文/識局智庫研究組

上周召開的中央經(jīng)濟工作會議，有一個比較罕見的表述——重視解決地方財政困難。

這是歷屆會議上中央首次明確提出這一問題。

2025年前10個月的數(shù)據(jù)顯示，地方一般公共預(yù)算本級收入約10.5萬億元，而支出卻高達約19.1萬億元。收支不平衡持續(xù)擴大。

地方財政收支矛盾日益凸顯，基層政府流動性短缺問題已影響到其正常履職能力。

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地方財政困難并非單一維度的問題，而是收支矛盾、債務(wù)壓力與區(qū)域分化三重挑戰(zhàn)的交織。

從收支結(jié)構(gòu)看，地方政府僅獲得約一半的全國一般公共預(yù)算收入，卻要承擔高達85%的支出責任。這種失衡的財政關(guān)系使得地方財政自給率普遍偏低，2023年東北和西部有7個省份自給率不足30%。

在債務(wù)方面，地方政府債務(wù)余額持續(xù)攀升，2025年1-8月債務(wù)付息支出達8715億元，同比增長5.9%。債務(wù)付息已成為剛性支出，擠占了本可用于公共服務(wù)和發(fā)展的資金空間。

區(qū)域分化現(xiàn)象也日益突出。全國只有京津滬三個直轄市以及廣東、浙江、江蘇、山東和福建五省是稅收凈貢獻者，其余地區(qū)都依賴中央轉(zhuǎn)移支付來彌補財政缺口。

這種區(qū)域間財政能力的差異，進一步加劇了基本公共服務(wù)的不均等。

基層財政的困境最為突出。一位東部地區(qū)財政人士透露，當?shù)厥芏愂赵鲩L不及預(yù)期、土地出讓收入下滑等因素影響，財政保障壓力持續(xù)加大，甚至部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)及區(qū)一級存在拖欠工資現(xiàn)象。

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地方財政困境的形成，既有經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期的陣痛，也有制度性因素的長期影響。

經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型期，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)增長動能減弱與新興產(chǎn)業(yè)培育不足并存。房地產(chǎn)、建筑業(yè)等傳統(tǒng)支柱行業(yè)稅收貢獻顯著下滑，而新能源、人工智能等新興產(chǎn)業(yè)規(guī)模相對較小，短期內(nèi)難以形成有效稅收替代。

稅源結(jié)構(gòu)單一化問題突出。部分地區(qū)經(jīng)濟增長和財政收入對房地產(chǎn)、資源等行業(yè)依賴度過高，當面臨市場需求結(jié)構(gòu)性調(diào)整時，財政收入容易出現(xiàn)大幅波動。

省以下財政管理體制不完善是另一重要因素。盡管中央已推進教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域事權(quán)和支出責任劃分改革，但省與市縣在事權(quán)歸屬、支出責任主體等方面的劃分方案有待進一步落實。

政策執(zhí)行層面的偏差也加劇了財政困境。過去各地對財稅政策的執(zhí)行尺度不一，不少地方將其作為招商引資的利器，通過稅收減免、返還、財政補貼等方式推動區(qū)域非均衡發(fā)展。這種區(qū)域財稅政策寬嚴不一的現(xiàn)象，扭曲了資源配置效率。

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在財政困境中，基層政府的處境最為艱難。有研究顯示目前近五成區(qū)縣財政自給率不足30%，即使考慮了中央轉(zhuǎn)移支付的廣義地方收入仍難覆蓋支出，2024年覆蓋程度僅86%。

基層財政困難已從傳統(tǒng)的“三?！保ū；久裆?、保工資、保運轉(zhuǎn)）擴展為“五?！?，新增了“保債務(wù)還本付息”和“保清欠”（清理拖欠企業(yè)賬款）。一位地方財政人士坦言，當?shù)刎斦ぷ饕淹耆珖@“五?！边\轉(zhuǎn)，發(fā)展性支出被嚴重擠壓。

西部地區(qū)一名地方財政人士表示，現(xiàn)在當?shù)刎斦媾R保運轉(zhuǎn)還是保發(fā)展的問題。以前區(qū)級基礎(chǔ)設(shè)施重大項目資金由中央、?。ㄖ陛犑校┘?、地方各自承擔一部分，但近年樓市低迷，土地出讓收入大幅下滑，稅收收入增長乏力，沒有更多資金投向重大項目，面臨發(fā)展壓力。

縣級財政尤其困難。根據(jù)國家信息中心研究員費太安的研究，中西部縣域經(jīng)濟發(fā)展不足，近八成縣域（主要在中西部）經(jīng)濟規(guī)模低于300億元，還存在70個左右經(jīng)濟規(guī)模低于10億元的“微型”縣域。這些地區(qū)的財政保障能力十分有限。

區(qū)域失衡催生了“中等地區(qū)”現(xiàn)象——西部有轉(zhuǎn)移支付，東部有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，而部分中部地區(qū)和遼寧等“東部不東”地區(qū)困境最深。這些地區(qū)既缺乏東部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，又不如西部地區(qū)獲得大量轉(zhuǎn)移支付，處于尷尬的中間地帶。

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面對地方財政困難，中央已開始采取系統(tǒng)性解決措施。2025年中央經(jīng)濟工作會議不僅提出“重視解決地方財政困難”，還明確要“健全地方稅體系”，這為從根本上解決問題指明了方向。

短期內(nèi)，重點是為地方注入流動性以緩解當前困境。遼寧大學(xué)地方財政研究院院長王振宇建議，賦予地方基層一定時點條件下整合上級專項的“特許經(jīng)營”，把握好某些“收縮性”政策的節(jié)奏。

預(yù)計明年新增政府債務(wù)總規(guī)模將高于今年的約13萬億元，可能在15萬億元左右。這些資金將用于彌補地方財政收入缺口，恢復(fù)地方政府發(fā)展經(jīng)濟的能力和積極性。

中期看，核心是深化財稅體制改革，建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系。二十屆三中全會通過的《決定》提出“適當加強中央事權(quán)、提高中央財政支出比例”。

目前，我國中央財政本級支出占全國一般公共預(yù)算支出比重僅為14%左右，遠低于OECD國家平均61%的水平。提高中央財政支出比重，可以減少對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，從根本上減輕地方財政壓力。

消費稅改革是健全地方稅體系的重要一環(huán)。中央計劃推進消費稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方，研究把城市維護建設(shè)稅、教育費附加、地方教育附加合并為地方附加稅。這些措施將有效拓展地方稅源。

長期看，關(guān)鍵在于培育高質(zhì)量稅源，實現(xiàn)從“招商引資”向“育商強企”的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。地方政府應(yīng)開展基于本地比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)鏈精準培育，形成基于深度分工與協(xié)作集群發(fā)展的產(chǎn)業(yè)生態(tài)。

零基預(yù)算改革也是長期財政可持續(xù)性的重要保障。通過打破支出固化，提高財政資金使用效率，使有限的財政資源更好地服務(wù)于高質(zhì)量發(fā)展需要。

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未來財稅體制改革將朝著“權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的方向發(fā)展。這意味著需要從收入劃分、財政事權(quán)和支出責任劃分、轉(zhuǎn)移支付制度三個方面同時發(fā)力。

在收入劃分方面，我國將推進消費稅改革，健全地方稅體系，引導(dǎo)更多稅收收入“活水”流向地方財政。同時，地方稅收管理權(quán)限將適當擴大，近年來已在環(huán)境保護稅法、資源稅法等地方稅立法中賦予省級地方確定具體適用稅率、稅收減免等管理權(quán)限。

事權(quán)劃分方面，將適當加強中央事權(quán)、提高中央財政支出比例。二十屆三中全會的《決定》明確，“中央財政事權(quán)原則上通過中央本級安排支出，減少委托地方代行的中央財政事權(quán)”。這意味著中央事權(quán)增加，委托地方事項逐步減少，“中央投資項目、地方出配套資金”的現(xiàn)象也將大幅減少。

轉(zhuǎn)移支付制度也將優(yōu)化，增加一般性轉(zhuǎn)移支付比重，清理規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付不指定特定用途，由地方統(tǒng)籌使用，有利于提升市縣財力同事權(quán)相匹配程度。

中國財政科學(xué)研究院研究員劉尚希建議，到2030年中央本級的支出比例最好提高到30%~40%，這有助于提高治理效能，降低治理成本。

隨著2026年臨近，一系列旨在“增強地方財政可持續(xù)性”的政策措施預(yù)計將加快落地步伐。財政部相關(guān)負責人表示，將繼續(xù)推進消費稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方，研究擴大地方稅政管理權(quán)限，讓地方政府有更多自主財力辦好本地事務(wù)。

地方財政困境的化解不僅關(guān)系到政府自身運轉(zhuǎn)，更直接影響民生保障和發(fā)展質(zhì)量。只有建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系，才能為經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供堅實支撐。