導(dǎo)讀

8月31號(hào)，2025中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)之學(xué)術(shù)研討會(huì)二十三“全球視野下的城市規(guī)劃”在沈陽(yáng)成功召開(kāi)。王興平教授在會(huì)上作題為《中國(guó)與共建“一帶一路”國(guó)家新城規(guī)劃建設(shè)合作研究》的學(xué)術(shù)報(bào)告。

本文字?jǐn)?shù)：3378字

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王興平

中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)理事、國(guó)外城市規(guī)劃分會(huì)委員

東南大學(xué)建筑學(xué)院教授

新城建設(shè)作為推動(dòng)城市化、產(chǎn)業(yè)升級(jí)與區(qū)域合作的重要方式，在“一帶一路”合作框架下呈現(xiàn)出巨大潛力。本研究通過(guò)總結(jié)中國(guó)國(guó)際合作新城/園區(qū)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，了解共建“一帶一路”國(guó)家新城建設(shè)訴求與趨勢(shì)，以新城建設(shè)助推中國(guó)建筑業(yè)“走出去”，推動(dòng)中國(guó)新城/園區(qū)發(fā)展與規(guī)劃建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的國(guó)際傳播與共享，助力共建“一帶一路”國(guó)家新城可持續(xù)發(fā)展。

01

基本概念與研究方案

什么是新城？

學(xué)界對(duì)于新城的定義存在多維度理解。

國(guó)內(nèi)

國(guó)內(nèi)研究普遍強(qiáng)調(diào)其規(guī)劃目的和功能目的，如王凱等從行政管理角度，將其界定為由縣級(jí)以上人民政府或有關(guān)部門(mén)為實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)而批復(fù)設(shè)立，擁有相對(duì)獨(dú)立管理權(quán)限的空間地域單元，是城市集中建設(shè)區(qū)的組成部分。

國(guó)外

國(guó)外研究則更側(cè)重于其產(chǎn)生的動(dòng)力機(jī)制與深層邏輯，如Peter Hall認(rèn)為其是由政府主導(dǎo)、在城市群外圍規(guī)劃建設(shè)的規(guī)劃性城市聚落，以疏解大都市人口與產(chǎn)業(yè)為主要目標(biāo)。

新城的開(kāi)發(fā)模式主要分為以下三類(lèi)。

1

政府驅(qū)動(dòng)的自上而下開(kāi)發(fā)，通常為西方早期的福利住房計(jì)劃項(xiàng)目，以及后來(lái)全球各地的產(chǎn)業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)等項(xiàng)目；

2

私人資本主導(dǎo)的自下而上開(kāi)發(fā)，通常為基于土地投機(jī)和商品化開(kāi)發(fā)的封閉社區(qū)與私有化新城；

3

公私合作伙伴關(guān)系（PPP）開(kāi)發(fā)，結(jié)合政府與市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，是目前主流的開(kāi)發(fā)模式。

研究按照建設(shè)狀態(tài)，將位于共建“一帶一路”國(guó)家范圍內(nèi)的新城分為既有新城和潛在新城。

既有新城

既有新城是指已編制新城相關(guān)規(guī)劃、啟動(dòng)實(shí)際開(kāi)發(fā)建設(shè)、具備不同程度發(fā)展成效的新城，比如新首都及其內(nèi)部、鄰近片區(qū)，大城市郊區(qū)衛(wèi)星城和副城等。

潛在新城

潛在新城則是尚未啟動(dòng)實(shí)際開(kāi)發(fā)建設(shè)，但綜合考慮其各項(xiàng)條件，具備潛力發(fā)展為新城的區(qū)域，比如鄰近大中型中外產(chǎn)能合作項(xiàng)目、未來(lái)發(fā)展將受產(chǎn)能合作項(xiàng)目驅(qū)動(dòng)的區(qū)域等。

截止到2025年6月，共有156個(gè)國(guó)家與中國(guó)簽訂共建“一帶一路”相關(guān)合作文件，本研究以這156個(gè)國(guó)家作為研究范圍，開(kāi)展相關(guān)新城建設(shè)的進(jìn)一步分析和評(píng)價(jià)。

02

共建“一帶一路”國(guó)家

新城規(guī)劃建設(shè)概況

通過(guò)完成156個(gè)共建“一帶一路”國(guó)家的資料搜集，并建立“一帶一路”新城規(guī)劃建設(shè)的合作國(guó)家篩選框架，通過(guò)“排不足”和“排異變”兩個(gè)步驟，識(shí)別適合與我國(guó)開(kāi)展新城規(guī)劃建設(shè)合作的國(guó)家及新城，最終確定通過(guò)兩步篩選的國(guó)家總數(shù)為84個(gè)。從全球?qū)用娴膮^(qū)域分布看，非洲地區(qū)既有新城數(shù)量最多（42座），其次是西亞地區(qū)（12座），數(shù)量最少的是南亞（1座）。大多數(shù)新城交通與經(jīng)濟(jì)地理區(qū)位優(yōu)越，對(duì)外聯(lián)系便捷，且呈現(xiàn)相對(duì)獨(dú)立發(fā)展態(tài)勢(shì)。

1

共建“一帶一路”國(guó)家既有新城基本情況

按職能

既有新城可分為六大類(lèi)：綜合型新城、產(chǎn)業(yè)型新城、居住型新城、物流商貿(mào)型新城、旅游型新城和行政型新城，其中產(chǎn)業(yè)型和綜合型占比最高。新城發(fā)展所依托的項(xiàng)目類(lèi)型影響甚至決定了城市職能類(lèi)型，84座既有新城中，61座新城擁有重點(diǎn)項(xiàng)目。項(xiàng)目類(lèi)型包括產(chǎn)業(yè)園區(qū)、城市和房屋建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、制造業(yè)項(xiàng)目、資源開(kāi)采五大類(lèi)。

按功能

依托地理區(qū)位和周邊城市能級(jí)或城市內(nèi)重點(diǎn)項(xiàng)目等，既有新城可分為三大類(lèi)：衛(wèi)星型、節(jié)點(diǎn)型和門(mén)戶(hù)型，其中節(jié)點(diǎn)型占比最高。

按規(guī)模

既有新城以中小城市居多。在55座有人口數(shù)據(jù)的新城中，規(guī)模超過(guò)50萬(wàn)的僅9座，多位于非洲和東北亞地區(qū)；20-50萬(wàn)的有9座，5-20萬(wàn)的有10座，不足5萬(wàn)的有27座，多分布于非洲、歐洲和中亞地區(qū)。

在重點(diǎn)項(xiàng)目融資模式方面，既有新城中，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資模式主要有五種：EPC工程總承包模式、PPP公私合營(yíng)模式、BT建設(shè)-轉(zhuǎn)讓模式、TOD交通導(dǎo)向開(kāi)發(fā)融資模式、ABO授權(quán)-建設(shè)-運(yùn)營(yíng)模式等。其中，EPC和PPP融資模式最多，達(dá)到一半以上。既有新城的產(chǎn)能合作重點(diǎn)項(xiàng)目融資模式主要有六大類(lèi)：EPC工程總承包模式、PPP公私合營(yíng)模式、BT建設(shè)-轉(zhuǎn)讓模式、TOD交通導(dǎo)向開(kāi)發(fā)融資模式、ABO授權(quán)-建設(shè)-運(yùn)營(yíng)模式、EOD生態(tài)導(dǎo)向開(kāi)發(fā)融資模式等。其中，采用EPC和PPP融資模式的重點(diǎn)項(xiàng)目最多，達(dá)到所有新城重點(diǎn)項(xiàng)目數(shù)量的一半以上，其中包含兩者結(jié)合的模式。

在84座既有新城中，共有44座國(guó)際合作方式下建設(shè)的新城，其中中國(guó)參與合作的有37座。多數(shù)新城以跨國(guó)企業(yè)集團(tuán)作為其發(fā)展治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、以政府引導(dǎo)驅(qū)動(dòng)機(jī)制作為其發(fā)展的運(yùn)作機(jī)制，比例分別高達(dá)35%和44%。這表明企業(yè)出海參與新城發(fā)展建設(shè)與治理合作逐漸成為主流，有為政府、有效市場(chǎng)是驅(qū)動(dòng)新城發(fā)展運(yùn)作的主要因素。

2

共建“一帶一路”國(guó)家潛在新城研判

共建“一帶一路”國(guó)家共計(jì)48座潛在新城，分布在30個(gè)國(guó)家。其中24座新城的周邊有重要產(chǎn)能合作項(xiàng)目，31座新城與區(qū)域中心城市的距離在10~50km范圍內(nèi)。此外，未來(lái)還可以綜合考慮戰(zhàn)略意義、地理位置等要素，在“一帶一路”沿線(xiàn)選擇確定一些新城布點(diǎn)的戰(zhàn)略區(qū)位和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)作為未來(lái)合作的儲(chǔ)備空間對(duì)象。

03

我國(guó)與共建“一帶一路”國(guó)家

在新城規(guī)劃建設(shè)中的合作路徑

1

國(guó)家合作適宜性、新城規(guī)劃建設(shè)需求與新城合作可行性綜合評(píng)價(jià)技術(shù)路線(xiàn)

（1）國(guó)家合作適宜性評(píng)價(jià)：通過(guò)“排不足”和“排異變”兩個(gè)步驟，篩選出具備較好合作基礎(chǔ)、較低合作風(fēng)險(xiǎn)的國(guó)家，從三方面對(duì)國(guó)家合作適宜性進(jìn)行量化評(píng)價(jià)，包括國(guó)家實(shí)力、發(fā)展前景、合作基礎(chǔ)與難度。

（2）國(guó)家新城規(guī)劃建設(shè)需求評(píng)價(jià)：在以上基礎(chǔ)上，進(jìn)一步從三方面對(duì)其新城建設(shè)需求進(jìn)行量化分析，包括是否有遷都或疏解大都市區(qū)發(fā)展壓力相關(guān)計(jì)劃；非正規(guī)住房居住者占城市人口的比例；是否處于城鎮(zhèn)化快速增長(zhǎng)期。

（3）新城合作可行性評(píng)價(jià)：梳理通過(guò)前兩步篩選的國(guó)家既有、潛在新城，從三方面對(duì)各新城規(guī)劃建設(shè)合作可行性進(jìn)行量化評(píng)價(jià)，包括城市合作適宜性；城市發(fā)展實(shí)力與基礎(chǔ)；城市發(fā)展?jié)摿εc前景。

2

面向不同國(guó)別、不同新城的合作策略

基于國(guó)際合作適宜性和新城合作可行性兩個(gè)維度，識(shí)別出近期優(yōu)先合作對(duì)象、中期重點(diǎn)合作對(duì)象、中期潛在合作對(duì)象和遠(yuǎn)期潛在合作對(duì)象，提出中外合作新城名錄清單，并進(jìn)一步提出面向不同國(guó)別、不同新城的合作策略。

3

新城規(guī)劃建設(shè)合作路徑建議

研究從合作機(jī)制構(gòu)建、發(fā)展要素供給、新城規(guī)劃建設(shè)、發(fā)展制度保障和城市發(fā)展模式謀劃等維度，結(jié)合新城開(kāi)發(fā)建設(shè)各環(huán)節(jié)，構(gòu)建了總體合作路徑框架，并提出12條具體合作路徑。這些路徑可根據(jù)發(fā)展階段的變化及雙邊實(shí)際合作需求動(dòng)態(tài)組合應(yīng)用，部分可貫穿全程，部分適用于特定環(huán)節(jié)。其中，新城規(guī)劃合作路徑包括：

（1）制定系統(tǒng)前瞻、實(shí)施導(dǎo)向的新城規(guī)劃體系，包括編制立足實(shí)際、面向長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃內(nèi)容；注重規(guī)劃的聯(lián)合編制與技術(shù)合作；構(gòu)建完善的規(guī)劃實(shí)施保障體系；

（2）踐行標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)、支持有力的新城規(guī)劃建設(shè)模式，包括踐行技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)的高質(zhì)量新城規(guī)劃建設(shè)、推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施先行的有序性開(kāi)發(fā)建設(shè)、實(shí)施公共服務(wù)支持的人本型新城建設(shè)。

新城規(guī)劃建設(shè)合作是“一帶一路”合作的重要組成部分，它不僅是經(jīng)濟(jì)合作的平臺(tái)，更是文化交流與制度創(chuàng)新的試驗(yàn)場(chǎng)。未來(lái)，中國(guó)在推進(jìn)共建國(guó)家新城發(fā)展的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持分層分類(lèi)推進(jìn)合作，根據(jù)國(guó)家適宜性與城市潛力制定差異化戰(zhàn)略；同時(shí)，要強(qiáng)化制度與風(fēng)險(xiǎn)保障，建立健全合作監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制；最后，應(yīng)深化人文交流與本土融合，提供適應(yīng)化服務(wù)。

*根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)報(bào)告整理，已經(jīng)專(zhuān)家審閱

供稿單位：《城市規(guī)劃（英文版）》編輯部

End

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規(guī)劃年會(huì) | 學(xué)術(shù)研討會(huì)二十三：全球視野下的城市規(guī)劃

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