩種情況下，轉(zhuǎn)移支付從整體上是會推動經(jīng)濟增長的，也就是說轉(zhuǎn)移支付并不必然帶來經(jīng)濟效率損失。

轉(zhuǎn)移支付的功能不僅僅在于平衡，它也具有拉動經(jīng)濟增長的作用，通過增強落后地區(qū)的發(fā)展能力，轉(zhuǎn)移支付制度可以實現(xiàn)更公平更有效率的經(jīng)濟增長，也就是說，轉(zhuǎn)移支付對經(jīng)濟增長的促進作用是在發(fā)揮平衡功能的過程中實現(xiàn)的，它的制度邏輯可以說是“寓激勵于平衡”。

當然，關(guān)于分稅激勵效應(yīng)的解釋是從地區(qū)局部視角來看的，從局部視角看，提高地方財政收入分成比例有利于促進地區(qū)經(jīng)濟增長，但從全局整體來看，地方財政收入分成比例過高也會存在一定弊端，比如會導(dǎo)致地區(qū)差距擴大和市場分割，不利于經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變。因此，財政收入分成比例還是要在合理范圍內(nèi)發(fā)揮激勵作用。

05

總結(jié)：關(guān)于地方積極性的進一步思考

總結(jié)一下今天的報告內(nèi)容。在建設(shè)中國特色社會主義的過程中，如何發(fā)揮中央與地方兩個積極性是關(guān)鍵，相比于中央的積極性，地方政府的積極性更需要通過制度設(shè)計來激發(fā)，其中關(guān)鍵的制度安排就是財政體制。我從合約理論的角度，將1994年實行的分稅制看作是中央政府與省級政府、省以下地方政府之間的一個總合約，其中包括了多種形式的分成合約、分稅合約和定額合約，它們共同構(gòu)成了一個彈性分成合約系統(tǒng)，以生產(chǎn)性稅基為主的彈性財政收入分成可以極大調(diào)動地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性；同時，轉(zhuǎn)移支付制度在發(fā)揮平衡作用的同時，也可以促進落后地區(qū)的經(jīng)濟增長，這就是關(guān)于中國經(jīng)濟增長奇跡的財政體制解釋。

如果再進一步思考的話，地方積極性的發(fā)揮方向?qū)嶋H上不止發(fā)展經(jīng)濟一種，還包括提供公共服務(wù)的積極性以及進行公共治理的積極性。這三種積極性對地方政府行動方向的要求并不一樣，它與經(jīng)濟發(fā)展階段密切相關(guān)。隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，作為市場主體的居民和企業(yè)對政府的需求，會由最初對完善市場機制的需要，發(fā)展到對優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的需要，最后發(fā)展為對有序公共治理的需要。

結(jié)合我國歷史發(fā)展進程，如果說，在改革開放初期和經(jīng)濟高速成長期，各地市場機制還不完善、市場條件還不充分，需要激發(fā)地方政府發(fā)展經(jīng)濟積極性的話，那么，在我國人均GDP已超過1萬美元的今天，人民對經(jīng)濟增長的追求已逐漸讓位于對良好公共服務(wù)、積極參與公共治理的要求，此時，應(yīng)激發(fā)地方政府提供公共服務(wù)、完善公共治理的積極性。

如何促使地方積極性發(fā)揮方向轉(zhuǎn)變？我認為，改革方向有兩個：一是改革干部考核制度，引導(dǎo)政府政績觀念的轉(zhuǎn)變。政府行為模式與政府偏好有著密切關(guān)系，而政府偏好又與干部考核任用制度有密切關(guān)系，因此，要把公共服務(wù)提供水平、公共治理效果等引入地方官員政績考核中。二是改革政府間財政關(guān)系，通過利益機制引導(dǎo)政府行為的改變。可以考慮將地方政府財政收入的主要來源，由按生產(chǎn)地原則的稅收分配，改為按受益性原則的稅收分配，即讓地方稅由與企業(yè)產(chǎn)出掛鉤，改為與政府提供的公共服務(wù)水平掛鉤。兩者結(jié)合，逐漸減少地方政府對市場的干預(yù)，而著力解決群眾在就業(yè)、教育、醫(yī)療、居住、養(yǎng)老等方面面臨的難題。這樣，中央集中財力發(fā)揮中央積極性，地方政府發(fā)揮提供公共服務(wù)和完善公共治理的積極性，從而將中央和地方兩個積極性的發(fā)揮統(tǒng)一到中國特色社會主義的建設(shè)當中。

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