加快構建現(xiàn)代化基礎設施體系

國家發(fā)展改革委基礎設施發(fā)展司

以交通、能源、水利、信息（數(shù)字）等為代表的基礎設施，在國民經(jīng)濟發(fā)展中具有基礎性、先導性、戰(zhàn)略性重要作用。黨的二十屆四中全會通過的《建議》，對未來五年現(xiàn)代化基礎設施體系建設作出頂層設計和戰(zhàn)略謀劃，是乘勢而上、與時俱進推進基礎設施高質(zhì)量發(fā)展的再動員再部署。國家發(fā)展改革委將認真學習貫徹習近平總書記重要講話精神，深入貫徹落實《建議》部署要求，科學編制“十五五”基礎設施領域?qū)ｍ椧?guī)劃，加快構建現(xiàn)代化基礎設施體系，更好支撐中國式現(xiàn)代化。

一、深入學習領會習近平總書記系列重要論述的豐富內(nèi)涵和核心要義

習近平總書記高度重視基礎設施發(fā)展。中央財經(jīng)委員會第十一次會議指出“調(diào)動全社會力量，構建現(xiàn)代化基礎設施體系”，既對構建現(xiàn)代化基礎設施體系作出全局謀劃，也對交通強國、能源強國、國家水網(wǎng)、網(wǎng)絡強國等作出具體部署，為新時代推動基礎設施高質(zhì)量發(fā)展提供了思想指引和根本遵循。

鮮明提出基礎設施發(fā)展的基本定位。習近平總書記強調(diào)，“基礎設施是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支撐，要統(tǒng)籌發(fā)展和安全，優(yōu)化基礎設施布局、結(jié)構、功能和發(fā)展模式，構建現(xiàn)代化基礎設施體系，為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家打下堅實基礎”?？v觀人類社會發(fā)展史，從農(nóng)業(yè)社會的灌溉、防洪設施，到工業(yè)社會的鐵路、電力設施，再到現(xiàn)在的大數(shù)據(jù)、人工智能設施，基礎設施始終是支撐文明進步和時代發(fā)展的物質(zhì)基礎，推進中國式現(xiàn)代化必須率先建設現(xiàn)代化基礎設施體系。“十五五”時期，要全面推動基礎設施高質(zhì)量發(fā)展，完善具有強大承載能力的設施網(wǎng)絡，提供優(yōu)質(zhì)高效、安全可靠的服務供給，強化對國土空間開發(fā)保護、生產(chǎn)力布局優(yōu)化、國家重大戰(zhàn)略實施的支撐保障作用。

深刻闡釋基礎設施發(fā)展的內(nèi)在要求。中央財經(jīng)委員會第十一次會議強調(diào)，“要適度超前，布局有利于引領產(chǎn)業(yè)發(fā)展和維護國家安全的基礎設施，同時把握好超前建設的度”“服務國家重大戰(zhàn)略，支持經(jīng)濟社會發(fā)展”。中央全面深化改革委員會第十二次會議強調(diào)，“打造集約高效、經(jīng)濟適用、智能綠色、安全可靠的現(xiàn)代化基礎設施體系”。這就要求統(tǒng)籌宏觀全局和行業(yè)發(fā)展，努力實現(xiàn)基礎設施發(fā)展經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益、安全效益相統(tǒng)一。“十五五”時期，要堅持先進適用標準，設施裝備既不能建成就落后，也不能超越實際發(fā)展需要；要堅持系統(tǒng)完備要求，推動各領域基礎設施布局均衡、結(jié)構合理、功能完善；要堅持智能綠色方向，強化科技賦能和綠色轉(zhuǎn)型，加快形成和運用新質(zhì)生產(chǎn)力；要堅持安全可靠底線，提高關鍵技術裝備的自主化水平，增強系統(tǒng)韌性和應急響應能力。

著重強調(diào)基礎設施發(fā)展的理念方法。中央財經(jīng)委員會第十一次會議強調(diào)，要“系統(tǒng)謀劃、整體協(xié)同”“統(tǒng)籌各類基礎設施布局，實現(xiàn)互聯(lián)互通、共建共享、協(xié)調(diào)聯(lián)動”。這就要求運用馬克思主義唯物辯證法，堅持系統(tǒng)觀念，做好統(tǒng)籌兼顧、綜合平衡?！笆逦濉睍r期，要統(tǒng)籌好當前和長遠，錨定2035年強國目標，統(tǒng)籌謀劃、有序?qū)嵤┗A設施五年規(guī)劃任務；要統(tǒng)籌好發(fā)展和安全，從維護國家安全、贏得大國競爭的戰(zhàn)略需要出發(fā)布局基礎設施，確保關鍵時刻頂?shù)蒙?、托得住、不掉鏈子；要統(tǒng)籌好個體和整體，既要精準補齊各領域短板弱項，又要加強跨領域協(xié)同融合；要統(tǒng)籌好政府和市場，夯實政府投資的保障作用，鼓勵社會資本積極參與，充分調(diào)動起全社會力量。

精準部署基礎設施發(fā)展的全新任務。《建議》提出，“加強基礎設施統(tǒng)籌規(guī)劃，優(yōu)化布局結(jié)構，促進集成融合，提升安全韌性和運營可持續(xù)性”“推進跨區(qū)域跨流域大通道建設”。這是黨中央立足新形勢新要求，對基礎設施發(fā)展作出的全新部署。“十五五”時期，要堅持目標導向和問題導向，將部署落實為任務，將任務實化為項目。一方面，要通過做優(yōu)增量、盤活存量、降本增收、加強養(yǎng)護，有效提升運營可持續(xù)性；另一方面，要按照國家中長期布局規(guī)劃和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展要求，充分考慮財力保障和運營可持續(xù)性，統(tǒng)籌謀劃跨區(qū)域跨流域通道項目，科學確定建設時機、規(guī)模和標準。

二、充分認識我國基礎設施發(fā)展取得的重大成就

新中國成立以來，經(jīng)過幾代人接續(xù)奮斗，我國建成了三峽工程、青藏鐵路、京滬高鐵、南水北調(diào)、西氣東輸、西電東送等標志性重大工程，基礎設施整體水平實現(xiàn)跨越式提升，取得了彪炳史冊的偉大成就。黨的十八大特別是“十四五”以來，我國在重大科技基礎設施、交通能源水利工程、信息基礎設施等方面取得了一批世界領先的成果，深刻改變?nèi)藗儠r空觀念，深刻重塑國土空間格局，深刻變革生產(chǎn)消費方式，深刻拓展產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新空間，基礎設施先行發(fā)展已成為中國特色社會主義制度優(yōu)勢的鮮明特征。

設施網(wǎng)絡規(guī)模優(yōu)勢明顯。綜合交通網(wǎng)絡總里程超過600萬公里，220千伏及以上輸電線路長度接近96萬公里，油氣管網(wǎng)里程超過19萬公里，水庫總庫容超過1萬億立方米，長途光纜線路總長度超過112萬公里?；A設施總體規(guī)模居世界首位，形成超大規(guī)模網(wǎng)絡優(yōu)勢，總量短缺和能力不足問題得到有效解決，較好滿足經(jīng)濟社會發(fā)展需要。

服務質(zhì)量效率顯著提高。客貨運輸量、港口吞吐量、發(fā)電量、農(nóng)田有效灌溉面積等穩(wěn)居全球首位。西電東送輸電能力超過3億千瓦，南水北調(diào)中、東線一期工程直接受益人口達1.8億人。高速鐵路對50萬人口以上城市覆蓋率達97%，城市供水和燃氣普及率、污水處理率等接近100%，農(nóng)村電網(wǎng)供電可靠率超過99.9%，自來水普及率達94%。

科技創(chuàng)新能力大幅提升。高速鐵路、大跨度橋梁、C919國產(chǎn)大飛機、特高壓輸電、三代核電、大型水利工程、新一代移動通信等領域不斷實現(xiàn)突破，形成一大批擁有自主知識產(chǎn)權的核心技術。重大科技基礎設施加快布局，中國天眼、全超導托卡馬克裝置、上海光源等實現(xiàn)世界領跑?；A設施工程建設、裝備制造和科技創(chuàng)新水平持續(xù)提高。

智能綠色發(fā)展穩(wěn)步推進。北斗、5G、人工智能等賦能傳統(tǒng)基礎設施迭代升級，京張智能高鐵、上海洋山港自動化碼頭等一批智能化工程建成投運，智慧電廠、智能電網(wǎng)等應用快速推廣。可再生能源發(fā)電裝機規(guī)模超過18億千瓦，非化石能源占一次能源消費比重達到19.8%，設施運行綠色化和資源利用集約化持續(xù)推進。

國際互聯(lián)互通延伸拓展。中歐班列通達歐洲26個國家、232個城市，“絲路海運”通達48個國家和地區(qū)的150個港口。中老鐵路、雅萬高鐵、比雷埃夫斯港、錢凱港等建成運營。電力業(yè)務遍布150多個國家和地區(qū)，中國—中亞、中俄、中緬等跨境油氣管道相繼建成投產(chǎn)并實現(xiàn)常態(tài)化運營。

這些重大成就的取得，根本在于以習近平同志為核心的黨中央領航掌舵，在于習近平新時代中國特色社會主義思想科學指引。我們在構建現(xiàn)代化基礎設施體系的工作中，堅持理論聯(lián)系實際，積累下寶貴的實踐經(jīng)驗。一是堅持黨中央的堅強領導。基礎設施投資規(guī)模大、建設周期長、技術難度高、涉及范圍廣，在黨中央總攬全局、協(xié)調(diào)各方的堅強領導下，加強宏觀調(diào)控和統(tǒng)籌安排，充分調(diào)動各方積極性和優(yōu)勢資源，在較短時間實現(xiàn)基礎設施跨越式發(fā)展。二是堅持以人民為中心的發(fā)展思想?；A設施具有典型的公共物品和公共服務屬性，必須秉承全心全意為人民服務的宗旨，不斷提高基礎設施發(fā)展質(zhì)量和效益。一條條道路、一束束電纜、一座座水庫鋪就了致富幸福之路，發(fā)展成果持續(xù)惠及廣大人民群眾。三是堅持科學編制和有效實施規(guī)劃。我國在基礎設施領域已建立起分領域、分時序的完整規(guī)劃體系，實現(xiàn)一張藍圖繪到底，確保有規(guī)可循、有序推進。四是堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的工作方法。完善川藏鐵路、西部陸海新通道、三峽水運新通道等重大基礎設施協(xié)調(diào)機制，牽頭抓總、聯(lián)動上下、協(xié)調(diào)左右，綜合平衡近中遠期訴求，高質(zhì)量推進重大項目實施。

三、扎實推進“十五五”現(xiàn)代化基礎設施體系建設

“十五五”時期，世界百年變局加速演進，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革加速突破，我國經(jīng)濟基礎穩(wěn)、優(yōu)勢多、韌性強、潛能大，長期向好的支撐條件和基本趨勢沒有變，人口、區(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展呈現(xiàn)新特征新趨勢，既對基礎設施擴大有效投資、促進經(jīng)濟循環(huán)暢通、增強安全保障能力等提出更高要求，也為行業(yè)數(shù)智化升級、綠色化轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了條件。我們將以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大和二十屆歷次全會精神，堅持適度超前、不過度超前原則，以推進一體銜接、協(xié)同融合為導向，推動基礎設施由規(guī)模增長轉(zhuǎn)向全面高質(zhì)量發(fā)展，加快構建現(xiàn)代化基礎設施體系，為強國建設、民族復興偉業(yè)提供堅強支撐。

完善空間布局。以聯(lián)網(wǎng)補網(wǎng)強鏈為重點，提高網(wǎng)絡覆蓋廣度、通達深度和國際聯(lián)通水平，拓展國家發(fā)展和安全戰(zhàn)略空間。交通領域，高質(zhì)量建設沿海沿邊沿江、出疆入藏、西部陸海新通道等戰(zhàn)略骨干通道，完善鐵路、公路、水運、民航等交通網(wǎng)絡，加快補齊西部、邊境等薄弱地區(qū)交通短板，加強基礎設施更新和數(shù)智化改造，健全多元化、韌性強的國際運輸通道體系。能源領域，完善西煤東運、北煤南運、西氣東輸、川氣東送等通道，加快建設特高壓輸電通道骨干網(wǎng)絡，穩(wěn)妥推進油氣管道國際互聯(lián)互通。推進“十四五”已復函的“沙戈荒”大基地建成投產(chǎn)，新增謀劃一批外送為主的大基地，推進雅下水電工程、瀾滄江上游水電基地等建設，推動海上風電基地項目建設。

優(yōu)化供給結(jié)構。綜合平衡基礎設施發(fā)展需求與資源環(huán)境承載能力、財政承受能力，加快傳統(tǒng)基礎設施補短板，提高存量基礎設施質(zhì)量效益，促進全面綠色低碳轉(zhuǎn)型。交通領域，盤活用好線路、站場等存量設施資源，提高增量設施建設綜合效益，全面實施現(xiàn)代養(yǎng)護工程。優(yōu)化便捷客運服務供給，推進交通物流降本提質(zhì)增效，提升專業(yè)化運輸服務水平。推動零碳運輸走廊和場站建設，推廣應用清潔能源交通裝備，強化生態(tài)保護和資源節(jié)約集約利用。能源領域，持續(xù)提高新能源供給比重，推進化石能源安全可靠有序替代，著力構建新型電力系統(tǒng)。加快構建新能源供給消納體系，統(tǒng)籌能源產(chǎn)供儲消各環(huán)節(jié)，提升供能穩(wěn)定性和頂峰保供能力。積極安全有序發(fā)展核電。重點以灰氫替代、綠色船燃等應用為牽引，推進全國綠色氫氨醇規(guī)劃布局。

提升綜合功能。以服務國家重大戰(zhàn)略實施和重點領域安全能力建設為引領，以支撐經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展為導向，豐富拓展基礎設施功能。交通領域，提升基礎設施互聯(lián)互通水平和運輸服務質(zhì)量效率，有力支撐區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大發(fā)展戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。強化國家戰(zhàn)略腹地交通運輸保障，拓展多元化國際通道航線，推動重大基礎設施全面貫徹國防要求。有序發(fā)展低空經(jīng)濟、樞紐經(jīng)濟、通道經(jīng)濟，培育郵輪游艇、汽車營地等體驗經(jīng)濟。能源領域，統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個市場，優(yōu)化能源資源進口，鼓勵企業(yè)有序走出去參與能源項目建設。夯實煤炭保供壓艙石基礎，加快煤炭優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能釋放。穩(wěn)步提升煤炭、石油、天然氣實物儲備。有序推進國家煤制油氣戰(zhàn)略儲備基地建設。

加強集成融合。以整體優(yōu)化、賦能增效為導向，加強基礎設施高效銜接、共建共享、協(xié)同聯(lián)動，促進數(shù)字化轉(zhuǎn)型、智能化升級。交通領域，推動各種運輸方式一體銜接，加快樞紐網(wǎng)絡化、一體化發(fā)展，推動多層次軌道交通融合發(fā)展，加強干線交通與城市交通便捷銜接，發(fā)展一體換乘綜合客運樞紐，完善樞紐港站集疏運體系。合理利用交通設施空間建設光伏、儲能和充電設施，優(yōu)化提升航運水利樞紐的防洪、供水、發(fā)電功能。推動既有設施數(shù)字化改造升級，大力發(fā)展智能交通。能源領域，支持新能源資源富集地區(qū)就近開發(fā)消納，強化能源跨區(qū)輸送和區(qū)內(nèi)自主平衡，形成多能互補建設格局。鼓勵國家算力樞紐與清潔能源基地協(xié)同建設。加快綠電園區(qū)、零碳園區(qū)、智能微電網(wǎng)等創(chuàng)新發(fā)展。推進新能源發(fā)電技術迭代更新和電網(wǎng)柔性直流輸電、智能調(diào)度等研發(fā)應用，加大長時儲能、綠電制氫氨醇、核聚變等技術攻關，持續(xù)推進煤電超超臨界、靈活性改造等技術應用。

強化安全保障。貫徹總體國家安全觀，加強事關國家安全的重點領域基礎設施建設，增強基礎設施安全能力，提升應急保障水平，夯實國家安全和社會穩(wěn)定基礎。交通領域，健全交通運輸安全生產(chǎn)責任制度，完善風險隱患排查整治機制。增強行業(yè)本質(zhì)安全，加強全過程質(zhì)量安全監(jiān)管，強化工程質(zhì)量保障和源頭管理。加強預防抵御和快速修復能力建設，強化風險源全過程動態(tài)監(jiān)測。加強應急預案統(tǒng)一規(guī)劃、銜接協(xié)調(diào)和分級分類管理，提升突發(fā)事件應急救援能力。能源領域，加強超大特大城市本地支撐電源建設，加強重要用戶應急電源保障，建設堅強局部電網(wǎng)。加強核電站、大型水電站、樞紐變電站、重要換流站、重要輸電通道等安全防護，做好冗余配置和受損破壞備份。健全電網(wǎng)大面積斷電應對機制，提升應對自然災害、網(wǎng)絡攻擊、物理攻擊和電磁脈沖攻擊等極端情形能力。

深化改革創(chuàng)新。深化重點領域改革、市場化改革和投融資改革，推動有效市場和有為政府更好結(jié)合，持續(xù)增強基礎設施發(fā)展動力活力。交通領域，深化綜合交通運輸體系改革，推進鐵路體制改革，優(yōu)化地方高速公路規(guī)劃建設管理，加強空管體制改革。完善重點領域市場準入與退出機制，鼓勵引導民營企業(yè)參與建設運營。健全運輸價格市場化調(diào)整機制，推動鐵路自然壟斷環(huán)節(jié)獨立運營和競爭性環(huán)節(jié)市場化改革，優(yōu)化收費公路政策。加快推動交通運輸法等制修訂，健全自動駕駛有關法規(guī)。能源領域，建設全國統(tǒng)一電力市場，建立健全適應高比例、大規(guī)模新能源接入電網(wǎng)的電力市場化交易機制，優(yōu)化油氣管網(wǎng)運行調(diào)度機制。夯實能源保供中長期合同基礎，及時完善新能源入市、綠電直連、容量市場建設等重大政策，加強電力市場、綠電綠證市場、碳市場銜接。

（原文發(fā)表于《習近平經(jīng)濟思想研究》2025年第11期）