導讀

8月31日上午，2025中國城市規(guī)劃年會之學術(shù)研討會十九“城鄉(xiāng)要素流動與鄉(xiāng)村規(guī)劃”在沈陽召開。中國城市規(guī)劃設計研究院村鎮(zhèn)規(guī)劃研究所所長陳鵬作題為《人口流動視角下的縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展研究初探》的學術(shù)報告。

本文字數(shù)：6663字

閱讀時間：20分鐘

陳 鵬

中國城市規(guī)劃設計研究院村鎮(zhèn)規(guī)劃研究所所長、教授級高工

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人口流動研判

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全國人口總體流向

人口向超大、特大城市和縣城兩端集聚。根據(jù)第七次全國人口普查，10個人口增速最快的超大、特大城市，相比2010年增長4210萬人，占全國人口的比重也由8.7%提高到11.2%。同時，縣城人口也增加顯著。相比2010年，全國縣城總?cè)丝谠黾?100萬人，增長比例約34.3%，十年間的縣城城鎮(zhèn)人口增量占全部城鎮(zhèn)人口增量的17.6%。

人口流動加快，高層級城市規(guī)模大，縣城和小城市增速快。2010年至2020年，全國流動人口從2.21億人增加到3.76億人，整體的增長速度在加快。其中，超大、特大城市流動人口規(guī)模大，縣城和小城市流動人口增速則相對更快。

流動性增強，城市層級越高，流動人口占比越高。2010年至2020年，各層級城市流動人口占總?cè)丝诘谋戎鼐@著提高。2020年，規(guī)模在300萬以上城市的流動人口占比超44%，雖然縣域流動人口占比僅12.9%，但提高速度最快。

人口流動中，超大、特大城市以省外為主，小城市和縣域以本縣（市）為主。2010年至2020年，各層級城市省域內(nèi)的近域人口流動占比普遍提高。但不同城市中，城市層級越高，跨縣、跨省流動人口占比越高，2020年超大城市縣外流動占82%，而縣域僅占31%。

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縣域人口流動趨勢

外流內(nèi)聚加速。一是縣域人口“七減三增”，2010年至2020年，縣域總?cè)丝跍p少3348.38萬人，占全國總?cè)丝诒戎叵陆导s4.51個百分點，約69.2%的縣域常住人口呈下降趨勢。二是縣城人口“九增一減”，同期1354個縣城常住人口增加，占比約91.4%，127個縣城常住人口減少，占比約8.6%。三是縣城集聚度明顯提升，2020年全國縣域人口集聚度約32.6%，較2010年的23.0%，增加9.6個百分點。從區(qū)域來看，東北地區(qū)（11.4%）縣城集聚度提升最多，其次是中部（10.2%）、西部（10%），東部地區(qū)（8.4%）縣城集聚度提升最少。

雙向雙棲加強。近年來，縣域人口外流的同時，返鄉(xiāng)人口不斷增加，2012年到2022年底的返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員累計達到1220萬人。根據(jù)鄉(xiāng)村建設評價，約25%農(nóng)村勞動力在縣城就業(yè)，近三年農(nóng)民工返回縣域比例由10%提高到17%，37%的返鄉(xiāng)農(nóng)民工選擇在縣城就業(yè)創(chuàng)業(yè)。同時，雙棲人口也不斷增加，通過六普與七普的比較，各縣平均的縣域城鄉(xiāng)兩棲人口從2.04萬人增長到4.81萬人。

分化分異加劇。全國縣城人口規(guī)模整體差異較大，呈“紡錘形”分布，約67.5%的縣城人口規(guī)模在5萬人至20萬人之間。2010年至2020年，20萬人口規(guī)模以上的縣城數(shù)量增加明顯，5萬人以下的縣城不斷減少。同時，不同地區(qū)縣城人口吸引力差異大。其中，東部、中部、西部地區(qū)縣的人口減幅較小，東北地區(qū)縣的平均人口減幅較大。

鄉(xiāng)村變動幅度更大。目前，中國的城鎮(zhèn)化已經(jīng)進入了一個相對穩(wěn)定期，城市人口增幅越來越小。所以，基于分母效應，鄉(xiāng)村人口降幅比例反而更大。隨著鄉(xiāng)村人口的進一步減少，部分村莊面臨撤并，仍處于快速變動期。2024年，全國總?cè)丝?4.08億，城鎮(zhèn)人口9.43億，農(nóng)村人口4.65億。預計至2035年，全國總?cè)丝?3.78億，城鎮(zhèn)人口10.34億，農(nóng)村人口3.45億。城鎮(zhèn)人口的增幅不到10%，而鄉(xiāng)村人口的降幅約25%。

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人口流動與縣域城鄉(xiāng)融合的互動機制

人口流動與縣域城鄉(xiāng)融合的互動機制并非簡單的人口流動量化關(guān)系，而要圍繞需求進行深度研究，應當以“人的需求”為切入點推進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展。將人的核心需求如就業(yè)、設施便利性、服務可及性等作為城鄉(xiāng)融合的底層驅(qū)動；并把人口流動從治理挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)化為縣域城鄉(xiāng)融合的動能，通過精準調(diào)控人口再分布，激活縣域全要素運行效率。

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人口流動與縣域城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展

縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有地域特性和不確定性，人的收入才是具有共性的核心議題。以人為第一視角來看產(chǎn)業(yè)，則收入是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的結(jié)果，而社會再生產(chǎn)過程中各環(huán)節(jié)的問題影響了收入提升，從而影響了縣域城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。其中，工資性收入增長受限于勞動生產(chǎn)率的提升不足和產(chǎn)業(yè)壁壘難以跨越；財產(chǎn)性收入獲得受限于集體經(jīng)濟發(fā)展和集體土地收益的分配機制不夠完善；經(jīng)營性收入增長受限于商貿(mào)物流體系不健全導致的貿(mào)易成本過高；轉(zhuǎn)移性收入合理使用受限于針對人口分布的服務產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌布局。所以，農(nóng)民的各類收入增長同樣缺乏穩(wěn)定支撐和有效保障，制約著就業(yè)人口沿著一二三產(chǎn)融合產(chǎn)業(yè)鏈流動。

需要建立“人口流動-收入優(yōu)化-產(chǎn)業(yè)協(xié)同”的正向循環(huán)。一是針對工資性收入增長受限，要從生產(chǎn)方面出發(fā)，促進產(chǎn)業(yè)融合與規(guī)模經(jīng)營。需要提升勞動生產(chǎn)率，推動一二三次產(chǎn)業(yè)融合，實現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展，也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合與城鄉(xiāng)大循環(huán)的基礎(chǔ)?；谛∞r(nóng)經(jīng)濟為主的基本國情，實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營是提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平、縮小城鄉(xiāng)差距的重要途徑。二是針對財產(chǎn)性收入獲得受限，要從分配方面出發(fā)，促進城鄉(xiāng)要素對流。包括吸引城市人口回流鄉(xiāng)村，優(yōu)化鄉(xiāng)村地區(qū)人口結(jié)構(gòu)，這是優(yōu)化城鄉(xiāng)要素配置的關(guān)鍵。合理放松對土地的管制，這是實現(xiàn)城鄉(xiāng)人口、資金等要素對流的前提和基礎(chǔ)。建立“政府+市場+村民”結(jié)合的金融保障機制，因為單獨依靠政府的力量難以持續(xù)。三是針對經(jīng)營性收入增長受限，要從交換方面出發(fā)，打造設施網(wǎng)絡與特色節(jié)點。城鄉(xiāng)聯(lián)通的基礎(chǔ)設施網(wǎng)絡是實現(xiàn)城鄉(xiāng)間產(chǎn)品流通的基礎(chǔ)，特別是打通鄉(xiāng)村一側(cè)的物流網(wǎng)絡至關(guān)重要。同時，也要探索建立以公共服務、商業(yè)服務等為支撐的鄉(xiāng)村地區(qū)特色功能節(jié)點，成為城鄉(xiāng)流通的重要環(huán)節(jié)。四是針對轉(zhuǎn)移性收入使用受限，要從消費方面出發(fā)，激活鄉(xiāng)村消費市場。要以鄉(xiāng)村的多元價值與多元功能為基礎(chǔ)，壯大鄉(xiāng)村地區(qū)文旅、休閑、康養(yǎng)等特色消費，形成與城市功能互補的消費互動格局。

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人口流動與縣域城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設施統(tǒng)籌建設

不同維度的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不充分。在時間維度上，部門專項工作時序缺乏統(tǒng)籌。村莊建設的投入很多來源于不同部門的專項行動，但不同部門之間建設時序缺乏協(xié)同，導致村莊建設出現(xiàn)“反復開挖”等現(xiàn)象。在空間維度上，建設投入不聚焦，缺乏整體考慮。村莊建設“全覆蓋”“標準化”，區(qū)域?qū)用娼y(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足，對不同區(qū)域、不同類型村莊建設的差異化需求考慮不充分。

城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設施建設運維壓力大。因為村莊布局較為分散，農(nóng)村人口聚集程度低，村莊建設投入的效益相對較低。村莊的公共產(chǎn)品投入實際使用者少，部分基礎(chǔ)設施和公服設施使用效率不高，設施閑置情況普遍存在。對于地方而言，每建成一項設施，就會增加一項運營成本。項目建設之初，往往有各級財政支持，但是項目建成之后，更多依靠鎮(zhèn)級、村級財政承擔設施運營維護。

需要因地制宜，探索可持續(xù)建設運營的機制與模式。一是建立基于人口動態(tài)變化的響應機制。在交通設施方面，要評估路網(wǎng)承載與通勤潮汐流的匹配度，識別高頻流動區(qū)的擁堵節(jié)點。在市政設施方面，要分析負荷波動與人口季節(jié)性集聚的關(guān)系，優(yōu)化彈性配置標準。在數(shù)字設施方面，要研究流動人口對網(wǎng)絡帶寬與公共服務平臺的差異化需求，提升智慧化服務水平。二是創(chuàng)新基礎(chǔ)設施協(xié)同配置機制。要建立動態(tài)投融資機制，在人口流入?yún)^(qū)探索基礎(chǔ)設施債券、REITs等融資工具，在收縮區(qū)推行財政精準補貼和市場化退出機制。要推動彈性規(guī)劃與管理，針對傳統(tǒng)基礎(chǔ)設施規(guī)劃剛性過強問題，建立動態(tài)調(diào)整機制，優(yōu)化城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設施配置的彈性適應性。要建立智慧化運維體系，利用大數(shù)據(jù)監(jiān)測人口流動與設施使用情況，優(yōu)化運維資源配置。三是不斷完善城鄉(xiāng)一體化模式。針對城鎮(zhèn)化進入穩(wěn)定階段、經(jīng)濟發(fā)展水平較高、地勢相對平坦、交通較為便利的縣域單元，按照全覆蓋、一體化、均等化的方式，進行道路、供水、環(huán)衛(wèi)等各類設施的統(tǒng)籌建設。四是推動小型化-生態(tài)化-分散化的設施建設模式。針對人口和產(chǎn)業(yè)分布較散、環(huán)境容量較高的鄉(xiāng)村地區(qū)，山區(qū)或海島等地形地貌制約大的鄉(xiāng)村地區(qū)，或是自然災害頻繁、設施服務供給不易穩(wěn)定的鄉(xiāng)村地區(qū)，按照人口和產(chǎn)業(yè)的規(guī)模和聚集程度，采取小型化-生態(tài)化-分散化的方式進行農(nóng)村污水、能源等各類設施的建設。

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人口流動與縣域城鄉(xiāng)公共服務統(tǒng)籌配置

公共服務設施與人口的供需結(jié)構(gòu)錯配。如今，農(nóng)村教育設施需求明顯下降，越來越多的村民選擇進入城鎮(zhèn)進行子女教育；除了過于偏遠的山區(qū)外，多數(shù)村莊已經(jīng)沒有了配置幼兒園、小學的需求。但是，應對老齡化的相關(guān)服務設施的需求卻不斷提升，特別是鄉(xiāng)村醫(yī)療服務和養(yǎng)老服務需求，空巢老人的精神慰藉需求也缺乏重視。

公共服務設施供給質(zhì)量無法滿足高品質(zhì)需求。整體來看，設施“缺不缺、夠不夠”的問題逐步得到解決，但服務效能上的“好不好、精不精”的問題越來越凸顯。過度強調(diào)布局均衡的低品質(zhì)公共服務供給，已經(jīng)不適應當前農(nóng)村居民生活的需求。對于原鄉(xiāng)人，隨著收入水平和生活水平提升，帶來更高的要求，鄉(xiāng)村居民向往更為高品質(zhì)的公共服務，更看重服務質(zhì)量。對于新鄉(xiāng)人，融入產(chǎn)生新需求，要細化分析不同年齡和類型人群對設施種類、數(shù)量和品質(zhì)的需求，建立合理的設施供給層次。

需要以人為本，從供給導向轉(zhuǎn)向需求導向。一是合理判斷人口流動與各類設施的互動反饋。在需求側(cè)，人口流動如何改變服務需求的“量”與“質(zhì)”，包括勞動力外流導致鄉(xiāng)村老齡化率提升，推高養(yǎng)老服務需求，以及隨遷子女增加推動城鎮(zhèn)教育需求等。在供給側(cè)，公共服務水平影響人口流動方向，縣城教育、醫(yī)療等優(yōu)質(zhì)公共服務牽引人口集聚。二是基于人的需求靈活調(diào)配城鄉(xiāng)公共服務資源。在政策層面，推動戶籍、醫(yī)保、教育等制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)一。在要素層面，促進人才、資金、數(shù)據(jù)的城鄉(xiāng)間流動。在空間層面，通過統(tǒng)籌規(guī)劃整合城鄉(xiāng)服務設施。三是推動分區(qū)統(tǒng)籌模式。針對縣域內(nèi)地形地貌差異較大、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與人口居住相對分離的縣域單元，縣域根據(jù)地形地貌、空間發(fā)展特征、承載功能類型等因素，對縣域空間進行分區(qū)，采取差異化的方式和標準統(tǒng)籌公共服務設施等設施的建設和運維。四是采取流動服務模式。針對人口分布極為分散、較難形成公共服務規(guī)模效應的鄉(xiāng)村地區(qū)，以及不需要集中提供、需求頻次低的那些基本公共服務，縣域統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共資源，采取流動、輪崗等方式，為鄉(xiāng)村人口提供醫(yī)療、居家養(yǎng)老等公共服務。

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人口流動視角下的縣域空間優(yōu)化對策

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發(fā)揮好縣城的連城接鄉(xiāng)作用

縣城作為城鄉(xiāng)連接的重要載體，提高縣城承載力是支撐縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要著力點。

縣城存在明顯的優(yōu)勢與短板。縣城相對于城市和鄉(xiāng)村，具有成本低、節(jié)奏慢、情感近等的比較優(yōu)勢，以及生態(tài)怡人、空間舒適、資源特色等的潛在優(yōu)勢。2020年相比2010年，縣城總?cè)丝诳焖僭鲩L，增長比例約34.3%。但同時，就業(yè)機會少、公平競爭差、服務品質(zhì)低、資源配置弱等不足也十分顯著。根據(jù)中國農(nóng)村研究院相關(guān)研究，約70%返鄉(xiāng)農(nóng)民工以縣域為再就業(yè)地點，其中37%以縣城為再就業(yè)地點?？h城“精準性”“高品質(zhì)”的服務能力明顯不足，設施服務質(zhì)量不高，宜居性有待提升。

一是圍繞“安居樂業(yè)”目標，讓縣城吸引人、留住人。基于現(xiàn)實來看，以縣城為載體的城鎮(zhèn)化并不穩(wěn)定，“子女教育+結(jié)婚買房”成為縣城集聚人口重要動力，這并不是基于家庭安居樂業(yè)的需求。很多情況下，縣城只是人們無奈的“中間選擇”，由于縣外就業(yè)機會減少等原因，縣城成為介于返鄉(xiāng)與留在大城市之間的妥協(xié)、過渡。因此，必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，落實現(xiàn)代化建設目標，推動縣城建設，保障改善民生，實現(xiàn)“安居樂業(yè)”，不斷滿足人民對美好生活的向往。在安居方面，要全面完善配套設施，提升服務質(zhì)量，改善環(huán)境品質(zhì)，提高城鄉(xiāng)居民的幸福感。在樂業(yè)方面，要基于縣城資源稟賦，培育主導產(chǎn)業(yè)，提供就業(yè)崗位，促進群眾增收。

首先要能吸引人，推動產(chǎn)城融合，提高縣城產(chǎn)業(yè)就業(yè)發(fā)展水平。以安徽省懷寧縣為例，堅持產(chǎn)業(yè)興城，不僅搶占新能源汽車產(chǎn)業(yè)布局，動力儲能電池新材料產(chǎn)業(yè)鏈初步成型，而且打造綠色紙塑省級特色產(chǎn)業(yè)集群，躋身國家級外貿(mào)轉(zhuǎn)型升級基地。此外，還厚植綠色食品特色產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展動能，重點打造5大現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，培育農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化重點龍頭企業(yè)。

另外還要能留住人，推動全齡友好，提高縣城綜合服務水平。以山西省昔陽縣為例，探索全齡友好公共服務設施優(yōu)化配置機制。健全“一老一小”服務設施配置機制，開展“一老一小”友好城市建設，重點推動代際友好公園、全周文化園兒童成長中心、兒童自然營地、代際友好街區(qū)提升改造等項目。并建立青年發(fā)展型縣城建設體制機制，多渠道保障青年住房需求，塑造吸引青年的縣城環(huán)境，從青年視角補齊公共體育服務短板，加快實施全民健身場地設施補短板工程建設。

二是增強縣城帶動縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、服務縣域城鄉(xiāng)人口能力。要依托縣城帶動縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展探索，聚焦縣域特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，以供應鏈思維發(fā)展農(nóng)業(yè)，聚焦物流、市場、加工、品牌等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提升農(nóng)業(yè)接二連三的能力。同時，還要提升縣城綜合服務能力，覆蓋縣域城鄉(xiāng)人口，通過教育共同體、醫(yī)聯(lián)體等方式帶動城鄉(xiāng)公共水平整體提升，并統(tǒng)籌服務規(guī)?！瞻霃健諏蛹壍纫蛩兀旨壏诸悩?gòu)建縣域公共服務體系。

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以片區(qū)化推進鄉(xiāng)村地區(qū)資源整合與全面發(fā)展

要創(chuàng)新縣域城鄉(xiāng)空間組織形式，打破傳統(tǒng)“縣－鎮(zhèn)－村”行政等級空間體系，構(gòu)建片區(qū)化、組團式的空間格局，依據(jù)基礎(chǔ)條件與產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性引導差異化發(fā)展。

一是開展小城鎮(zhèn)生活圈建設行動。以小城鎮(zhèn)為載體，建立“中心據(jù)點+圈層”的鄉(xiāng)村公共資源配置方式。小城鎮(zhèn)作為鄉(xiāng)村服務中心，相比過度分散的村莊，發(fā)展建設小城鎮(zhèn)是促進鄉(xiāng)村振興、促進城鄉(xiāng)公共服務均等化更有效的抓手。首先要聯(lián)村共建15分鐘步行生活圈，滿足居民基本生產(chǎn)生活和精神文化需求，重點補足文化室、活動場地等設施；其次要鎮(zhèn)村聯(lián)建15分鐘騎行圈，滿足基礎(chǔ)教育、醫(yī)療和商業(yè)等需求，重點補足幼兒園、小學、衛(wèi)生室、農(nóng)技服務站等設施；另外要跨鎮(zhèn)建設30分鐘車行圈，以縣城或中心鎮(zhèn)為主提供優(yōu)質(zhì)的公共服務，重點補足中學、?？漆t(yī)院、養(yǎng)老機構(gòu)、大型商超等設施。

二是片區(qū)化推進鄉(xiāng)村振興。通過片區(qū)化發(fā)展，加強村與村、點與點、項目與項目之間的聯(lián)系，形成“先帶后、主帶次、強帶弱”的協(xié)作關(guān)系，不僅限于生活服務，而是應該從更加綜合的層面加強片區(qū)發(fā)展，力求鄉(xiāng)村全面振興。這兩年，我們在昆山市、洛陽市等地，均開展了大量“片區(qū)化”推進鄉(xiāng)村振興的工作，以“片區(qū)”為單元確定差異化的發(fā)展方向，以“片區(qū)”為單元優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，以“片區(qū)”為單元發(fā)展農(nóng)文旅，并在“片區(qū)”下劃分組團推進鄉(xiāng)村建設。

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形成促進縣域城鄉(xiāng)融合的制度框架、長效機制和政策體系

重點是要突破“政策設計與人口現(xiàn)實脫節(jié)”的瓶頸，基于人的需求和人口流動的機制，統(tǒng)籌縣域資源資產(chǎn)，設計精準有效的政策工具與協(xié)同推進機制。

以資金統(tǒng)籌為例。需要通過源頭整合與地方整合相結(jié)合，推動村鎮(zhèn)建設資金縣域統(tǒng)籌，并將資金使用范圍在同類領(lǐng)域適當擴大。源頭統(tǒng)籌方面，各部門同一領(lǐng)域支持資金整合，設立村鎮(zhèn)建設大專項，適當合并“農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付”“農(nóng)村危房改造補助資金”“農(nóng)村環(huán)境整治資金”和未來支持小城鎮(zhèn)建設的專項資金。地方整合方面，縣一級成立村鎮(zhèn)建設統(tǒng)籌管理機構(gòu)，統(tǒng)一管理鎮(zhèn)村建設相關(guān)資金，并明確鎮(zhèn)村建設投入路線圖，完善縣域鎮(zhèn)村各類設施布局規(guī)劃、建設時序和儲備項目庫，避免重復開挖。

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結(jié) 語

人口流動是城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵變量，不僅僅是自變量，也是因變量。人作為城鄉(xiāng)融合的目的，要以“人的需求”為切入點推進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展。而以縣域為基本單元的城鄉(xiāng)融合發(fā)展，要發(fā)揮好縣城的連城接鄉(xiāng)作用，以片區(qū)化的方式推進鄉(xiāng)村資源整合，并不斷加強縣域統(tǒng)籌的機制建設。

*根據(jù)現(xiàn)場報告整理，已經(jīng)專家審閱

供稿單位：江蘇省規(guī)劃設計集團城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村規(guī)劃設計院有限公司

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