據(jù)新華社消息，美國(guó)總統(tǒng)特朗普1月3日宣布，美國(guó)在對(duì)委內(nèi)瑞拉的行動(dòng)中抓獲委總統(tǒng)馬杜羅及其夫人，并將他們帶離委內(nèi)瑞拉。

從最初號(hào)稱打擊所謂毒品犯罪，到封鎖進(jìn)出委內(nèi)瑞拉的油輪，再到對(duì)委內(nèi)瑞拉直接實(shí)施軍事打擊，美國(guó)一系列的霸權(quán)行徑不斷升級(jí)，嚴(yán)重違反國(guó)際法，侵犯委內(nèi)瑞拉主權(quán)。

委內(nèi)瑞拉擁有全球最大的已探明原油儲(chǔ)量，石油資源本應(yīng)是發(fā)展的福音，但在美國(guó)的霸權(quán)面前，卻成了外部強(qiáng)權(quán)覬覦的“原罪”。委內(nèi)瑞拉的遭遇表明，對(duì)于身處強(qiáng)權(quán)陰影下的拉美國(guó)家而言，如何有效地進(jìn)行國(guó)家能力的建設(shè)、探索自主的發(fā)展道路，是關(guān)乎主權(quán)存續(xù)的核心命題。

以下內(nèi)容經(jīng)出版社授權(quán)摘編自《透視委內(nèi)瑞拉》，小標(biāo)題為摘編者所加。

《透視委內(nèi)瑞拉》

作者: 王鵬

版本: 社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社

2024年7月

歷史遺產(chǎn)影響下的國(guó)家形成

拉美國(guó)家的創(chuàng)造更多表現(xiàn)為國(guó)家形成而非國(guó)家建構(gòu)。不同于西歐的戰(zhàn)爭(zhēng)催化型國(guó)家形成，拉美的國(guó)家形成主要是貿(mào)易催化型國(guó)家形成。國(guó)際貿(mào)易機(jī)遇是國(guó)家締造者主要考慮的問題。他們的主要目標(biāo)是創(chuàng)造較為有利的商業(yè)環(huán)境，以便擴(kuò)大國(guó)際貿(mào)易，而貿(mào)易帶來的關(guān)稅是政府財(cái)政收入的主要來源。就軍事力量而言，國(guó)家締造者具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)，但不足以在短時(shí)間內(nèi)掃平地方割據(jù)勢(shì)力。在這種背景下，針對(duì)大小考迪羅的一個(gè)基本共識(shí)是維持現(xiàn)狀。因此，地方考迪羅被大量保留下來，中央政府難以取得對(duì)本國(guó)領(lǐng)土的絕對(duì)控制權(quán)。由此帶來的不利影響束縛了拉美國(guó)家在20世紀(jì)的發(fā)展。當(dāng)那些有抱負(fù)的政治人士嘗試推動(dòng)國(guó)家建構(gòu)時(shí)，卻發(fā)現(xiàn)國(guó)家形成時(shí)期所留下的歷史遺產(chǎn)對(duì)他們的行動(dòng)產(chǎn)生極大的制約。

委內(nèi)瑞拉在19世紀(jì)的發(fā)展歷程同樣體現(xiàn)以上特點(diǎn)，也就是較為成功的國(guó)家形成和明顯滯后的國(guó)家建構(gòu)進(jìn)程。它的國(guó)家形成在很大程度上歸功于中央政府與眾多地方考迪羅之間的妥協(xié)，以及對(duì)以咖啡為主的國(guó)際出口貿(mào)易利益的追求。獨(dú)立以來，它保持領(lǐng)土的基本穩(wěn)定，但一直難以形成一個(gè)強(qiáng)有力的中央政府，地方考迪羅保持很大的獨(dú)立性。如同其他拉美國(guó)家，它在獨(dú)立伊始就確立一套現(xiàn)代政治體制，其內(nèi)容包括頒布憲法、實(shí)行共和制和聯(lián)邦制、成立國(guó)會(huì)和舉行選舉。但是，這套政治體制與當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)基礎(chǔ)不相匹配，也就難以帶來穩(wěn)定的政治秩序。中央政府的行政管理十分混亂，其政令無法在全國(guó)通行，民眾對(duì)本地的認(rèn)同往往高于對(duì)國(guó)家的認(rèn)同。中央政府和地方實(shí)力派之間的權(quán)力爭(zhēng)奪屢屢引發(fā)劇烈的甚至是長(zhǎng)時(shí)間的內(nèi)戰(zhàn)。

委內(nèi)瑞拉在20世紀(jì)初從一個(gè)負(fù)債累累的農(nóng)業(yè)國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)富有的石油出口國(guó)，國(guó)家的整體發(fā)展?fàn)顩r隨之得到顯著提升。對(duì)于委內(nèi)瑞拉以及其他發(fā)展中世界的石油出口國(guó)來說，資源稟賦和制度選擇之間形成密切的互動(dòng)關(guān)系。一般而言，對(duì)某種大宗商品出口的依賴不僅塑造了社會(huì)階層和政權(quán)類型，還塑造了國(guó)家的政治制度、決策架構(gòu)和決策者的決策規(guī)劃；這些制度性的改變塑造了國(guó)家的收入基礎(chǔ)，特別是稅收結(jié)構(gòu)；國(guó)家如何收稅和如何支出稅收深刻影響了政治生活和經(jīng)濟(jì)生活的組織形式，推動(dòng)形成國(guó)家的公共政策偏好。上述這些狀況影響了資源分配的長(zhǎng)期效率，也影響了國(guó)家的發(fā)展軌跡。

隨著石油開發(fā)的到來，委內(nèi)瑞拉的國(guó)家建構(gòu)得到極大推動(dòng)。收入來源的極高外部性意味著石油國(guó)家的政府需要和國(guó)際行為體（外國(guó)石油公司）進(jìn)行高強(qiáng)度的博弈。一方面，為了與其打交道，石油國(guó)家往往形成一個(gè)強(qiáng)大的中央政府；另一方面，外國(guó)石油公司也希望與這樣一個(gè)政府打交道，以便保障自己在當(dāng)?shù)氐睦?。戈麥斯政府通過向外國(guó)石油公司授予石油開發(fā)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)獲取豐厚的財(cái)政收入，從而能夠創(chuàng)建和維持一支強(qiáng)大的國(guó)家軍隊(duì)，推進(jìn)官僚體制的發(fā)展，修建全國(guó)性的交通和通信網(wǎng)絡(luò)。石油收入成為一股強(qiáng)大力量，使中央政府的權(quán)力能夠滲透到地方事務(wù)之中，抑制地方精英的作用。戈麥斯借機(jī)鞏固自己的執(zhí)政地位，成為委內(nèi)瑞拉獨(dú)立以來，也是迄今為止唯一的終身獨(dú)裁者。

但是，不斷加劇的資源依賴導(dǎo)致委內(nèi)瑞拉關(guān)鍵領(lǐng)域（非礦業(yè)收入、支出模式、財(cái)政負(fù)責(zé)任性和公民參與）的退化。就最好的情況而言，礦業(yè)依賴最初有利于某種形式的國(guó)家建構(gòu)；就長(zhǎng)期而言，它有損國(guó)家的效率、代表能力和可持續(xù)性。例如，石油國(guó)家能夠在與國(guó)際石油業(yè)打交道、汲取石油收入相關(guān)的領(lǐng)域構(gòu)建一套很有效的官僚機(jī)器（能源部和國(guó)有的石油企業(yè)），卻未能形成同樣有效的對(duì)內(nèi)行政部門（用于汲取財(cái)稅資源、管理稅收體系和分配財(cái)稅資金）。

電影《委內(nèi)瑞拉往事》劇照。

石油財(cái)富極大地推動(dòng)委內(nèi)瑞拉的城市化進(jìn)程，使社會(huì)階層結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變動(dòng)。一方面，在石油開發(fā)浪潮的吸引下，大量農(nóng)村勞動(dòng)力前往石油營(yíng)地或城市尋找工作機(jī)遇。石油收入的到來使本幣的幣值出現(xiàn)高估，質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的進(jìn)口食品涌入該國(guó)，農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和出口受到嚴(yán)重?fù)p害。由于農(nóng)村勞動(dòng)力不足和農(nóng)業(yè)衰敗，土地所有者把土地出讓給石油公司或其他企業(yè)，前往城市定居，從而導(dǎo)致土地精英集團(tuán)的解體。這種狀況使委內(nèi)瑞拉難以形成一個(gè)強(qiáng)大的右派集團(tuán)。另一方面，城市化的快速推進(jìn)促進(jìn)人口的融合，弱化了基于地域的傳統(tǒng)身份認(rèn)同。工人和中間階層（來自服務(wù)業(yè)、教育、政府部門）日益崛起，帶來新的政治訴求。城市人口成為大眾型政黨進(jìn)行政治動(dòng)員的天然對(duì)象，為這些政黨的崛起奠定了社會(huì)基礎(chǔ)。

石油財(cái)富助推委內(nèi)瑞拉實(shí)現(xiàn)從威權(quán)體制到民主體制的成功轉(zhuǎn)型。建立于1958年的蓬托菲霍體制的經(jīng)濟(jì)合法性來源于對(duì)石油財(cái)富的分配。國(guó)家在石油財(cái)富分配中發(fā)揮主導(dǎo)作用。石油財(cái)富使國(guó)家有能力在實(shí)施慷慨再分配政策的同時(shí)保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。蓬托菲霍體制也是一種以石油收入為基礎(chǔ)的和解體系，所有階層的成員能夠不同程度地從中受益。1958年以來，民選政府把很大一部分石油收入用于構(gòu)建恩庇網(wǎng)絡(luò)，實(shí)施改善下層民眾生活的社會(huì)項(xiàng)目，以緩和社會(huì)沖突和換取下層民眾的選票。

石油驅(qū)動(dòng)下的資源分配

石油財(cái)富給委內(nèi)瑞拉注入強(qiáng)烈的國(guó)家干預(yù)動(dòng)能，使該國(guó)形成一個(gè)高度中央集權(quán)的政府。一般而言，“后發(fā)”加劇國(guó)家的干預(yù)傾向，而石油國(guó)家有著更為強(qiáng)烈的國(guó)家干預(yù)沖動(dòng)。開發(fā)石油需要巨額的資本和復(fù)雜的組織管理，政府負(fù)責(zé)制定相關(guān)政策；政府而非私營(yíng)部門是積累的中心，負(fù)責(zé)征收、管理和分配石油收入；新發(fā)現(xiàn)的石油儲(chǔ)量或石油價(jià)格的攀升都在增強(qiáng)政府的作用。因此，權(quán)力向政府集中成為自然而然的結(jié)果。在第二次世界大戰(zhàn)即將結(jié)束時(shí)，委內(nèi)瑞拉各界就擴(kuò)大政府職能形成比較廣泛的共識(shí)，國(guó)家主義的發(fā)展理念逐漸確立。委內(nèi)瑞拉逐漸形成一個(gè)前所未有的、高度集權(quán)的中央政府。

在委內(nèi)瑞拉，政府的基本作用是汲取、管理和分配石油收入。在這一過程中出現(xiàn)的三大問題是：第一，政府的職能增加了，但政府管理機(jī)制的能力沒有得到相應(yīng)的增強(qiáng)，尤其是為其民眾找到替代性的收入來源的能力；第二，委內(nèi)瑞拉也沒有認(rèn)真討論把公共資源用于私營(yíng)部門的標(biāo)準(zhǔn)；第三，沒有討論如何利用石油補(bǔ)貼提高其他生產(chǎn)部門的生產(chǎn)率，最終實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展。由于政府是就業(yè)、消費(fèi)、生產(chǎn)和信貸的主要來源，政府的作用和規(guī)模不斷增大。到20世紀(jì)80年代，委內(nèi)瑞拉政府負(fù)責(zé)近70%的資本積累，雇用約1/4的勞動(dòng)人口。石油收入往往遵循政治方式進(jìn)行分配，用于為利益集團(tuán)和政府支持者提供各種回報(bào)和好處。1974年以來，委內(nèi)瑞拉國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的65%～75%往往用于公共消費(fèi)和私人消費(fèi)，也就是指向支持執(zhí)政者的關(guān)鍵性選民群體。換言之，很大一部分石油收入沒有用于提升經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)能力，而是服務(wù)于黨派政治。與此同時(shí)，石油收入掩蓋了那些經(jīng)濟(jì)上不太行得通的政策決策的負(fù)面效果，使其看起來可以接受。

20世紀(jì)60年代中期以來，委內(nèi)瑞拉非石油經(jīng)濟(jì)的全要素生產(chǎn)率和勞動(dòng)力生產(chǎn)率的增長(zhǎng)速度都出現(xiàn)顯著的下降。在1960～1982年20多年間，該國(guó)制造業(yè)生產(chǎn)率增長(zhǎng)速度只有拉美平均水平的一半多一點(diǎn)。政府越來越依賴擴(kuò)大政府支出保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，隨之而來的卻是公共債務(wù)負(fù)擔(dān)的加劇。第一屆佩雷斯政府（1974～1979年）獲得巨額的石油收入，卻仍然需要舉債彌補(bǔ)資金不足。政府希望“播種石油”，實(shí)施進(jìn)口替代工業(yè)化。此舉只是帶來一種依附式的工業(yè)化，該國(guó)制造業(yè)在很大程度上依賴于外國(guó)資本、設(shè)備和技術(shù)。換言之，石油收入被“播種”，但“種子”沒有得到審慎地播撒。

在石油收入源源不斷流入之時(shí)，委內(nèi)瑞拉沒有認(rèn)真開拓其他收入來源。在石油國(guó)家，石油的生產(chǎn)和出口帶來一種輕易獲取的收入。這些國(guó)家只對(duì)外國(guó)石油公司征稅，而無須從出口部門之外的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域征稅（盡管這樣有助于形成廣泛的財(cái)政汲取能力），因此可以避免在國(guó)內(nèi)采取那些易于引發(fā)不滿情緒的政治決定。既然石油稅收能夠取代其他形式的國(guó)內(nèi)稅收，政府也就無意進(jìn)一步向其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域滲透，無意形成更多樣化的收入結(jié)構(gòu)，因而錯(cuò)失一個(gè)構(gòu)建強(qiáng)大行政管理架構(gòu)的機(jī)會(huì)。委內(nèi)瑞拉的情況同樣如此。盡管石油收入不斷增長(zhǎng)，但該國(guó)仍然是一個(gè)有著顯著內(nèi)在脆弱性的國(guó)家，對(duì)內(nèi)汲取稅收的能力十分有限。

電影《委內(nèi)瑞拉往事》劇照。

委內(nèi)瑞拉的快速發(fā)展使民眾的生活狀況得到一定改善，但并未從根本上改變收入分配不公的局面。時(shí)至20世紀(jì)70年代末，該國(guó)1/3人口賺取的工資仍然低于最低工資水平。委內(nèi)瑞拉人在名義上全體享有免費(fèi)醫(yī)療、教育等社會(huì)保障，但是，真正的受益者通常來自兩大傳統(tǒng)政黨、軍隊(duì)、正規(guī)部門就業(yè)人員和兩黨控制的工會(huì)。相當(dāng)多的人口，尤其是農(nóng)村人口沒有被納入社會(huì)保障體系。至20世紀(jì)80年代，委內(nèi)瑞拉在社會(huì)發(fā)展方面的許多表現(xiàn)甚至不如那些收入水平低于它的國(guó)家。在醫(yī)療領(lǐng)域，它的人均公共支出是智利、牙買加和巴拿馬人均支出的3倍多（1985年），但它的嬰兒死亡率（1988年）較牙買加高出2倍，較智利高出0.8倍，較巴拿馬高出0.3倍。此外，它的學(xué)生入學(xué)率、人口識(shí)字率以及其他表明初等和中等教育水平的指標(biāo)都在拉美國(guó)家中位居末流。

腐敗問題伴隨分配型政治而出現(xiàn)，并隨著石油繁榮的到來而逐漸惡化。1958年以來，貝當(dāng)古、萊昂尼和卡爾德拉三屆政府推動(dòng)官僚的專業(yè)化，強(qiáng)調(diào)負(fù)責(zé)任性，使腐敗得到一定的遏制。但是，這些成就是短期的。政府在不停地分配資源，監(jiān)督管理機(jī)制卻在退化。兩大政黨需要為本黨成員和支持者提供職位，往往利用執(zhí)政地位控制人事錄用和晉升權(quán)力，而錄用或晉升的標(biāo)準(zhǔn)越來越考慮政治回報(bào)而非職業(yè)技能。20世紀(jì)70年代，石油收入暴漲使兩大政黨愈加依賴國(guó)家資源滿足其追隨者的欲求，最終導(dǎo)致腐敗問題在80年代泛濫成災(zāi)。

蓬托菲霍體制的穩(wěn)定性與石油收入高度掛鉤。豐厚的石油收入使民選政府不必經(jīng)過艱難抉擇即可滿足各個(gè)社會(huì)群體的需求，能夠在實(shí)施再分配政策的同時(shí)保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。1958年以來，蓬托菲霍體制能夠穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)的奧秘正是如此。該體制實(shí)際上是各派政治力量利益調(diào)和的產(chǎn)物，力圖使精英集團(tuán)能夠在維護(hù)特權(quán)地位的基礎(chǔ)上保持政治合作，因而帶有濃厚的保守妥協(xié)色彩。政治體制的清廉與效能被放在次要位置，長(zhǎng)期存在的庇護(hù)主義、家長(zhǎng)式專制、裙帶關(guān)系、貪污腐敗等舊政治的弊端被大量保留下來。以兩大政黨為代表的政治精英沒有在執(zhí)政過程中致力于清除這些弊端，而是把政治和解精神逐漸扭曲為他們分享和操縱權(quán)力的工具。他們只要取得執(zhí)政權(quán)，就能夠掌握至關(guān)重要的石油收入，也就獲得與其他政治行為體、社會(huì)行為體進(jìn)行討價(jià)還價(jià)的權(quán)力，可以依靠國(guó)家資源構(gòu)建一個(gè)籠絡(luò)人心的庇護(hù)關(guān)系網(wǎng)。

一旦石油收入下降，委內(nèi)瑞拉政府就會(huì)喪失其財(cái)富再分配的主要收入來源，政治穩(wěn)定便受到威脅。在1983年2月出現(xiàn)的“黑色星期五”意味著該國(guó)經(jīng)濟(jì)開始陷入困境，以石油為基礎(chǔ)的增長(zhǎng)模式失效。此后，該國(guó)開始爆發(fā)大規(guī)模社會(huì)抗議活動(dòng)，未遂軍事政變多次上演，傳統(tǒng)政黨格局走向解體。批評(píng)者指出，該國(guó)政府的經(jīng)濟(jì)決策極為簡(jiǎn)單化和缺乏先見之明；在國(guó)內(nèi)外環(huán)境出現(xiàn)變化之時(shí)，相關(guān)決策的調(diào)整過程極為遲緩，財(cái)政金融政策、貿(mào)易政策和產(chǎn)業(yè)政策沒有形成相互之間的有效協(xié)調(diào)。例如，埃雷拉政府在1983年2月推出一項(xiàng)重大改革措施——匯率改革，卻沒有出臺(tái)其他配套改革政策。銀行利率依然遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于通脹水平，公共支出繼續(xù)處于扭曲狀態(tài)，國(guó)有企業(yè)的管理不善依然如故。兩伊戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)導(dǎo)致油價(jià)上漲，委內(nèi)瑞拉的石油出口收入增加，盧辛奇政府得以規(guī)避進(jìn)行全面改革，把問題甩給繼任者處理。

電影《委內(nèi)瑞拉往事》劇照。

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與國(guó)家能力重構(gòu)

簡(jiǎn)而言之，石油國(guó)家是“虛弱的巨人”。一方面，它們有著強(qiáng)烈的國(guó)家干預(yù)沖動(dòng)；另一方面，它們的國(guó)家能力落后于許多國(guó)家。對(duì)于石油收入的嚴(yán)重依賴導(dǎo)致石油國(guó)家承擔(dān)廣泛的干預(yù)功能和軟弱的權(quán)力體制之間出現(xiàn)一個(gè)“不幸的”差距，不利于國(guó)家根據(jù)情況的變化做出政策調(diào)整。石油收入能夠幫助石油國(guó)家遮蓋體制的脆弱性，使執(zhí)政者不斷以擴(kuò)大財(cái)政支出維系政治秩序。但是，國(guó)家無力真正使其管控滲入社會(huì)的各個(gè)角落（以便改變行為體的行為），也就無法制定和實(shí)施具有綜合性和前瞻性的政策。當(dāng)危機(jī)到來時(shí)，石油國(guó)家的政治領(lǐng)導(dǎo)人往往選擇回避，而非直接面對(duì)和解決棘手的政治經(jīng)濟(jì)問題。挪威之所以能夠有不同于其他石油生產(chǎn)國(guó)的表現(xiàn)，是因?yàn)樗陌l(fā)展起點(diǎn)不一樣，在石油開發(fā)到來之際它已經(jīng)具有很高的國(guó)家發(fā)展水平，已經(jīng)形成較為完備的官僚體制和民主體制，因而能夠良好地管控石油收入、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的多元化和保障石油收入以外的稅收基礎(chǔ)。

20世紀(jì)80年代至90年代，歷屆委內(nèi)瑞拉政府未能就如何應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)形成具有連貫性的政策，也未能真正扭轉(zhuǎn)形勢(shì)。在經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)之后，它們?cè)趬毫χ峦瞥鲆?guī)?；虼蠡蛐〉母母锓桨?，改革措施通常包括經(jīng)濟(jì)緊縮和削減支出。此類改革方案包括：非正統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定措施（1985～1988），“休克療法”（1989～1992），推進(jìn)貿(mào)易自由化（1990～1993），依靠?jī)r(jià)格管制實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定（1994～1996），經(jīng)濟(jì)的漸進(jìn)調(diào)整（1996～1998）。這些改革往往在緊縮-放松-崩潰的周期中徘徊：在經(jīng)濟(jì)緊縮措施取得最初的收效之后，經(jīng)濟(jì)改革就喪失前進(jìn)勢(shì)頭，其實(shí)施力度變?nèi)酰踔帘贿^早地廢棄（也就是進(jìn)入“放松階段”），直到另一場(chǎng)經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)（進(jìn)入“崩潰階段”）。這種狀況意味著，一場(chǎng)改革能夠付諸實(shí)施，卻無法獲得充分執(zhí)行，最終在政府的猶豫不決中喪失前進(jìn)動(dòng)力；所謂的改革不但沒有解決經(jīng)濟(jì)停滯問題，反而使民眾對(duì)政府愈加失望。

對(duì)委內(nèi)瑞拉而言，任何一場(chǎng)尋求擺脫石油的實(shí)質(zhì)性改革意味著利益分配格局的重大調(diào)整，勢(shì)必在政治上和經(jīng)濟(jì)上付出高昂的代價(jià)；即使被迫啟動(dòng)此類改革，執(zhí)政者也擔(dān)心流失選票而無意將其深化。因此，該國(guó)出現(xiàn)這樣一種狀況：既沒有規(guī)避新自由主義改革，也沒有堅(jiān)決推進(jìn)此類改革，委內(nèi)瑞拉最終成為一個(gè)“改革滯后”的國(guó)家。20世紀(jì)80年代末，該國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)嚴(yán)重惡化，政府收入急劇下降。由于大選即將在1988年12月舉行，盧辛奇政府反而擴(kuò)大政府支出、信貸和外匯供應(yīng)，以便拉高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，從而為該黨候選人造勢(shì)。待到新政府在1989年初宣布國(guó)家外匯儲(chǔ)備近乎枯竭時(shí)，委內(nèi)瑞拉人感到無比震驚。此時(shí)，他們才知道1988年的政府財(cái)政赤字相當(dāng)于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的9%；經(jīng)常賬戶赤字是該國(guó)有史以來的最大值；從利率到雞蛋，從藥品到公交車票，所有的價(jià)格都被人為壓低，且無法再延續(xù)下去。

第二屆佩雷斯政府在20世紀(jì)80年代末實(shí)施一場(chǎng)非常失敗的改革，折射了蓬托菲霍體制在應(yīng)對(duì)危機(jī)、推動(dòng)改革方面的無能。委內(nèi)瑞拉在80年代陷入長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)停滯，但其不利影響是逐漸釋放的。該國(guó)沒有出現(xiàn)惡性通脹（例如阿根廷和秘魯），也沒有出現(xiàn)游擊隊(duì)的暴力活動(dòng)（例如秘魯和哥倫比亞）。許多人仍然認(rèn)為自己的國(guó)家是一個(gè)富裕的國(guó)家。這就意味著，一場(chǎng)新自由主義性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)改革缺少民意基礎(chǔ)，這樣一場(chǎng)改革勢(shì)必招致國(guó)會(huì)、反對(duì)黨、工會(huì)等各方勢(shì)力的反對(duì)。在此情況下，佩雷斯政府先是秘密籌劃改革方案、進(jìn)行人事布局，然后突然發(fā)起改革，迅速鋪開攤子，幻想擺脫外部掣肘，畢其功于一役，通過“6個(gè)月的休克”創(chuàng)造一個(gè)“新的委內(nèi)瑞拉”。這種單方面發(fā)起重大改革的做法嚴(yán)重破壞了精英集團(tuán)的傳統(tǒng)共識(shí)，激化了執(zhí)政黨內(nèi)部派系矛盾和朝野矛盾。

電影《委內(nèi)瑞拉往事》劇照。

佩雷斯政府還嚴(yán)重低估了改革進(jìn)程的艱巨性。委內(nèi)瑞拉政府幫助窮人的傳統(tǒng)做法是提供一攬子的價(jià)格補(bǔ)貼，其中包括限制商品價(jià)格、向生產(chǎn)廠商提供生產(chǎn)補(bǔ)貼和壓低公共服務(wù)的價(jià)格。佩雷斯政府試圖通過改革取消這種低效率的做法，代之以直接面向最脆弱群體的幫扶措施。在改革過程中，佩雷斯政府很快取消這些價(jià)格補(bǔ)貼，但無法迅速建立替代機(jī)制，導(dǎo)致窮人完全暴露在改革帶來的劇烈沖擊之下。于是，民怨在瞬間沸騰，一場(chǎng)大規(guī)模社會(huì)抗議活動(dòng)隨即爆發(fā)，延續(xù)數(shù)十年的跨階級(jí)合作徹底崩塌，消失已久的軍事政變?cè)俣壬涎荨Ｒ圆轫f斯為首的軍人集團(tuán)公開表示，要通過自己的行動(dòng)“讓委內(nèi)瑞拉民眾不再受到政客、蠱惑人心者和官僚的傷害”。

政府行政能力的欠缺是導(dǎo)致這場(chǎng)改革受挫的又一個(gè)重要原因。佩雷斯政府之所以通過“休克療法”實(shí)施經(jīng)濟(jì)改革，主要是因?yàn)閲?guó)家缺少漸進(jìn)改革的行政能力。如果想要以漸進(jìn)方式調(diào)整宏觀經(jīng)濟(jì)，國(guó)家機(jī)器就需要能夠?qū)?jīng)濟(jì)政策進(jìn)行微調(diào)，需要具有行政能力管控不斷出現(xiàn)的新情況。但是，委內(nèi)瑞拉不具備這些前提條件。例如，政府在改革啟動(dòng)伊始就全面取消了價(jià)格管制。這種激進(jìn)做法并非“休克療法”的必要條件，而是因?yàn)樵搰?guó)實(shí)行價(jià)格管制的行政體系崩潰了。此前，委內(nèi)瑞拉一直通過工業(yè)部下屬的消費(fèi)者保護(hù)署（SUNDDE）管理物價(jià)。該機(jī)構(gòu)的人員招聘、晉升和管理往往由執(zhí)政黨掌控，它在各州分支機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人往往挑選本黨成員擔(dān)任物價(jià)巡查員。物價(jià)巡查員只有微薄的工資，但可以憑借職權(quán)獲得額外收入，從而過上相當(dāng)闊綽的生活。因此，這一工作崗位成為執(zhí)政黨回饋其支持者的絕佳禮物，也就導(dǎo)致政府的價(jià)格管制難以落到實(shí)處。20世紀(jì)80年代以來，宏觀經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定導(dǎo)致通脹壓力放大、價(jià)格波動(dòng)劇烈。由于監(jiān)管力度薄弱，工業(yè)部制定的物價(jià)無法落到實(shí)處，物價(jià)巡查工作已經(jīng)名存實(shí)亡。取消價(jià)格管制在很大程度上是對(duì)現(xiàn)狀的一種承認(rèn)。

在20世紀(jì)90年代，委內(nèi)瑞拉國(guó)家管理經(jīng)濟(jì)能力的危機(jī)和崩潰是拉美國(guó)家中最嚴(yán)重的。委內(nèi)瑞拉的經(jīng)驗(yàn)實(shí)際上否定了有關(guān)國(guó)家能力的兩大假設(shè)：假設(shè)之一，當(dāng)“增強(qiáng)”國(guó)家能力變得不那么重要時(shí)，反而有利于抑制國(guó)家在經(jīng)濟(jì)生活中的干預(yù)作用；假設(shè)之二，在大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家，市場(chǎng)失靈之下的凈收益大于國(guó)家干預(yù)之下的凈收益。委內(nèi)瑞拉的情況表明，急劇削弱國(guó)家的作用導(dǎo)致國(guó)家管控能力的崩潰。即便在更加自由化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境之中，有效管控市場(chǎng)行為（也就是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和金融管控）的國(guó)家能力也被證明不會(huì)引發(fā)問題。對(duì)于委內(nèi)瑞拉這樣的中等收入國(guó)家，國(guó)家能力的缺失才是真正的問題。

委內(nèi)瑞拉可以被視為典型的“弱國(guó)家”（weak states）。事實(shí)上，1875年以來的大多數(shù)拉美國(guó)家都可以被歸入此類國(guó)家（也就是國(guó)家能力低下）；相較于它們?cè)趪?guó)家意識(shí)、政治體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式方面經(jīng)歷的諸多顯著變化，“弱國(guó)家”成為一種它們始終無法克服的問題。導(dǎo)致這種狀況的第一個(gè)原因是伊比利亞殖民統(tǒng)治時(shí)期留下的文化基因（也就是一套不利于國(guó)家能力發(fā)展的社會(huì)價(jià)值觀），第二個(gè)原因是殖民統(tǒng)治時(shí)期遺留的制度遺產(chǎn)（西班牙和葡萄牙殖民者建立一套掠奪制度，以便榨取自然資源和剝削原住民），第三個(gè)原因則是拉美國(guó)家未能在國(guó)家建構(gòu)過程中化解掉許多殖民時(shí)期遺留的不利因素。歷史上，拉美國(guó)家長(zhǎng)期存在國(guó)家建構(gòu)赤字，其表現(xiàn)就是它們的政府既缺乏能力，也缺少意愿提供公共產(chǎn)品，低能力成為它們的“天生缺陷”。隨著民主化浪潮席卷拉美，獨(dú)裁政權(quán)垮臺(tái)了，但無能的國(guó)家依然如故。

如果說有效的國(guó)家是發(fā)展的基礎(chǔ)條件，那么，什么因素能夠使國(guó)家變得更有效？這無疑是委內(nèi)瑞拉在擺脫石油、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、探索自主發(fā)展道路過程中迫切需要解答的問題。

作者/王鵬

摘編/劉亞光

編輯/李永博

導(dǎo)語校對(duì)/盧茜