導讀

當城市發(fā)展從“增量擴張”轉向“存量提質”，我們該如何重塑家園？中國城市規(guī)劃學會深度對話多位城市規(guī)劃學者，從理念變革、治理邏輯到實施路徑，拆解“人民城市”的內(nèi)涵。看他們?nèi)绾谓獯鸪鞘袕摹氨雀叨取钡健氨葴囟取钡霓D向，剖析更新中那些“改與不改”、“新與舊”的真正難題。

本文字數(shù)：3508字

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原標題：策略與模式：城市更新一定要有遠見、強基礎、重民生

作者 | 展二鵬，中國城市規(guī)劃學會城市更新分會委員、城市生態(tài)規(guī)劃專委會委員，原青島市規(guī)劃局總工程師，原青島中德生態(tài)園管委總規(guī)劃師

國內(nèi)外相關經(jīng)驗不斷顯示，基本概念、策略和模式，對于城市更新的成敗，往往具有決定性影響。基本概念主要是對城市化發(fā)展階段性特點、資源環(huán)境、城市更新目的以及保護發(fā)展中主要問題和對策的整體認識；策略和模式則是在既定經(jīng)濟社會發(fā)展目標和政策背景條件下，對建設主體、投資來源、開發(fā)時序、拆遷安置及招商引資等問題的實體性選擇和機制安排。實踐還證明，即使在相同的政策背景和基本概念指導下，具體實施策略和模式的不同，依然會產(chǎn)生明顯不同的效果，并對城市可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生深遠影響。

我國多年來的舊城改造或城市更新，主要是結合用地功能調(diào)整、基礎設施建設以及大規(guī)模房地產(chǎn)開發(fā)，對中心城區(qū)進行整體拆遷、成片改造和高強度建設為主要特征的綜合開發(fā)，對整體優(yōu)化生態(tài)環(huán)境和功能布局，全面提高居民生活水平，持續(xù)完善公共服務和基礎設施，具有重大帶動作用，并培育產(chǎn)生了有經(jīng)濟社會綜合影響的不同模式。同時要看到，在實體經(jīng)濟強大、房地產(chǎn)爆發(fā)式增長大背景下，也存在片面追求經(jīng)濟效益、公共服務配套及民生保障不均衡等問題；在如何保護歷史文化、優(yōu)化社會空間、促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展等方面，也有明顯反思空間；一些現(xiàn)代化社會治理問題，諸如低收入聚居以及大量所謂“低效用地”和“邊緣化地帶”等，或已成為當前城市更新，尤其是老舊小區(qū)改造必須面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。

不同城市實踐還顯示，盡管有相同政策背景和規(guī)劃引導，但不同的概念、策略和模式，對于城市更新及相關規(guī)劃實施，尤其是當?shù)孛裆纳婆c經(jīng)濟社會發(fā)展，必然產(chǎn)生不同影響。

問題是

為什么在同樣的政策背景、規(guī)劃理念以及類似資源環(huán)境甚至是在同一個城市中，卻會形成明顯不同的策略和模式？

究其根源，主要反映人們對城市發(fā)展規(guī)律、階段性特點和重點問題的認知不足，以及在政策或決策層面對發(fā)展理念、方式根本轉變的遲鈍、曲解、抵制或路徑依賴。單純追求“GDP”經(jīng)濟效益以及政府形象的發(fā)展觀，導致對人民群眾基本需求、經(jīng)濟社會主要矛盾以及城市發(fā)展戰(zhàn)略目標的漠視或“盲區(qū)”，更容易沉湎于脫離實際的“創(chuàng)意”和“賦能”，最終陷入大規(guī)模、一刀切和運動式的“怪圈”，以高昂代價換來難以運行和支撐的疊加困境，并不斷失去高質量發(fā)展的機遇。

2025年7月的中央城市工作會議，再次強調(diào)“人民城市人民建、人民城市為人民”的內(nèi)涵式發(fā)展理念，并基于對我國城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展階段性特點的基本判斷，確定了“五個轉變”（理念、方式、動力、重心和方法）的戰(zhàn)略導向和七項重要任務，提出了深刻把握我國城市發(fā)展歷史方位等基本要求。以城市更新為抓手，全方位推進“以人民為中心”的城市規(guī)劃建設，必須整體轉變發(fā)展觀念和方式，堅持有遠見、強基礎、重民生以及更加包容可持續(xù)的策略和模式，不斷優(yōu)化資源配置和社會空間布局，完善公共服務和基礎設施配套，并善于應對各種挑戰(zhàn)，構建高質量可持續(xù)發(fā)展的城市體系和戰(zhàn)略格局。主要有以下七個方面：

1

把握好戰(zhàn)略定位和實施重點。要深刻把握和適應城市發(fā)展的基本規(guī)律，明確經(jīng)濟社會發(fā)展及國土空間規(guī)劃層面的定位，始終聚焦基本需求、焦點問題和長遠發(fā)展，更加關注民生改善、社會就業(yè)、公共服務配套和基礎設施完善，并持續(xù)強化綠色低碳、社會治理及包容可持續(xù)發(fā)展相關的基礎性構建；

2

整體優(yōu)化布局和結構。要始終關注功能布局和空間結構的整體優(yōu)化，合理確定資源配置、公共服務和基礎設施的空間布局，強化集約高效、公平正義和經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)，主動并持續(xù)做好城市更新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、重點建設項目的結合，確保城市更新對構建現(xiàn)代化城市體系、促進和諧社會建設有持續(xù)的綜合貢獻；

3

因地制宜的創(chuàng)新與發(fā)展。要在珍惜并依托既有資源環(huán)境優(yōu)勢的前提下，瞄準現(xiàn)狀問題，聚焦社會民生，積極跟隨從大規(guī)模增量擴張向存量提質增效為主的轉型要求，引進新理念、采用新方法，實現(xiàn)有需求、有特色、能自主、有內(nèi)生動力的創(chuàng)新與發(fā)展；

4

更加注重存量優(yōu)化。要始終堅持經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展和歷史文化傳承的原則，在整體保護、社會開放、安全運行的基礎上，積極改善社區(qū)環(huán)境和產(chǎn)業(yè)生態(tài)，同步優(yōu)化實體和網(wǎng)絡經(jīng)濟空間，促進社會就業(yè)，強化統(tǒng)籌治理，實現(xiàn)存量資源的整體優(yōu)化和健康增長；

5

全面統(tǒng)籌與協(xié)同推進。要堅持包容、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的原則，善于呼應地方及社區(qū)發(fā)展需求，全面統(tǒng)籌、有機更新，并強化戰(zhàn)略規(guī)劃與近期建設規(guī)劃實施，做好城市更新與公共服務和基礎設施建設的結合，不斷實現(xiàn)城市功能、空間形態(tài)和支撐體系的全面優(yōu)化；

6

適應多元化和網(wǎng)絡化發(fā)展。要在確保社會公正、促進共同富裕的前提下，更加適應多元化、網(wǎng)絡化的經(jīng)濟社會需求和發(fā)展趨勢，實施政策引領、市場運作、社會參與均衡的投資、開發(fā)和運營策略，確保實現(xiàn)更加開放、包容、協(xié)調(diào)、社會化的可持續(xù)發(fā)展；

7

強化科學評估和機制建設。依托大數(shù)據(jù)及互聯(lián)網(wǎng)支撐，開展跨學科的項目策劃、立項審查、實施監(jiān)督和綜合評估，并統(tǒng)籌資源環(huán)境、現(xiàn)實需要和發(fā)展預期，建立完整、開放的數(shù)據(jù)庫和具有動態(tài)調(diào)控約束能力的評價指標體系，引導發(fā)展理念、方式和動力的根本轉變，促進科學和民主決策，創(chuàng)建富有地方特色并契合“中國式現(xiàn)代化”發(fā)展戰(zhàn)略的模式。

綜上，從我國近年來城市更新的總體表現(xiàn)和發(fā)展趨勢看，注重綠色低碳、文化保護和社會參與的有機更新，已經(jīng)獲得廣泛共識。與那些大張旗鼓、財大氣粗、橫掃一切卻目光短淺的大規(guī)模改造建設相比，這種天女散花、潤物無聲、新舊融合、貼近民生、關注基礎的有機更新，顯然更加自然、集約、隨和、包容和開放，也更加可行、可支付、有韌性和可持續(xù)。從空間規(guī)劃、基本建設以及社會使用和治理的整體邏輯看，它們理應成為高質量可持續(xù)發(fā)展的新常態(tài)，也理應形成更加通常、更接地氣、更富有內(nèi)在生命力的策略和模式。

與此同時，也要正視并更加系統(tǒng)地解決城市化發(fā)展中的結構性和長期性問題：

1

一是前期城市化發(fā)展及其復合性積累導致的不充分、不均衡和不協(xié)調(diào)，例如高層住宅、新區(qū)早衰和貧困聚居等，以及大規(guī)模社會住宅建設中由于社會空間規(guī)劃缺失導致的建設標準、公共服務配套和基礎設施建設相關問題；

2

二是伴隨老齡化、網(wǎng)絡化和新全球化背景下的人口、產(chǎn)業(yè)和社會結構變化，以產(chǎn)權為基礎的經(jīng)濟社會訴求，必將更加多元化并追求更深層次的社會正義和公眾參與；

3

三是新型城鎮(zhèn)化中的城鄉(xiāng)關系也將發(fā)生結構性變化，并對人口分布、資源配置、基礎設施建設以及社會管理和保障提出新要求。總之，城市更新必須同時對中心城區(qū)以及大城市周邊的資源整合、結構優(yōu)化和現(xiàn)代化發(fā)展，有持續(xù)、協(xié)同的帶動作用和綜合貢獻。

做前進的經(jīng)典，在回歸中超越。城市是人類家園，更新與城市同在，最終都要回歸人和生活。新時期的城市更新，一定要充分體現(xiàn)其應有的基礎性、整體性、有機性和包容性，防止陷入新的大規(guī)模、低能效建造過程。城市更新不是為了讓一切“更新”，而是要在合理利用資源環(huán)境，保護傳承歷史文化的基礎上，讓生態(tài)更宜人、生活更便利、社會更包容、就業(yè)更容易、公共服務更均衡、基礎設施更完善，城市更加安全、文明和智慧，人民群眾更滿意、也更有尊嚴。這是全社會的共識和發(fā)展目標，也是檢驗我們是否能實現(xiàn)發(fā)展觀念、發(fā)展方式根本轉變的首要標識。當務之急是，要適應經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展需要，強化存量資產(chǎn)的整合優(yōu)化及合理使用，并在用地結構、資源配置、空間規(guī)劃、城市運行和社會治理方面，有更加全方位的開拓和創(chuàng)新，規(guī)劃建設宜居、美麗、韌性、文明和智慧的現(xiàn)代化人民城市。

供稿單位：中國城市規(guī)劃學會城市更新分會

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