即使我們目前還不具備明確形成界定什么是“國有資產(chǎn)流失”的共識(shí)的條件，那至少我們是不是可以考慮立法中明確由怎樣的機(jī)構(gòu)來識(shí)別和仲裁。

本文系盤古智庫學(xué)術(shù)委員會(huì)副主任委員、中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院金融學(xué)教

授鄭志剛為

2025年1月18日北京國有資產(chǎn)法治研究會(huì)牽頭在中國社科院法學(xué)所舉辦的《中華人民共和國國有資產(chǎn)法（草案）》征求意見研討會(huì)準(zhǔn)備的書面發(fā)言

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圍繞正在公開征求意見的《中華人民共和國國有資產(chǎn)法（草案）》，在這次由北京國有資產(chǎn)法治研究會(huì)牽頭，在中國社科院法學(xué)所舉辦的研討會(huì)上，我從一名研究公司治理的經(jīng)濟(jì)學(xué)背景的學(xué)者，提出一些不成熟的思考，供相關(guān)機(jī)構(gòu)參考和大家批評(píng)。

第一，立法應(yīng)該建立和強(qiáng)化最終所有人的權(quán)益保障機(jī)制。

《中華人民共和國國有資產(chǎn)法（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《草案》）中的多個(gè)條目涉及國資所有人和委托人的權(quán)益保障問題。例如，第9條提到“國有資產(chǎn)屬于國家所有即全民所有。國務(wù)院代表國家行使國有資產(chǎn)所有權(quán)。全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督國務(wù)院行使國有資產(chǎn)所有權(quán)情況”；第12條提到“國有資產(chǎn)實(shí)行國家統(tǒng)一所有與分級(jí)分類履行所有權(quán)人職責(zé)相結(jié)合的體制”；第14條提到“國務(wù)院應(yīng)…..依法向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告國有資產(chǎn)管理情況等職責(zé)。地方人民政府……依法向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告國有資產(chǎn)管理情況等職責(zé)”；第34條提到“國務(wù)院和地方人民政府分別對(duì)履行所有權(quán)人職責(zé)的部門、機(jī)構(gòu)開展考核評(píng)價(jià)。履行所有權(quán)人職責(zé)的部門、機(jī)構(gòu)對(duì)國有資產(chǎn)保護(hù)和經(jīng)營使用情況開展考核評(píng)價(jià)”；第44條提到“受托履行所有權(quán)人職責(zé)的地方人民政府，依照規(guī)定向委托主體報(bào)告國有資產(chǎn)受托管理情況及國有資產(chǎn)重大損失、重大風(fēng)險(xiǎn)等重大事項(xiàng)”。

確切地說，國有資產(chǎn)管理體系事實(shí)上是一個(gè)長的委托代理鏈條。委托人或者說委托主體并非一層或一類?！恫莅浮分姓Z焉不詳?shù)摹拔小被颉笆芡小北硎隹赡芗群雎粤宋腥说臋?quán)益，又模糊了代理人的職責(zé)。更加重要的是，作為上一層委托代理關(guān)系的代理人恰恰是下一層委托代理關(guān)系的委托人。這樣勢(shì)必弱化最終委托人（全民所有）對(duì)長的鏈條底端的代理人的監(jiān)督。我們以非金融和文化的央企為例。

最終委托人（全民）——國務(wù)院——國務(wù)院國資委——央企（企業(yè)集團(tuán)）——一級(jí)子公司——二級(jí)子公司——三級(jí)子公司

這事實(shí)上就是國有資本長期以來難以克服的被吳敬璉等學(xué)者所總結(jié)的“（最終）所有者缺位”的問題，一直是代理人在監(jiān)督評(píng)價(jià)（下一層委托代理關(guān)系的）代理人。理論上，代理人只需要“搞定”上一層的“代理人”即可。這是為什么國企成為腐敗重災(zāi)區(qū)的原因之一。這顯然不是目前的一句“國有資產(chǎn)實(shí)行國家統(tǒng)一所有與分級(jí)分類履行所有權(quán)人職責(zé)相結(jié)合的體制”和“依法向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告國有資產(chǎn)管理情況等職責(zé)”可以輕描淡寫過去的。換句話說，與通常的委托代理問題重點(diǎn)解決的是如何加強(qiáng)監(jiān)督代理人的問題不同，長的委托代理鏈條下的國有資產(chǎn)所有者缺位問題需要重點(diǎn)解決的是如何讓委托人有能力和渠道監(jiān)督代理人的問題。

有鑒于此，既然“國有資產(chǎn)屬于國家所有即全民所有”，《草案》作為新的立法努力，應(yīng)該積極嘗試和探索最終委托人監(jiān)督權(quán)力的權(quán)益保障機(jī)制建立和加強(qiáng)問題。我這里建議在人大常委會(huì)中成立專門的國資監(jiān)督專門委員會(huì)，圍繞涉及國資監(jiān)督的重大問題進(jìn)行聽證，例行檢查和做出仲裁。這樣安排的核心邏輯是，與投入企業(yè)真金白銀的民資性質(zhì)的股東（最終委托人）為了投資安全和獲得投資回報(bào)，勢(shì)必有激勵(lì)監(jiān)督其代理人（例如通過股東大會(huì)罷免認(rèn)為不稱職的經(jīng)理人）不同，國資由于所有者缺位，只能依靠聲譽(yù)機(jī)制激勵(lì)下的人大代表來更好地履行監(jiān)督代理人的職責(zé)。同樣重要的是，人大常委會(huì)中成立專門的國資監(jiān)督專門委員會(huì)的運(yùn)作一方面能體現(xiàn)監(jiān)督的透明原則，另一方面還能類似于董事會(huì)中的專業(yè)委員會(huì)的組織體現(xiàn)專業(yè)化分工原則，由專業(yè)的人做專業(yè)的事。

在這次圍繞國有資產(chǎn)的立法中，如何建立和強(qiáng)化最終所有人的權(quán)益保障機(jī)制顯然是一個(gè)無法回避的問題。

第二，如何借助現(xiàn)有相對(duì)更加成熟的公司治理框架更好地實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的目的。

我們知道現(xiàn)代股份公司是一種成熟普遍的包括國資在內(nèi)的資本投資模式。圍繞現(xiàn)代股份公司設(shè)立以來出現(xiàn)的由于所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離產(chǎn)生的代理沖突，不僅是民資投資面臨的主要問題，也是這次立法實(shí)踐關(guān)注的國資面臨的主要問題。

經(jīng)過長期發(fā)展，圍繞減緩代理沖突，公司治理理論和實(shí)踐形成了很多卓有成效的制度安排。例如，通過依靠建立來自外部，兼職性質(zhì)和注重聲譽(yù)的獨(dú)立董事為主體的董事會(huì)接受最終委托人股東的委托，來形成對(duì)代理人管理團(tuán)隊(duì)透明和專業(yè)的監(jiān)督；通過形成股東分散的股權(quán)構(gòu)架，建立提出臨時(shí)議案和召集臨時(shí)股東大會(huì)等機(jī)制，讓各方充分表達(dá)利益訴求，形成相互制衡的糾錯(cuò)機(jī)制。一個(gè)十分突出的例子是，新加坡淡馬錫通過在公司治理中搭沖在前面的民資的便車，很好地實(shí)現(xiàn)了新加坡國資的保值和增值。而這些制度之所以有效，很重要的原因是它利用了解決委托代理問題十分稀缺和重要的當(dāng)?shù)匦畔ⅲ瑫r(shí)借助聲譽(yù)市場(chǎng)的力量形成了有效透明的制衡和監(jiān)督，建立了一種自動(dòng)糾錯(cuò)機(jī)制。

令人感到美中不足的是，在《草案》中對(duì)國資作為一種資本形態(tài)，國資投資必然涉及的公司治理制度建設(shè)問題以及彼此協(xié)調(diào)問題涉及不多。例如，即使國資是大股東，實(shí)控人，那究竟如何處理與其他小股東的關(guān)系呢？要不要承認(rèn)基于一股一票股東大會(huì)投票表決的重大事項(xiàng)的最終裁決？那如果發(fā)行的不是一類股票，而是投票權(quán)配置權(quán)重不同的AB兩類，甚至ABC三類股票呢？以及國資如何借助董事會(huì)的組織和運(yùn)行來維護(hù)和保障自身的權(quán)益？

如何借助現(xiàn)有相對(duì)更加成熟的公司治理框架更好地實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的目的顯然也是在這次國有資產(chǎn)的相關(guān)立法中一個(gè)無法回避的問題。這不僅是一個(gè)如何使國資更加增值保值的問題，而且還是一個(gè)建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度的問題。

第三，如何識(shí)別和界定“國有資產(chǎn)流失”和反過來的“國資保值增值”？

《草案》中多次提到“防止國有資產(chǎn)流失”，例如27條和31條。在第17條則明確提到“國有資產(chǎn)的保值增值”，而在第21條款則用“統(tǒng)籌各類國有資產(chǎn)的存量和增量、優(yōu)化不同類別國有資產(chǎn)之間的布局和結(jié)構(gòu)”這一抽象的說法代替相對(duì)更為直接的“保值增值”。那么，究竟怎樣才算實(shí)現(xiàn)了“保值增值”，或者反過來說，避免了“國有資產(chǎn)流失”？這些重要議題要不要在這部立法中有所體現(xiàn)呢？

我們知道，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界圍繞資產(chǎn)流失的界定和識(shí)別長期爭(zhēng)議，持續(xù)至今。我注意到顧雛軍先生最近還在對(duì)多年前做出的判決發(fā)起行政復(fù)議不予受理表示忿忿不平（參見“顧雛軍元旦當(dāng)日收到了三份國務(wù)院行政裁決中心的不受理決定書”，公號(hào)顧雛軍，2026年1月4日）。很多年前，記得在清華舉辦的一次研討會(huì)上我曾經(jīng)提出，對(duì)于國有資產(chǎn)流失也許我們不能用會(huì)計(jì)成本概念，簡(jiǎn)單基于法律證據(jù)和會(huì)計(jì)信息做出裁決，而是應(yīng)該用經(jīng)濟(jì)學(xué)的機(jī)會(huì)成本概念來評(píng)價(jià)國有資產(chǎn)的保值增值問題。畢竟，類似于反壟斷評(píng)估，國有資產(chǎn)流失也許并非一個(gè)簡(jiǎn)單的會(huì)計(jì)“資產(chǎn)得失”問題，更是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)的“效率”問題（參見鄭志剛，“顧雛軍獲國家賠償?shù)囊稽c(diǎn)思考”，F(xiàn)T中文，2022年2月）。

但我必須承認(rèn)的是，做到這點(diǎn)很難。絕大多數(shù)的人會(huì)認(rèn)為投資依然在創(chuàng)造就業(yè)、提供稅收，穩(wěn)健經(jīng)營的杭州娃哈哈的地方國資是一種國有資產(chǎn)流失（參見鄭志剛，“我們究竟希望娃哈哈成為下一個(gè)萬科還是格力？”，F(xiàn)T中文，2025年11月），卻不會(huì)認(rèn)為國資控股的萬科深陷債務(wù)深淵，甚至拖累大股東地鐵界曾經(jīng)的“利潤王”深鐵是一種國有資產(chǎn)流失（參見鄭志剛，“兩種國資投資模式的歷史比較和現(xiàn)實(shí)啟示”，F(xiàn)T中文，2025年12月）。

我理解，作為一部圍繞國有資產(chǎn)的立法，即使我們目前還不具備明確形成界定什么是“國有資產(chǎn)流失”的共識(shí)的條件，那至少我們是不是可以考慮立法中明確由怎樣的機(jī)構(gòu)來識(shí)別和仲裁，最終推動(dòng)這種共識(shí)的形成。也許這個(gè)具有仲裁性質(zhì)的機(jī)構(gòu)同樣是我前面建議提及的那個(gè)在人大常委會(huì)中待成立的國資監(jiān)督專門委員會(huì)。■

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圖文編輯：張洵

責(zé)任編輯：劉菁波