據新華社消息，美國總統(tǒng)特朗普1月3日宣布，美國在對委內瑞拉的行動中抓獲委總統(tǒng)馬杜羅及其夫人，并將他們帶離委內瑞拉。

從最初號稱打擊所謂毒品犯罪，到封鎖進出委內瑞拉的油輪，再到對委內瑞拉直接實施軍事打擊，美國一系列的霸權行徑不斷升級，嚴重違反國際法，侵犯委內瑞拉主權。

委內瑞拉擁有全球最大的已探明原油儲量，石油資源本應是發(fā)展的福音，但在美國的霸權面前，卻成了外部強權覬覦的“原罪”。委內瑞拉的遭遇表明，對于身處強權陰影下的拉美國家而言，如何有效地進行國家能力的建設、探索自主的發(fā)展道路，是關乎主權存續(xù)的核心命題。

以下內容經出版社授權摘編自《透視委內瑞拉》，小標題為摘編者所加。

原文作者｜王鵬

《透視委內瑞拉》

作者: 王鵬

版本: 社會科學文獻出版社

2024年7月

歷史遺產影響下的國家形成

拉美國家的創(chuàng)造更多表現為國家形成而非國家建構。不同于西歐的戰(zhàn)爭催化型國家形成，拉美的國家形成主要是貿易催化型國家形成。國際貿易機遇是國家締造者主要考慮的問題。他們的主要目標是創(chuàng)造較為有利的商業(yè)環(huán)境，以便擴大國際貿易，而貿易帶來的關稅是政府財政收入的主要來源。就軍事力量而言，國家締造者具有相對優(yōu)勢，但不足以在短時間內掃平地方割據勢力。在這種背景下，針對大小考迪羅的一個基本共識是維持現狀。因此，地方考迪羅被大量保留下來，中央政府難以取得對本國領土的絕對控制權。由此帶來的不利影響束縛了拉美國家在20世紀的發(fā)展。當那些有抱負的政治人士嘗試推動國家建構時，卻發(fā)現國家形成時期所留下的歷史遺產對他們的行動產生極大的制約。

委內瑞拉在19世紀的發(fā)展歷程同樣體現以上特點，也就是較為成功的國家形成和明顯滯后的國家建構進程。它的國家形成在很大程度上歸功于中央政府與眾多地方考迪羅之間的妥協(xié)，以及對以咖啡為主的國際出口貿易利益的追求。獨立以來，它保持領土的基本穩(wěn)定，但一直難以形成一個強有力的中央政府，地方考迪羅保持很大的獨立性。如同其他拉美國家，它在獨立伊始就確立一套現代政治體制，其內容包括頒布憲法、實行共和制和聯(lián)邦制、成立國會和舉行選舉。但是，這套政治體制與當地的社會基礎不相匹配，也就難以帶來穩(wěn)定的政治秩序。中央政府的行政管理十分混亂，其政令無法在全國通行，民眾對本地的認同往往高于對國家的認同。中央政府和地方實力派之間的權力爭奪屢屢引發(fā)劇烈的甚至是長時間的內戰(zhàn)。

委內瑞拉在20世紀初從一個負債累累的農業(yè)國轉變?yōu)橐粋€富有的石油出口國，國家的整體發(fā)展狀況隨之得到顯著提升。對于委內瑞拉以及其他發(fā)展中世界的石油出口國來說，資源稟賦和制度選擇之間形成密切的互動關系。一般而言，對某種大宗商品出口的依賴不僅塑造了社會階層和政權類型，還塑造了國家的政治制度、決策架構和決策者的決策規(guī)劃；這些制度性的改變塑造了國家的收入基礎，特別是稅收結構；國家如何收稅和如何支出稅收深刻影響了政治生活和經濟生活的組織形式，推動形成國家的公共政策偏好。上述這些狀況影響了資源分配的長期效率，也影響了國家的發(fā)展軌跡。

隨著石油開發(fā)的到來，委內瑞拉的國家建構得到極大推動。收入來源的極高外部性意味著石油國家的政府需要和國際行為體（外國石油公司）進行高強度的博弈。一方面，為了與其打交道，石油國家往往形成一個強大的中央政府；另一方面，外國石油公司也希望與這樣一個政府打交道，以便保障自己在當地的利益。戈麥斯政府通過向外國石油公司授予石油開發(fā)特許經營權獲取豐厚的財政收入，從而能夠創(chuàng)建和維持一支強大的國家軍隊，推進官僚體制的發(fā)展，修建全國性的交通和通信網絡。石油收入成為一股強大力量，使中央政府的權力能夠滲透到地方事務之中，抑制地方精英的作用。戈麥斯借機鞏固自己的執(zhí)政地位，成為委內瑞拉獨立以來，也是迄今為止唯一的終身獨裁者。

但是，不斷加劇的資源依賴導致委內瑞拉關鍵領域（非礦業(yè)收入、支出模式、財政負責任性和公民參與）的退化。就最好的情況而言，礦業(yè)依賴最初有利于某種形式的國家建構；就長期而言，它有損國家的效率、代表能力和可持續(xù)性。例如，石油國家能夠在與國際石油業(yè)打交道、汲取石油收入相關的領域構建一套很有效的官僚機器（能源部和國有的石油企業(yè)），卻未能形成同樣有效的對內行政部門（用于汲取財稅資源、管理稅收體系和分配財稅資金）。

電影《委內瑞拉往事》劇照。

石油財富極大地推動委內瑞拉的城市化進程，使社會階層結構發(fā)生重大變動。一方面，在石油開發(fā)浪潮的吸引下，大量農村勞動力前往石油營地或城市尋找工作機遇。石油收入的到來使本幣的幣值出現高估，質優(yōu)價廉的進口食品涌入該國，農產品的生產和出口受到嚴重損害。由于農村勞動力不足和農業(yè)衰敗，土地所有者把土地出讓給石油公司或其他企業(yè)，前往城市定居，從而導致土地精英集團的解體。這種狀況使委內瑞拉難以形成一個強大的右派集團。另一方面，城市化的快速推進促進人口的融合，弱化了基于地域的傳統(tǒng)身份認同。工人和中間階層（來自服務業(yè)、教育、政府部門）日益崛起，帶來新的政治訴求。城市人口成為大眾型政黨進行政治動員的天然對象，為這些政黨的崛起奠定了社會基礎。

石油財富助推委內瑞拉實現從威權體制到民主體制的成功轉型。建立于1958年的蓬托菲霍體制的經濟合法性來源于對石油財富的分配。國家在石油財富分配中發(fā)揮主導作用。石油財富使國家有能力在實施慷慨再分配政策的同時保持經濟增長。蓬托菲霍體制也是一種以石油收入為基礎的和解體系，所有階層的成員能夠不同程度地從中受益。1958年以來，民選政府把很大一部分石油收入用于構建恩庇網絡，實施改善下層民眾生活的社會項目，以緩和社會沖突和換取下層民眾的選票。

石油驅動下的資源分配

石油財富給委內瑞拉注入強烈的國家干預動能，使該國形成一個高度中央集權的政府。一般而言，“后發(fā)”加劇國家的干預傾向，而石油國家有著更為強烈的國家干預沖動。開發(fā)石油需要巨額的資本和復雜的組織管理，政府負責制定相關政策；政府而非私營部門是積累的中心，負責征收、管理和分配石油收入；新發(fā)現的石油儲量或石油價格的攀升都在增強政府的作用。因此，權力向政府集中成為自然而然的結果。在第二次世界大戰(zhàn)即將結束時，委內瑞拉各界就擴大政府職能形成比較廣泛的共識，國家主義的發(fā)展理念逐漸確立。委內瑞拉逐漸形成一個前所未有的、高度集權的中央政府。

在委內瑞拉，政府的基本作用是汲取、管理和分配石油收入。在這一過程中出現的三大問題是：第一，政府的職能增加了，但政府管理機制的能力沒有得到相應的增強，尤其是為其民眾找到替代性的收入來源的能力；第二，委內瑞拉也沒有認真討論把公共資源用于私營部門的標準；第三，沒有討論如何利用石油補貼提高其他生產部門的生產率，最終實現可持續(xù)的發(fā)展。由于政府是就業(yè)、消費、生產和信貸的主要來源，政府的作用和規(guī)模不斷增大。到20世紀80年代，委內瑞拉政府負責近70%的資本積累，雇用約1/4的勞動人口。石油收入往往遵循政治方式進行分配，用于為利益集團和政府支持者提供各種回報和好處。1974年以來，委內瑞拉國內生產總值的65%～75%往往用于公共消費和私人消費，也就是指向支持執(zhí)政者的關鍵性選民群體。換言之，很大一部分石油收入沒有用于提升經濟生產能力，而是服務于黨派政治。與此同時，石油收入掩蓋了那些經濟上不太行得通的政策決策的負面效果，使其看起來可以接受。

20世紀60年代中期以來，委內瑞拉非石油經濟的全要素生產率和勞動力生產率的增長速度都出現顯著的下降。在1960～1982年20多年間，該國制造業(yè)生產率增長速度只有拉美平均水平的一半多一點。政府越來越依賴擴大政府支出保持經濟增長，隨之而來的卻是公共債務負擔的加劇。第一屆佩雷斯政府（1974～1979年）獲得巨額的石油收入，卻仍然需要舉債彌補資金不足。政府希望“播種石油”，實施進口替代工業(yè)化。此舉只是帶來一種依附式的工業(yè)化，該國制造業(yè)在很大程度上依賴于外國資本、設備和技術。換言之，石油收入被“播種”，但“種子”沒有得到審慎地播撒。

在石油收入源源不斷流入之時，委內瑞拉沒有認真開拓其他收入來源。在石油國家，石油的生產和出口帶來一種輕易獲取的收入。這些國家只對外國石油公司征稅，而無須從出口部門之外的經濟領域征稅（盡管這樣有助于形成廣泛的財政汲取能力），因此可以避免在國內采取那些易于引發(fā)不滿情緒的政治決定。既然石油稅收能夠取代其他形式的國內稅收，政府也就無意進一步向其他經濟社會領域滲透，無意形成更多樣化的收入結構，因而錯失一個構建強大行政管理架構的機會。委內瑞拉的情況同樣如此。盡管石油收入不斷增長，但該國仍然是一個有著顯著內在脆弱性的國家，對內汲取稅收的能力十分有限。

電影《委內瑞拉往事》劇照。

委內瑞拉的快速發(fā)展使民眾的生活狀況得到一定改善，但并未從根本上改變收入分配不公的局面。時至20世紀70年代末，該國1/3人口賺取的工資仍然低于最低工資水平。委內瑞拉人在名義上全體享有免費醫(yī)療、教育等社會保障，但是，真正的受益者通常來自兩大傳統(tǒng)政黨、軍隊、正規(guī)部門就業(yè)人員和兩黨控制的工會。相當多的人口，尤其是農村人口沒有被納入社會保障體系。至20世紀80年代，委內瑞拉在社會發(fā)展方面的許多表現甚至不如那些收入水平低于它的國家。在醫(yī)療領域，它的人均公共支出是智利、牙買加和巴拿馬人均支出的3倍多（1985年），但它的嬰兒死亡率（1988年）較牙買加高出2倍，較智利高出0.8倍，較巴拿馬高出0.3倍。此外，它的學生入學率、人口識字率以及其他表明初等和中等教育水平的指標都在拉美國家中位居末流。

腐敗問題伴隨分配型政治而出現，并隨著石油繁榮的到來而逐漸惡化。1958年以來，貝當古、萊昂尼和卡爾德拉三屆政府推動官僚的專業(yè)化，強調負責任性，使腐敗得到一定的遏制。但是，這些成就是短期的。政府在不停地分配資源，監(jiān)督管理機制卻在退化。兩大政黨需要為本黨成員和支持者提供職位，往往利用執(zhí)政地位控制人事錄用和晉升權力，而錄用或晉升的標準越來越考慮政治回報而非職業(yè)技能。20世紀70年代，石油收入暴漲使兩大政黨愈加依賴國家資源滿足其追隨者的欲求，最終導致腐敗問題在80年代泛濫成災。

蓬托菲霍體制的穩(wěn)定性與石油收入高度掛鉤。豐厚的石油收入使民選政府不必經過艱難抉擇即可滿足各個社會群體的需求，能夠在實施再分配政策的同時保持經濟增長。1958年以來，蓬托菲霍體制能夠穩(wěn)定運轉的奧秘正是如此。該體制實際上是各派政治力量利益調和的產物，力圖使精英集團能夠在維護特權地位的基礎上保持政治合作，因而帶有濃厚的保守妥協(xié)色彩。政治體制的清廉與效能被放在次要位置，長期存在的庇護主義、家長式專制、裙帶關系、貪污腐敗等舊政治的弊端被大量保留下來。以兩大政黨為代表的政治精英沒有在執(zhí)政過程中致力于清除這些弊端，而是把政治和解精神逐漸扭曲為他們分享和操縱權力的工具。他們只要取得執(zhí)政權，就能夠掌握至關重要的石油收入，也就獲得與其他政治行為體、社會行為體進行討價還價的權力，可以依靠國家資源構建一個籠絡人心的庇護關系網。

一旦石油收入下降，委內瑞拉政府就會喪失其財富再分配的主要收入來源，政治穩(wěn)定便受到威脅。在1983年2月出現的“黑色星期五”意味著該國經濟開始陷入困境，以石油為基礎的增長模式失效。此后，該國開始爆發(fā)大規(guī)模社會抗議活動，未遂軍事政變多次上演，傳統(tǒng)政黨格局走向解體。批評者指出，該國政府的經濟決策極為簡單化和缺乏先見之明；在國內外環(huán)境出現變化之時，相關決策的調整過程極為遲緩，財政金融政策、貿易政策和產業(yè)政策沒有形成相互之間的有效協(xié)調。例如，埃雷拉政府在1983年2月推出一項重大改革措施——匯率改革，卻沒有出臺其他配套改革政策。銀行利率依然遠遠低于通脹水平，公共支出繼續(xù)處于扭曲狀態(tài)，國有企業(yè)的管理不善依然如故。兩伊戰(zhàn)爭爆發(fā)導致油價上漲，委內瑞拉的石油出口收入增加，盧辛奇政府得以規(guī)避進行全面改革，把問題甩給繼任者處理。

電影《委內瑞拉往事》劇照。

經濟轉型與國家能力重構

簡而言之，石油國家是“虛弱的巨人”。一方面，它們有著強烈的國家干預沖動；另一方面，它們的國家能力落后于許多國家。對于石油收入的嚴重依賴導致石油國家承擔廣泛的干預功能和軟弱的權力體制之間出現一個“不幸的”差距，不利于國家根據情況的變化做出政策調整。石油收入能夠幫助石油國家遮蓋體制的脆弱性，使執(zhí)政者不斷以擴大財政支出維系政治秩序。但是，國家無力真正使其管控滲入社會的各個角落（以便改變行為體的行為），也就無法制定和實施具有綜合性和前瞻性的政策。當危機到來時，石油國家的政治領導人往往選擇回避，而非直接面對和解決棘手的政治經濟問題。挪威之所以能夠有不同于其他石油生產國的表現，是因為它的發(fā)展起點不一樣，在石油開發(fā)到來之際它已經具有很高的國家發(fā)展水平，已經形成較為完備的官僚體制和民主體制，因而能夠良好地管控石油收入、推動經濟的多元化和保障石油收入以外的稅收基礎。

20世紀80年代至90年代，歷屆委內瑞拉政府未能就如何應對經濟危機形成具有連貫性的政策，也未能真正扭轉形勢。在經濟危機爆發(fā)之后，它們在壓力之下推出規(guī)模或大或小的改革方案，改革措施通常包括經濟緊縮和削減支出。此類改革方案包括：非正統(tǒng)的經濟穩(wěn)定措施（1985～1988），“休克療法”（1989～1992），推進貿易自由化（1990～1993），依靠價格管制實現宏觀經濟穩(wěn)定（1994～1996），經濟的漸進調整（1996～1998）。這些改革往往在緊縮-放松-崩潰的周期中徘徊：在經濟緊縮措施取得最初的收效之后，經濟改革就喪失前進勢頭，其實施力度變弱，甚至被過早地廢棄（也就是進入“放松階段”），直到另一場經濟危機爆發(fā)（進入“崩潰階段”）。這種狀況意味著，一場改革能夠付諸實施，卻無法獲得充分執(zhí)行，最終在政府的猶豫不決中喪失前進動力；所謂的改革不但沒有解決經濟停滯問題，反而使民眾對政府愈加失望。

對委內瑞拉而言，任何一場尋求擺脫石油的實質性改革意味著利益分配格局的重大調整，勢必在政治上和經濟上付出高昂的代價；即使被迫啟動此類改革，執(zhí)政者也擔心流失選票而無意將其深化。因此，該國出現這樣一種狀況：既沒有規(guī)避新自由主義改革，也沒有堅決推進此類改革，委內瑞拉最終成為一個“改革滯后”的國家。20世紀80年代末，該國經濟形勢嚴重惡化，政府收入急劇下降。由于大選即將在1988年12月舉行，盧辛奇政府反而擴大政府支出、信貸和外匯供應，以便拉高經濟增長率，從而為該黨候選人造勢。待到新政府在1989年初宣布國家外匯儲備近乎枯竭時，委內瑞拉人感到無比震驚。此時，他們才知道1988年的政府財政赤字相當于國內生產總值的9%；經常賬戶赤字是該國有史以來的最大值；從利率到雞蛋，從藥品到公交車票，所有的價格都被人為壓低，且無法再延續(xù)下去。

第二屆佩雷斯政府在20世紀80年代末實施一場非常失敗的改革，折射了蓬托菲霍體制在應對危機、推動改革方面的無能。委內瑞拉在80年代陷入長期的經濟停滯，但其不利影響是逐漸釋放的。該國沒有出現惡性通脹（例如阿根廷和秘魯），也沒有出現游擊隊的暴力活動（例如秘魯和哥倫比亞）。許多人仍然認為自己的國家是一個富裕的國家。這就意味著，一場新自由主義性質的經濟改革缺少民意基礎，這樣一場改革勢必招致國會、反對黨、工會等各方勢力的反對。在此情況下，佩雷斯政府先是秘密籌劃改革方案、進行人事布局，然后突然發(fā)起改革，迅速鋪開攤子，幻想擺脫外部掣肘，畢其功于一役，通過“6個月的休克”創(chuàng)造一個“新的委內瑞拉”。這種單方面發(fā)起重大改革的做法嚴重破壞了精英集團的傳統(tǒng)共識，激化了執(zhí)政黨內部派系矛盾和朝野矛盾。

電影《委內瑞拉往事》劇照。

佩雷斯政府還嚴重低估了改革進程的艱巨性。委內瑞拉政府幫助窮人的傳統(tǒng)做法是提供一攬子的價格補貼，其中包括限制商品價格、向生產廠商提供生產補貼和壓低公共服務的價格。佩雷斯政府試圖通過改革取消這種低效率的做法，代之以直接面向最脆弱群體的幫扶措施。在改革過程中，佩雷斯政府很快取消這些價格補貼，但無法迅速建立替代機制，導致窮人完全暴露在改革帶來的劇烈沖擊之下。于是，民怨在瞬間沸騰，一場大規(guī)模社會抗議活動隨即爆發(fā)，延續(xù)數十年的跨階級合作徹底崩塌，消失已久的軍事政變再度上演。以查韋斯為首的軍人集團公開表示，要通過自己的行動“讓委內瑞拉民眾不再受到政客、蠱惑人心者和官僚的傷害”。

政府行政能力的欠缺是導致這場改革受挫的又一個重要原因。佩雷斯政府之所以通過“休克療法”實施經濟改革，主要是因為國家缺少漸進改革的行政能力。如果想要以漸進方式調整宏觀經濟，國家機器就需要能夠對經濟政策進行微調，需要具有行政能力管控不斷出現的新情況。但是，委內瑞拉不具備這些前提條件。例如，政府在改革啟動伊始就全面取消了價格管制。這種激進做法并非“休克療法”的必要條件，而是因為該國實行價格管制的行政體系崩潰了。此前，委內瑞拉一直通過工業(yè)部下屬的消費者保護署（SUNDDE）管理物價。該機構的人員招聘、晉升和管理往往由執(zhí)政黨掌控，它在各州分支機構的負責人往往挑選本黨成員擔任物價巡查員。物價巡查員只有微薄的工資，但可以憑借職權獲得額外收入，從而過上相當闊綽的生活。因此，這一工作崗位成為執(zhí)政黨回饋其支持者的絕佳禮物，也就導致政府的價格管制難以落到實處。20世紀80年代以來，宏觀經濟不穩(wěn)定導致通脹壓力放大、價格波動劇烈。由于監(jiān)管力度薄弱，工業(yè)部制定的物價無法落到實處，物價巡查工作已經名存實亡。取消價格管制在很大程度上是對現狀的一種承認。

在20世紀90年代，委內瑞拉國家管理經濟能力的危機和崩潰是拉美國家中最嚴重的。委內瑞拉的經驗實際上否定了有關國家能力的兩大假設：假設之一，當“增強”國家能力變得不那么重要時，反而有利于抑制國家在經濟生活中的干預作用；假設之二，在大多數發(fā)展中國家，市場失靈之下的凈收益大于國家干預之下的凈收益。委內瑞拉的情況表明，急劇削弱國家的作用導致國家管控能力的崩潰。即便在更加自由化的市場經濟環(huán)境之中，有效管控市場行為（也就是市場競爭和金融管控）的國家能力也被證明不會引發(fā)問題。對于委內瑞拉這樣的中等收入國家，國家能力的缺失才是真正的問題。

委內瑞拉可以被視為典型的“弱國家”（weak states）。事實上，1875年以來的大多數拉美國家都可以被歸入此類國家（也就是國家能力低下）；相較于它們在國家意識、政治體制、經濟發(fā)展模式方面經歷的諸多顯著變化，“弱國家”成為一種它們始終無法克服的問題。導致這種狀況的第一個原因是伊比利亞殖民統(tǒng)治時期留下的文化基因（也就是一套不利于國家能力發(fā)展的社會價值觀），第二個原因是殖民統(tǒng)治時期遺留的制度遺產（西班牙和葡萄牙殖民者建立一套掠奪制度，以便榨取自然資源和剝削原住民），第三個原因則是拉美國家未能在國家建構過程中化解掉許多殖民時期遺留的不利因素。歷史上，拉美國家長期存在國家建構赤字，其表現就是它們的政府既缺乏能力，也缺少意愿提供公共產品，低能力成為它們的“天生缺陷”。隨著民主化浪潮席卷拉美，獨裁政權垮臺了，但無能的國家依然如故。

如果說有效的國家是發(fā)展的基礎條件，那么，什么因素能夠使國家變得更有效？這無疑是委內瑞拉在擺脫石油、實現經濟轉型、探索自主發(fā)展道路過程中迫切需要解答的問題。

本文經出版社授權刊發(fā)。原文作者：王鵬；摘編：劉亞光；編輯：李永博；導語校對：盧茜。歡迎轉發(fā)至朋友圈。

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