經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者 王雅潔

2026年1月14日晚間，沈青還在辦公室加班。作為一家省級(jí)政府投資基金管理公司的投資總監(jiān)，她正在抓緊修改本省2026年度基金投資策略草案。

此刻，距離國(guó)家發(fā)改委等四部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)政府投資基金布局規(guī)劃和投向指導(dǎo)的工作辦法》（下稱《工作辦法》），剛過(guò)去兩天�！豆ぷ鬓k法》發(fā)布后，沈青開始加班研讀文件，思考如何調(diào)整投資方向。她對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者說(shuō)，她最核心的感受是，“導(dǎo)航儀”“指揮棒”都更清晰了，但對(duì)地方基金的專業(yè)能力和執(zhí)行精度要求也更高了。

沈青所指的“導(dǎo)航儀”，是《工作辦法》首次在國(guó)家層面對(duì)政府投資基金的布局和投向作出的系統(tǒng)規(guī)范。

她所說(shuō)的“指揮棒”，是與《工作辦法》同步發(fā)布的《政府投資基金投向評(píng)價(jià)管理辦法》，將建立覆蓋基金運(yùn)營(yíng)全過(guò)程的評(píng)價(jià)體系，其結(jié)果將作為預(yù)算安排、基金存續(xù)調(diào)整的重要依據(jù)。

沈青的忙碌與調(diào)整，正是新規(guī)在地方政府投資基金領(lǐng)域激起的第一朵浪花。在這個(gè)節(jié)點(diǎn)，政府投資基金行業(yè)正式邁入以“規(guī)范發(fā)展、提質(zhì)增效”為特征的新階段。該行業(yè)自2010年前后興起，在推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和科技創(chuàng)新中扮演了重要角色，但也伴生著定位模糊、同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題。

在國(guó)家發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人看來(lái)，新規(guī)出臺(tái)旨在解決一些政府投資基金“與地方資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)不匹配、基金定位不清、投向同質(zhì)化等問(wèn)題”。

新規(guī)之下，數(shù)個(gè)像沈青這樣的地方政府投資基金“操盤手”、被投企業(yè)、合作管理機(jī)構(gòu)將如何反應(yīng)與調(diào)整？他們正面臨哪些新的困惑與挑戰(zhàn)？又在探索哪些新的可能？

風(fēng)向與行動(dòng)

《工作辦法》一發(fā)布，地方政府投資基金領(lǐng)域的“行動(dòng)派”們便已開始忙碌。

這份《工作辦法》連同同步發(fā)布的《政府投資基金投向評(píng)價(jià)管理辦法》，共同構(gòu)成了未來(lái)政府投資基金運(yùn)作的核心框架。其要點(diǎn)集中在三方面：一是明確“投向哪”，要求基金必須符合國(guó)家重大規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)目錄，支持重大戰(zhàn)略、重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，并首次清晰界定了國(guó)家級(jí)與地方基金的不同定位；二是規(guī)范“怎么投”，強(qiáng)調(diào)投早、投小、投長(zhǎng)期、投硬科技；三是健全“誰(shuí)來(lái)管”的評(píng)價(jià)體系，建立覆蓋基金運(yùn)營(yíng)全過(guò)程的評(píng)價(jià)機(jī)制，將結(jié)果與預(yù)算、存續(xù)等掛鉤。特別是“央地分工”與“全過(guò)程評(píng)價(jià)”，被視為此次新規(guī)最具新意的關(guān)鍵所在�！豆ぷ鬓k法》明確要求，國(guó)家級(jí)基金要“立足全局”，地方基金則需“因地制宜”，結(jié)合本地產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)選擇投資方向，重點(diǎn)支持產(chǎn)業(yè)升級(jí)、創(chuàng)新能力提升及中小企業(yè)孵化。

距離沈青一千多公里外的江蘇省，無(wú)錫市金融局一位處長(zhǎng)向經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者透露，自2025年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》后，“各地對(duì)S基金（SecondaryFund，私募股權(quán)二級(jí)市場(chǎng)基金）的布局明顯加速”。而新規(guī)中關(guān)于優(yōu)化布局、鼓勵(lì)整合的要求，讓他們正在籌劃的、旨在盤活存量基金資產(chǎn)的S基金方案，有了更明確的政策依據(jù)。

該處長(zhǎng)表示，方向是對(duì)的，現(xiàn)在要加快落地細(xì)節(jié)。他們正在研究如何設(shè)計(jì)基金架構(gòu)，既能吸引社會(huì)資本參與，又能確保資金最終流向符合新規(guī)導(dǎo)向的本地重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)。

幾乎在新規(guī)發(fā)布的同時(shí)，一些地方早已啟動(dòng)的調(diào)整步伐正在加快。2025年2月，江西省首只省級(jí)S基金——江西潤(rùn)信贛投接力基金完成備案，從籌備到備案僅用了不到半年。該基金相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)記者表示，新規(guī)強(qiáng)調(diào)“優(yōu)化生產(chǎn)力布局”和“有序整合”，正是他們?cè)O(shè)立S基金，通過(guò)受讓存量份額來(lái)引導(dǎo)資本聚焦優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的初衷。

同樣感受到風(fēng)向變化的，還有身處科技創(chuàng)新一線的企業(yè)。

純鈞新材料（深圳）有限公司融資負(fù)責(zé)人馬曉偉對(duì)新規(guī)中“投早、投小、投長(zhǎng)期、投硬科技”的表述倍感振奮：“這給了像我們這樣專注于前沿材料研發(fā)的早期科技公司更強(qiáng)的信號(hào)，政府引導(dǎo)資本會(huì)更耐心、更堅(jiān)定地支持真正的創(chuàng)新�！�

這種“風(fēng)向”的傳導(dǎo)是立體的。一方面，省級(jí)層面在快速制定“重點(diǎn)投資領(lǐng)域清單”。另一方面，市、區(qū)級(jí)基金和國(guó)企已在據(jù)此調(diào)整策略。

浙江已經(jīng)發(fā)布了相關(guān)實(shí)施方案，明確提出推進(jìn)股權(quán)投資份額轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)。當(dāng)?shù)匾患覅^(qū)級(jí)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)平臺(tái)的投資經(jīng)理王經(jīng)理告訴記者，他們近期的工作重點(diǎn)就是梳理旗下參股的子基金和直投項(xiàng)目，“對(duì)照著新規(guī)的正面清單（鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)）和可能的負(fù)面約束，做一次全面的‘體檢’，為后續(xù)的優(yōu)化和可能的整合做準(zhǔn)備�！�

這種“校準(zhǔn)”動(dòng)作在投資管理機(jī)構(gòu)中同樣明顯。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)從上海一家長(zhǎng)期與多地政府投資基金合作的私募股權(quán)機(jī)構(gòu)獲悉，該機(jī)構(gòu)1月15日當(dāng)天召開內(nèi)部會(huì)議，重新評(píng)估所有在管及擬投標(biāo)的。以前和地方合作，該機(jī)構(gòu)有時(shí)會(huì)面臨“招商引資”短期壓力。新規(guī)強(qiáng)調(diào)“政策性定位”和長(zhǎng)期價(jià)值，該機(jī)構(gòu)和地方政府出資人的溝通語(yǔ)言正在趨同，這有利于做出更純粹、更專業(yè)的投資決策。

從省級(jí)部門的清單制定，到地市平臺(tái)的基金梳理，再到市場(chǎng)化管理機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目重估，一場(chǎng)圍繞新規(guī)要求的全方位、多層次“對(duì)標(biāo)”與“校準(zhǔn)”，正在政府投資基金涉及的各個(gè)參與方中同步展開。

磨合與疑慮

盡管行動(dòng)迅速，但在推動(dòng)新規(guī)落地的具體過(guò)程中，各種現(xiàn)實(shí)的困惑與挑戰(zhàn)隨之浮現(xiàn)。這些問(wèn)題中，有些是行業(yè)長(zhǎng)期存在的頑疾，但在新規(guī)的明確導(dǎo)向和嚴(yán)格要求下，其解決變得更為緊迫，也浮現(xiàn)出新的表現(xiàn)形態(tài)。

首當(dāng)其沖的，是長(zhǎng)期存在的政策性目標(biāo)與市場(chǎng)化運(yùn)作之間的張力如何在新框架下找到新平衡。這一矛盾雖非新生，但在新規(guī)強(qiáng)化“政策性定位”和建立嚴(yán)格“投向評(píng)價(jià)”的背景下，如何設(shè)計(jì)兼顧政策目標(biāo)與市場(chǎng)回報(bào)的機(jī)制，成為一個(gè)必須直面的核心議題。

金浦產(chǎn)業(yè)投資基金管理有限公司（下稱“金浦投資”）有關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，長(zhǎng)期以來(lái)，政策性目標(biāo)與市場(chǎng)化盈利目標(biāo)之間存在矛盾。政府希望“招商落地”“產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)”，而基金管理人追求回報(bào)，容易導(dǎo)致投資方向偏離政策初衷。

新規(guī)雖強(qiáng)化了政策性定位，并為投資機(jī)構(gòu)指明了方向，但在實(shí)際操作中，“引導(dǎo)”與“回報(bào)”的平衡點(diǎn)仍需艱難摸索。

華南一家政府投資基金負(fù)責(zé)人向經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者透露了他的煩惱：“新規(guī)要求我們‘投早投小’，但早期項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)高、失敗率高，如何建立與之匹配的容錯(cuò)機(jī)制和考核體系？這是新規(guī)將‘投早投小’擺在更突出位置后，我們必須馬上解決的現(xiàn)實(shí)難題。如果單純用財(cái)務(wù)回報(bào)來(lái)考核，團(tuán)隊(duì)很難有積極性；但如果完全不計(jì)回報(bào)，資金使用效率又無(wú)法保障。”

其次，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中傳統(tǒng)的“KPI導(dǎo)向”與新規(guī)要求的“因地制宜”“長(zhǎng)期培育”之間，或存在“偏差”。

廣東省創(chuàng)業(yè)投資協(xié)會(huì)秘書長(zhǎng)肖飛在2025年9月曾指出，當(dāng)前部分地方招商存在明顯的KPI導(dǎo)向問(wèn)題，招商部門只關(guān)注“引進(jìn)企業(yè)數(shù)量”“總部落地?cái)?shù)”等短期指標(biāo)，卻忽視企業(yè)能否帶來(lái)長(zhǎng)期稅收與GDP貢獻(xiàn)。

新規(guī)旨在糾正這種短視行為，但扭轉(zhuǎn)慣性并非易事。

西部省份的一名政府投資基金人士表示：“上級(jí)考核和產(chǎn)業(yè)培育的長(zhǎng)周期之間存在矛盾。我們當(dāng)然知道培育本地特色產(chǎn)業(yè)集群更重要，但一個(gè)項(xiàng)目從孵化到產(chǎn)生顯著經(jīng)濟(jì)效益可能需要七八年，而我們的部分考核周期還是以年度或任期來(lái)計(jì)�！�

再者，新規(guī)強(qiáng)調(diào)的“央地協(xié)同”與“差異化發(fā)展”，在具體協(xié)同機(jī)制上仍待明確。國(guó)家級(jí)基金與地方基金如何避免投資重疊，又如何形成接力與合力？

上述西部省份投資基金的人士說(shuō)：“想法很好，但溝通成本很高。國(guó)家級(jí)基金關(guān)注全國(guó)布局和關(guān)鍵技術(shù)，我們更關(guān)注項(xiàng)目能否在本地形成產(chǎn)業(yè)鏈。有時(shí)候雙方看中的項(xiàng)目重點(diǎn)并不完全一致，協(xié)調(diào)起來(lái)很費(fèi)勁�！�

此外，存量基金的整合與調(diào)整，涉及復(fù)雜的利益格局。新規(guī)第十一條提出，同一地區(qū)同類基金較多、投資領(lǐng)域明顯交叉重合的，應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)及時(shí)調(diào)整并在存續(xù)期滿后有序退出。金浦投資有關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，這是直面存量問(wèn)題的重要舉措。

但地方執(zhí)行者面臨現(xiàn)實(shí)難題。

很多基金是在不同時(shí)期、由不同部門牽頭設(shè)立的，出資人結(jié)構(gòu)多元，有的基金的出資人還涉及社會(huì)資本。

一名江蘇地方財(cái)政系統(tǒng)人士坦言，“整合”二字說(shuō)起來(lái)簡(jiǎn)單，做起來(lái)涉及清算、審計(jì)、協(xié)議重談等一系列復(fù)雜問(wèn)題，需要高超的操作智慧和穩(wěn)妥的推進(jìn)節(jié)奏。

這些磨合中的疑慮與挑戰(zhàn)表明，一份頂層設(shè)計(jì)的文件要轉(zhuǎn)化為基層的可行實(shí)踐，中間仍有大量具體問(wèn)題需要求解。

節(jié)點(diǎn)與重構(gòu)

這是一個(gè)關(guān)鍵的政策節(jié)點(diǎn)，促使各方都重新思考并重構(gòu)在政府投資基金生態(tài)中的定位與價(jià)值。

對(duì)于地方政府投資基金本身，核心課題是如何在“全國(guó)一盤棋”中找準(zhǔn)自己的差異化發(fā)展路徑。

第三方研究機(jī)構(gòu)“投中研究院”院長(zhǎng)汪恭彬認(rèn)為，本輪新規(guī)優(yōu)化布局規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)央地協(xié)同與差異化發(fā)展：國(guó)家級(jí)基金要“立足全局”“抓大放小”，地方基金則需“找準(zhǔn)定位”“因地制宜”。這種清晰分工意味著更科學(xué)的全國(guó)布局。

沈青反思，過(guò)去，一些地方政府投資基金是“撿到籃子里都是菜”，有點(diǎn)追風(fēng)口的意思。半導(dǎo)體熱就全投半導(dǎo)體，新能源火就扎堆新能源。現(xiàn)在新規(guī)要求結(jié)合本地產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，這促使其向深度產(chǎn)業(yè)研究轉(zhuǎn)型。

她自問(wèn)：“我們的優(yōu)勢(shì)到底是什么？是上游原材料，是中游制造，還是下游應(yīng)用場(chǎng)景？想清楚了，投資才能更精準(zhǔn)�！�

這種“精準(zhǔn)化”的探索，在更早時(shí)候就已萌芽。

政府投資基金資深從業(yè)人士陳默在接受媒體采訪時(shí)表示，基金的初衷是培育產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)實(shí)中一只基金設(shè)立后很難說(shuō)就是為了招商，更多是圍繞地方的核心優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，賦能當(dāng)?shù)匕l(fā)展。

沈青也持類似觀點(diǎn)：“不以招商引資為目的并不是基金招商不能做，基金以投資優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目為目標(biāo)，客觀上會(huì)拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展�！痹谛乱�(guī)框架下，這種通過(guò)賦能產(chǎn)業(yè)、自然形成集聚效應(yīng)的“招商”，其價(jià)值將更為凸顯。

對(duì)于參與的合作管理機(jī)構(gòu)，新規(guī)意味著合作模式的深化。單純的資金管理角色正在向“產(chǎn)業(yè)合伙人”轉(zhuǎn)變。前述西部省份基金人士表示，他們正在組建專門的“產(chǎn)業(yè)賦能團(tuán)隊(duì)”，為被投企業(yè)提供戰(zhàn)略規(guī)劃、人才引進(jìn)、市場(chǎng)對(duì)接等增值服務(wù)。該人士認(rèn)為，地方出資人看重的將不僅是投資眼光，更是其幫助企業(yè)成長(zhǎng)，進(jìn)而帶動(dòng)地方產(chǎn)業(yè)的能力。

中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院經(jīng)濟(jì)所研究員劉國(guó)艷認(rèn)為，布局規(guī)劃和投向指導(dǎo)所明確的重點(diǎn)方向與目標(biāo)，是后續(xù)評(píng)價(jià)的核心依據(jù)與基準(zhǔn)，體現(xiàn)了“以規(guī)劃引領(lǐng)評(píng)價(jià)”。而評(píng)價(jià)的結(jié)果與經(jīng)驗(yàn)，又能為未來(lái)基金布局和投向的優(yōu)化調(diào)整提供實(shí)證參考和決策支持，實(shí)現(xiàn)“以評(píng)價(jià)反饋規(guī)劃”。這一“規(guī)劃—評(píng)價(jià)”管理閉環(huán)的形成，正是行業(yè)走向精細(xì)化、科學(xué)化治理的標(biāo)志。

一些前沿領(lǐng)域的實(shí)踐，已經(jīng)展現(xiàn)出在新規(guī)精神下更富成效的探索。例如在數(shù)據(jù)資產(chǎn)化領(lǐng)域，長(zhǎng)沙、長(zhǎng)春、南寧、揚(yáng)州等多地國(guó)企，通過(guò)將數(shù)據(jù)資源確權(quán)、評(píng)估、入表乃至融資，形成了“數(shù)據(jù)—資產(chǎn)—資金—數(shù)據(jù)”的價(jià)值循環(huán)。這類探索契合新規(guī)“推動(dòng)科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新深度融合”的要求，為政府投資基金支持輕資產(chǎn)、高成長(zhǎng)的科技型企業(yè)提供了新的范本和工具。

劉國(guó)艷總結(jié)，這是一個(gè)從規(guī)模擴(kuò)張到質(zhì)量提升的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。對(duì)于地方政府投資基金的每一位參與者而言，新規(guī)的出臺(tái)不是終點(diǎn)，而是一個(gè)嶄新而更富挑戰(zhàn)的起點(diǎn)。如何在明確的“導(dǎo)航”和嚴(yán)格的“指揮”下，駕駛好基金這艘船，穿越市場(chǎng)與政策交織的復(fù)雜水域，抵達(dá)培育產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)創(chuàng)新的彼岸，考驗(yàn)才剛剛開始。

（應(yīng)受訪者要求，文中沈青為化名）

（作者 王雅潔）

免責(zé)聲明：本文觀點(diǎn)僅代表作者本人，供參考、交流，不構(gòu)成任何建議。

王雅潔

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)高級(jí)記者兼國(guó)資新聞部主任 長(zhǎng)期關(guān)注宏觀經(jīng)濟(jì)、國(guó)企國(guó)資等領(lǐng)域。擅長(zhǎng)于深度分析報(bào)道、調(diào)查報(bào)道、以及行業(yè)資訊。