資料圖。本文來源：北京商報、中國國創(chuàng)會

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圖為趙耀輝參加新經(jīng)濟學(xué)家智庫研討會發(fā)言。本文為新經(jīng)濟學(xué)家智庫專稿，本文略有刪改，轉(zhuǎn)載請注明來源。

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提升農(nóng)村養(yǎng)老待遇的根本之策：將補貼轉(zhuǎn)為貼息、激勵個人賬戶積累

趙耀輝 王亞峰 趙銳

武漢大學(xué)董輔礽經(jīng)濟與社會發(fā)展研究院

北京大學(xué)中國社會科學(xué)調(diào)查中心

一、背景：農(nóng)村養(yǎng)老保險已然成為政府義務(wù)，急需正本清源

自2009年新農(nóng)保制度建立以來，廣大農(nóng)村居民享受到了基本養(yǎng)老金待遇，這是中國歷史上的一個里程碑事件。根據(jù)中國健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查（CHARLS）2021-23年最新調(diào)查數(shù)據(jù)，98%的60歲以上農(nóng)村戶口居民已經(jīng)領(lǐng)取養(yǎng)老金。但是，農(nóng)村居民養(yǎng)老金水平非常低，城鄉(xiāng)差距過大。

社保成為熱點議題，并且在之后引發(fā)持續(xù)的討論，很多專家和媒體呼吁大幅度提高農(nóng)民社保水平。我們贊同大幅度提升養(yǎng)老金的主張，但是對于如何實現(xiàn)這一目標有不同看法。

社會面的呼聲都是要求財政出錢提升社保，這跟新農(nóng)保的設(shè)立初衷是不同的。新農(nóng)保的基本原則是“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”，本意是國家兜底，鼓勵個人通過多繳多得保障老年生活。然而現(xiàn)實是個人繳費水平太低，按照目前絕大多數(shù)人的繳費水平，一個人即使繳費滿15年，其養(yǎng)老金絕大部分（超過五分之四）來自財政全資的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，而個人繳費所支持的部分只占五分之一。政府成為養(yǎng)老金支付的主要責(zé)任方，導(dǎo)致了社會對政府的過高期待。

二、個人繳費水平為何低下

在討論這個問題之前，有必要簡要回顧一下農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的演變歷程。我國曾經(jīng)于1992年在全國范圍推行過一個農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，俗稱“老農(nóng)保”，籌資模式強調(diào)“個人交納為主，集體補助為輔，國家政策扶植”。這里的“國家政策扶持”指通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付集體補助予以稅前列支來體現(xiàn)，然而由于絕大多數(shù)地區(qū)的集體經(jīng)濟無力支付補助，加上個人賬戶運營不透明、回報率低下、資金被縣級政府大量挪用等因素，導(dǎo)致個人繳費積極性低下，基金積累水平極低，最終宣告終止。

有了這個教訓(xùn)之后，2009年起實施“新農(nóng)?！睍r，政府決心下大力氣提升農(nóng)村居民參保積極性。一方面，財政直接補貼繳費（如2009年個人繳費100元，政府補貼30元，補貼率達30%）；另一方面，只要達到最低繳費年限（15年），60歲之后就可以免費領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金（2009年為每年55元）。

可見，為了吸引個人繳費政府投入了真金白銀，但是十五年過去了，雖然參保率很高，但是個人賬戶的積累遠未及預(yù)期。CHARLS數(shù)據(jù)顯示，2011年，新農(nóng)保繳費人群中超過72%的人選擇了每年不超過100元的最低繳費檔次。到2021-23年，盡管各地政府實行了多繳多補的階梯化補貼，但仍然有60%選擇了最低繳費檔次。其結(jié)果是到最終退休時，個人賬戶對養(yǎng)老金的貢獻微不足道。如果按照每年繳費200元，繳費15年，實際利息2%計算，60歲時每月個人賬戶部分只能得到30元，而目前基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國最低標準已經(jīng)達到143元。本應(yīng)作為保底的基礎(chǔ)養(yǎng)老金反而成為了養(yǎng)老金的主體，導(dǎo)致提高養(yǎng)老金的壓力全部到了政府身上。

為什么個人賬戶沒有起到應(yīng)有的激勵作用？一方面是補貼方式不合理。在現(xiàn)有的補貼方式下，參保人通過最少量的繳費“套現(xiàn)”領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金的資格，是最理性的選擇。雖然繳費有相應(yīng)的補貼，但是由于參保人對個人賬戶不信任，因此仍然選擇盡量少繳。不信任的來源在于個人賬戶的資金掌握在地方政府手中，難免有被挪用、占用甚至剝奪的可能性。老農(nóng)保就是前車之鑒。因此，提升個人賬戶的安全性和透明性以建立信任，并完善激勵機制，應(yīng)是下一步改革的要點。

三、如何使個人賬戶具有吸引力？

我國2022年推出個人養(yǎng)老金制度，作為養(yǎng)老金體系的第三支柱，為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險個人賬戶安全、透明性改革提供了一個模板：個人賬戶投資基金的回報率完全由市場決定；個人有選擇投資機構(gòu)的自由；如果對投資機構(gòu)不滿意有攜帶資金轉(zhuǎn)投其它機構(gòu)的自由。這些要素最大化地保證了個人賬戶私有財產(chǎn)的屬性，是建立信任所必需的。

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的出路在于進行第三支柱化改革，實現(xiàn)個人賬戶資金運作的透明，提升個人掌控力，以增強投保人對制度的信任。具體做法是，在目前由人社部管理的個人養(yǎng)老金賬戶平臺上，設(shè)立居民養(yǎng)老保險賬戶入口。與個人第三支柱養(yǎng)老金同樣，個人繳費直接在平臺上操作，參保人自由選擇賬戶中的資金交給誰管理，也允許參保者攜帶資金轉(zhuǎn)投其它機構(gòu)。

完善參保激勵同等重要。一個好的制度要弱化百姓對基礎(chǔ)養(yǎng)老金的依賴，增強自我儲蓄的動機。為實現(xiàn)這一目標，國家可把對居民養(yǎng)老金的兩部分補貼，即基礎(chǔ)養(yǎng)老金和年度繳費補貼，全部轉(zhuǎn)換為投資收益補貼。也就是說，在原有的市場投資收益的基礎(chǔ)上，追加利息補貼。這個補貼看得見、摸得著，能夠激勵參保并鼓勵多繳費。

貼息水平如何確定？我們先計算現(xiàn)有財政補貼的現(xiàn)值。基礎(chǔ)養(yǎng)老金以目前財政每月支付143元的最低標準計算，剔除通貨膨脹因素，其現(xiàn)值約 29,406元（60歲時期望余壽21年，折現(xiàn)率2%）；繳費補貼每年約40元，繳費15年的現(xiàn)值為706元。以上兩項之和為30,112元，這是政府給每人的補貼額現(xiàn)值。我們再算用這些錢能夠補貼幾個點的投資利息。假如政策目標是吸引參保人每年投資4,000元，補貼2.0個百分點，利息補貼的現(xiàn)值只有30,684元，大致相當(dāng)于目前政府對居民養(yǎng)老金的補貼現(xiàn)值。目前發(fā)達地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平更高，若將額外的財政補貼轉(zhuǎn)為貼息的方式，能夠支付的利息補貼水平和吸引的投資規(guī)模會更高。

進一步，我們再算每年4,000元繳費可以獲得多少養(yǎng)老金。假設(shè)市場真實投資回報率為2%，最低投資年限25年，退休年齡60歲，余壽21年，那么養(yǎng)老金每月可達783元，這遠高于貧困線（333元）和目前的大部分地區(qū)的農(nóng)村居民養(yǎng)老金水平。因此，政府沒有多花錢，只是改變了補貼方式，就可以實現(xiàn)養(yǎng)老金大幅度上漲。

通過貼息吸引個人賬戶繳費的做法，在國際上已有新加坡的成功經(jīng)驗。新加坡中央公積金計劃為幫助低余額群體和老年群體，對賬戶中前 60,000 新元存款額外補貼1% 利息，對年滿 55 歲以上的居民，前 30,000 新元還可再享額外 1% 利息補貼。

四、配套措施

以上改革有一個免費搭車的軟肋，需要提前預(yù)防。對于一生都不繳費的人，如果他們可以無償獲得最低養(yǎng)老金（如低保），將對其他繳費者構(gòu)成負面激勵，嚴重時可能導(dǎo)致貼息政策失效。解決辦法一是將貼息水平做遞減處理，繳費較少的層次給更高的激勵，保證每人都有一個最低水平的繳費。還可以允許其他家庭成員代替繳費并給予免稅待遇。另外，對于年輕時即發(fā)生殘疾者國家可代替其做最低水平的繳費。只要每個人都能夠通過個人賬戶積累養(yǎng)老資金，還可以起到減少低保人群的作用。

中央和地方政府的關(guān)系也需要捋順。目前，地方政府掌握個人賬戶，同時操作繳費補貼。當(dāng)個人賬戶擺脫地方政府控制時，他們是否還愿意繼續(xù)提供貼息補貼？一個可行的辦法是，新繳費首先進入不受地方政府控制的個人賬戶，僅把中央財政補貼的部分拿出來轉(zhuǎn)為利息補貼，同時逐步把現(xiàn)有的個人賬戶資金并入。地方政府補貼部分可以通過調(diào)整央地財政關(guān)系，逐步加入到貼息中。

綜上，農(nóng)村養(yǎng)老金改革的核心是通過引入市場機制運作個人賬戶，國家通過貼息鼓勵多繳，強化個人養(yǎng)老責(zé)任，以個人賬戶積累實現(xiàn)農(nóng)村老年人的養(yǎng)老保障。■

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