導(dǎo)讀

中央城市工作會議明確將“堅持城市內(nèi)涵式發(fā)展”作為當(dāng)前和今后一個時期城市工作的主線?！笆逦濉币?guī)劃建議提出，堅持城市內(nèi)涵式發(fā)展，大力實(shí)施城市更新，建設(shè)創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市。如何理解城市內(nèi)涵式發(fā)展的核心要義？在以城市自主更新推動內(nèi)涵式發(fā)展的過程中，如何發(fā)揮民眾的主體作用，真正實(shí)現(xiàn)“人民城市人民建、人民城市為人民”？近日，記者就此專訪了中國城市規(guī)劃學(xué)會規(guī)劃實(shí)施分會副主任委員、清華大學(xué)建筑學(xué)院教授、自然資源部智慧人居環(huán)境與空間規(guī)劃治理技術(shù)創(chuàng)新中心主任田莉。

本文字?jǐn)?shù)：4331字

閱讀時間：13分鐘

從南湖眺望杭州城市新中心中軸線風(fēng)光 拍友 施炫森 攝 余杭區(qū)委宣傳部供圖

城市內(nèi)涵式發(fā)展重在實(shí)現(xiàn)“質(zhì)”的飛躍

記者：中央城市工作會議提出，深刻把握城市內(nèi)涵式發(fā)展的戰(zhàn)略取向，更有針對性地提升城市發(fā)展質(zhì)量。如何理解城市內(nèi)涵式發(fā)展的核心要義？它與過去城市發(fā)展模式的本質(zhì)區(qū)別是什么？

田莉：在我看來，城市內(nèi)涵式發(fā)展的核心要義，是擺脫過去對規(guī)模擴(kuò)張和資源投入的路徑依賴，轉(zhuǎn)而依靠城市內(nèi)部要素的優(yōu)化配置、結(jié)構(gòu)升級與動能轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展。

從發(fā)展邏輯來看，傳統(tǒng)的城市發(fā)展模式以“增量擴(kuò)張”為導(dǎo)向，通過人口集聚、空間拓展、資源投入實(shí)現(xiàn)快速增長，追求的是“量”的積累。而內(nèi)涵式發(fā)展通過存量提質(zhì)增效，實(shí)現(xiàn)“質(zhì)”的飛躍，更強(qiáng)調(diào)發(fā)展的內(nèi)生性和可持續(xù)性。比如，過去用GDP增速等量化指標(biāo)來衡量城市發(fā)展水平，現(xiàn)在則更關(guān)注公共服務(wù)可達(dá)性、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等綜合性指標(biāo)。

從價值取向來看，傳統(tǒng)模式更多體現(xiàn)“效率優(yōu)先”“建設(shè)優(yōu)先”，對人本需求不夠重視。內(nèi)涵式發(fā)展則把老百姓滿不滿意、生活方不方便作為重要評判標(biāo)準(zhǔn)，追求城市發(fā)展與人的全面發(fā)展相統(tǒng)一。

從實(shí)現(xiàn)路徑來看，傳統(tǒng)模式依賴行政力量，內(nèi)涵式發(fā)展則強(qiáng)調(diào)多元共治、協(xié)同參與。這種轉(zhuǎn)變不是簡單的發(fā)展模式調(diào)整，而是城市發(fā)展理念和工作重心的全方位變革。

我認(rèn)為，推進(jìn)城市內(nèi)涵式發(fā)展，要形成三個相互支撐的核心維度。其一，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新為核的動能轉(zhuǎn)換，即從依賴土地、勞動力等傳統(tǒng)要素驅(qū)動，轉(zhuǎn)向制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新驅(qū)動，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長。其二，樹立宜居為本的價值導(dǎo)向，以滿足人民對美好生活的向往為目標(biāo)，提升城市環(huán)境品質(zhì)。其三，推進(jìn)智慧為翼的治理升級，通過數(shù)字技術(shù)應(yīng)用降低運(yùn)行成本、提升治理效率和精細(xì)化水平。

記者：習(xí)近平總書記明確提出，“人民城市人民建，人民城市為人民”。中央將建設(shè)現(xiàn)代化人民城市作為城市工作的目標(biāo)。如何理解“人民”在城市內(nèi)涵式發(fā)展中的作用？

田莉：人民群眾是城市發(fā)展的感知者、建設(shè)者、守護(hù)者和監(jiān)督者，是內(nèi)涵式發(fā)展的內(nèi)生力量。

首先，人民群眾是城市需求的“感知者”。居民對基礎(chǔ)設(shè)施短板、公共服務(wù)缺口、環(huán)境治理痛點(diǎn)有著最直接、最真切的感受。無論是老舊小區(qū)的適老化改造需求，還是社區(qū)商業(yè)的便民化需求，亦或是歷史街區(qū)的活化利用，都源于居民的日常生活體驗。

其次，人民群眾是城市更新的“建設(shè)者”。過去政府主導(dǎo)城市更新，居民只是旁觀者。在內(nèi)涵式發(fā)展的語境下，居民的主體作用得到重視。比如杭州的原地拆建項目，既減輕了政府財政負(fù)擔(dān)，又讓改造結(jié)果更符合實(shí)際需求，實(shí)現(xiàn)了“共建共享”的良性循環(huán)。

第三，人民群眾是文化傳承的“守護(hù)者”。在內(nèi)涵式發(fā)展中，城市歷史文化不再是簡單的“封存式保護(hù)”，而是“活態(tài)化傳承”，這種傳承離不開群眾的深度參與。只有形成普遍的情感認(rèn)同和文化自覺，城市才能更有溫度、更有靈魂。

最后，人民群眾是發(fā)展成效的“監(jiān)督者”。群眾對城市建設(shè)、更新、治理的全過程進(jìn)行監(jiān)督，能夠及時發(fā)現(xiàn)發(fā)展中的偏差和問題，推動城市治理持續(xù)優(yōu)化。這種來自基層的監(jiān)督力量，確保了發(fā)展成果真正惠及全體人民。

以城市自主更新推動內(nèi)涵式發(fā)展

記者：城市更新是城市內(nèi)涵式發(fā)展的重要抓手。您提出，要改變過去政府主導(dǎo)城市更新的模式，更好地激發(fā)居民的主動性和創(chuàng)造性，實(shí)現(xiàn)城市自主更新。在您看來，可以從哪些方面入手，推進(jìn)城市自主更新？

田莉：自主更新作為一種新型更新模式，在當(dāng)前房地產(chǎn)調(diào)整和地方政府面臨財政壓力的情況下，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一是需求匹配更精準(zhǔn)。居民根據(jù)自身實(shí)際情況提出改造訴求、參與方案設(shè)計，比如老年人的適老化改造、年輕人的創(chuàng)業(yè)空間打造、商戶的經(jīng)營場景優(yōu)化等，讓更新成果更貼合實(shí)際使用需求，提高居民滿意度。

二是資源利用更高效。自主更新通過打造政府引導(dǎo)、居民主體、市場參與的機(jī)制，可以激勵社會資本和居民自有資金投入。如廣州花都集群街2號改造中，政府專項資金僅占5%左右，其余資金均由居民共同承擔(dān)，起到了“小財政”撬動“大資金”的效果。

三是治理效果更持久。自主更新過程也是社區(qū)治理能力提升的過程。居民共同協(xié)商、解決問題，增強(qiáng)了社區(qū)認(rèn)同感和凝聚力，為城市精細(xì)化治理奠定堅實(shí)基礎(chǔ)。

推進(jìn)城市自主更新，可以從三個方面系統(tǒng)發(fā)力：

第一，強(qiáng)化制度保障，降低自主更新門檻。當(dāng)前，自主更新面臨規(guī)劃管控過嚴(yán)、審批流程繁瑣、產(chǎn)權(quán)界定不清等制度障礙，需要通過改革創(chuàng)新破除壁壘。一方面，優(yōu)化規(guī)劃管理，對自主更新項目實(shí)行彈性規(guī)劃，給予居民一定的自主空間；另一方面，簡化審批流程，有條件的地方可以嘗試開通“綠色通道”，降低制度性交易成本。

第二，加強(qiáng)政策支持，強(qiáng)化主體參與能力。自主更新離不開政府的政策引導(dǎo)和資源支持，重點(diǎn)要在資金、技術(shù)、法律等方面提供幫助。

第三，創(chuàng)新實(shí)施模式，拓展自主更新場景。自主更新應(yīng)根據(jù)不同城市空間的特點(diǎn)，探索多樣化實(shí)施模式。允許居民在符合規(guī)定的前提下自主組織改造，或搭建相關(guān)服務(wù)平臺，引進(jìn)有資質(zhì)的企業(yè)，實(shí)現(xiàn)物業(yè)價值提升與居民收益增長雙贏。

第四，培育自治能力，強(qiáng)化社區(qū)協(xié)同基礎(chǔ)。支持社區(qū)成立業(yè)主委員會等組織，提升居民自我組織、自我管理、自我服務(wù)的能力。同時，建立健全居民協(xié)商機(jī)制，通過議事會、聽證會等多種形式，讓居民充分參與更新設(shè)計、資金籌集、工程監(jiān)督、后期管理等全過程。

記者：如何搭建起多元主體合作、公眾參與、共建共享的治理框架，激活更多內(nèi)生力量，更好地支撐和實(shí)現(xiàn)城市自主更新？

田莉：基于長期研究，我提出了EPRSO治理框架，即通過“賦權(quán)（Empowerment）、合作（Partnership）、規(guī)則（Regulation）、支持（Support）、組織（Organization）”的協(xié)同，為自主更新提供系統(tǒng)性治理支撐。

“賦權(quán)”是自主更新的合法性基礎(chǔ)，主要包含兩個層面：第一層是中央鼓勵地方充分利用立法權(quán)，結(jié)合實(shí)際情況，制定適應(yīng)自主更新的城市規(guī)劃建設(shè)管理方面的法規(guī)條例；第二層是地方對社會的賦權(quán)，既包括地方政府將部分更新的權(quán)力和責(zé)任轉(zhuǎn)移給居民或社區(qū)組織，也包括允許市場力量參與社會化更新。

“合作”指的是自主更新需要凝聚政府、居民、企業(yè)、社會組織等多元主體的合力。政府應(yīng)從“主導(dǎo)者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙龑?dǎo)者”“服務(wù)者”，負(fù)責(zé)制定規(guī)則、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等；居民作為核心主體，充分參與到全過程治理中，承擔(dān)相應(yīng)的成本和責(zé)任；企業(yè)發(fā)揮資金、技術(shù)、運(yùn)營優(yōu)勢，參與更新項目的投資建設(shè)和運(yùn)營；社會組織和專家提供專業(yè)服務(wù)、溝通協(xié)調(diào)、監(jiān)督評估等支持。

“規(guī)則”指的是要規(guī)范自主更新的法規(guī)條例。既包括梳理和完善與更新流程相匹配的分級分類管控規(guī)則，也包括建立高效的跨部門聯(lián)審機(jī)制，簡化審批流程等。

“支持”意味著強(qiáng)化自主更新的保障能力，打造“專業(yè)賦能+資金賦能”的雙重支撐體系。一方面，組建涵蓋法律、城鄉(xiāng)規(guī)劃、財務(wù)審計、物業(yè)管理等領(lǐng)域的專家服務(wù)團(tuán)隊，提供全流程專業(yè)咨詢與技術(shù)指導(dǎo)；另一方面，強(qiáng)化政府資金引導(dǎo)作用，構(gòu)建多層次、多渠道的財政金融支持體系，有效降低更新主體的資金壓力與融資風(fēng)險，實(shí)現(xiàn)項目的順利啟動、持續(xù)推進(jìn)。

“組織”要求培育面向自主更新場景的社會組織。緊緊圍繞自主更新項目的在地需求，提升社會組織在更新項目策劃、利益相關(guān)方協(xié)商談判、多元資金籌措與使用監(jiān)管等環(huán)節(jié)的實(shí)操能力，保障項目規(guī)范有序落地。

探索數(shù)智賦能城市發(fā)展的浙江路徑

記者：浙江“十五五”規(guī)劃建議提出，推動城市發(fā)展加快轉(zhuǎn)向品質(zhì)提升、創(chuàng)新驅(qū)動、特色塑造、民生溫度、精細(xì)智慧、一體融合，擦亮“浙里城市、幸福家園”金名片。在您看來，浙江應(yīng)如何發(fā)揮優(yōu)勢，率先推進(jìn)城市內(nèi)涵式發(fā)展，高水平建設(shè)現(xiàn)代化人民城市？

田莉：習(xí)近平總書記指出，“從數(shù)字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路”。在我看來，這正是浙江的優(yōu)勢所在。浙江作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)先行省份，率先為城市裝上“數(shù)字大腦”，推出了“AI網(wǎng)格管家”等創(chuàng)新應(yīng)用，重塑了城市的管理方式、服務(wù)模式和生活形態(tài)。

“十五五”時期，浙江可以進(jìn)一步凸顯“數(shù)智”特色，通過技術(shù)賦能和機(jī)制創(chuàng)新激活廣大社會主體的自主參與活力，讓智慧治理貫穿自主更新全流程。

例如，城市更新的前置條件是對更新需求的精準(zhǔn)識別?？梢岳谩俺鞘写竽X”的建設(shè)基礎(chǔ)，為每個老舊小區(qū)建立“數(shù)字檔案”。在更新前，通過大數(shù)據(jù)監(jiān)測，即時識別和判斷最迫切的安全隱患及民生痛點(diǎn)；在更新過程中，收集各方反饋，動態(tài)調(diào)整更新方案；在更新后，持續(xù)監(jiān)測公共設(shè)施使用數(shù)據(jù)，為優(yōu)化服務(wù)提供依據(jù)。

再如，城市更新的一大難點(diǎn)在于多元主體的利益協(xié)調(diào)，我們團(tuán)隊開發(fā)了多主體利益的協(xié)商平臺HCPP，在北京、廣州等地的老舊小區(qū)和城中村改造中加以應(yīng)用，提高了溝通效率。浙江可以嘗試在一些地方開展試點(diǎn)，搭建線上線下一體化智慧協(xié)商平臺，將數(shù)字化工具深度嵌入利益協(xié)調(diào)全流程，包括開發(fā)訴求提交、方案參與、在線投票、實(shí)時反饋等功能模塊，在自主更新過程中推廣“AI社工老師傅”等智能系統(tǒng)，協(xié)助社區(qū)工作者處理海量的政策咨詢、民意分析和文書工作，讓社工專注于線下溝通、情感維系等機(jī)器無法替代的工作。通過智慧平臺賦能，讓自主更新從單一物理空間改造，轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w全程參與、凝聚社區(qū)共識、創(chuàng)新基層民生實(shí)踐的治理過程。

本文來源：錢江晚報、潮新聞客戶端，記者 趙路 周宇晗

【免責(zé)聲明】本公眾號發(fā)布的內(nèi)容僅供學(xué)習(xí)交流使用，不以任何形式進(jìn)行牟利。內(nèi)容版權(quán)歸原作者所有。如有侵犯您的權(quán)益，請及時與我們聯(lián)系，我們將于第一時間協(xié)商版權(quán)問題或刪除內(nèi)容。內(nèi)容為作者個人觀點(diǎn)，不代表本公眾號立場和對其真實(shí)性負(fù)責(zé)。

理論研究 | 田莉：社會力量賦能城市更新的策略、實(shí)踐與路徑

點(diǎn)擊圖片閱讀全文

專家訪談 | 田莉：城中村改造不能單看新增100萬套的數(shù)字，更應(yīng)關(guān)注改造模式變革

點(diǎn)擊圖片閱讀全文

視點(diǎn) | 實(shí)施城市更新推動城市內(nèi)涵式發(fā)展

點(diǎn)擊圖片閱讀全文