養(yǎng)老設施布局成為法定規(guī)劃內容，要繪到底、落到位。

于帥卿/發(fā)自北京

養(yǎng)老服務設施用地瓶頸迎來破局之舉。

1月27日，自然資源部、民政部、國家衛(wèi)生健康委等三部委對外發(fā)布了《關于深化自然資源要素保障 支持養(yǎng)老服務改革發(fā)展的若干措施》（以下簡稱“措施”）的通知，措施以“降低用地成本、盤活存量空間”為核心，從規(guī)劃引領、供地方式、存量盤活、農村養(yǎng)老、新業(yè)態(tài)支持等七個方面，系統(tǒng)部署了18項具體舉措。

針對此項政策，自然資源部解讀表示，出臺若干措施旨在深入貫徹落實黨中央、國務院關于積極應對人口老齡化的重大決策部署，切實執(zhí)行《中共中央 國務院關于深化養(yǎng)老服務改革發(fā)展的意見》的相關要求。

措施聚焦當前養(yǎng)老服務設施建設面臨的“落地難、成本高”核心痛點，通過強化規(guī)劃、用地、登記等全鏈條自然資源要素保障，降低養(yǎng)老服務機構在建設和運營過程中面臨的制度性成本，充分釋放存量土地和房屋資源潛力，最終推動養(yǎng)老服務業(yè)高質量發(fā)展，擴大普惠養(yǎng)老服務供給，構建中國特色養(yǎng)老服務體系。

強規(guī)劃優(yōu)供給

我國人口老齡化進程持續(xù)加速。據(jù)測算，2035年60歲及以上人口占比將突破30%，正式進入重度老齡化社會。

養(yǎng)老服務供需平衡與質量提升成為民生保障核心議題，而用地保障不足、布局不均等問題長期制約行業(yè)發(fā)展。

此次措施強化規(guī)劃剛性約束，明確養(yǎng)老服務設施布局專項規(guī)劃需納入國土空間詳細規(guī)劃及“一張圖”管理，鼓勵“住宅+養(yǎng)老”“商服+養(yǎng)老”“醫(yī)療+養(yǎng)老”土地混合開發(fā)和空間復合利用，允許非獨立占地養(yǎng)老服務設施與其他建筑兼容建設，減少單獨占地成本。

同時，要求新建城區(qū)、住宅項目必須同步配建養(yǎng)老服務設施，審批時需征求民政部門意見，確保設施落地即用；對老齡化程度較高地區(qū)，可適當提高配建比例。

“這意味著養(yǎng)老設施布局成為法定規(guī)劃內容，要繪到底、落到位?！睆V東省城鄉(xiāng)規(guī)劃院住房政策研究中心首席研究員李宇嘉表示，這并非新方向，2022年國務院印發(fā)的《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務體系規(guī)劃》就明確新建居住區(qū)養(yǎng)老設施配建達標率需達100%，此次若干措施進一步強化了執(zhí)行剛性。

他進一步表示，“住宅+養(yǎng)老”等混合開發(fā)模式和空間復合利用更具適應性，可通過其他空間盈利補貼養(yǎng)老板塊，契合居家養(yǎng)老為主的現(xiàn)狀，小規(guī)模探索易形成示范效應。

北京、湖北、重慶等多地已率先探索實踐。2016年，北京市便將養(yǎng)老設施配建納入土地出讓條件，北京朝陽區(qū)崔各莊鄉(xiāng)相關地塊項目明確配建2萬平方米養(yǎng)老設施并無償移交，連續(xù)2年實現(xiàn)新建居住區(qū)配套養(yǎng)老設施達標率100%。2022年，湖北省出臺辦法，要求按每百戶不低于20平方米標準配建，同時落實人均不低于0.1平方米養(yǎng)老用地要求；2025年，重慶市細化規(guī)定，競得人簽訂土地出讓合同需同步簽署養(yǎng)老設施移交協(xié)議，明確面積、標準等核心條款，全力沖刺2025年配建達標率100%目標。

“此前各地雖也有住宅項目配建養(yǎng)老設施要求，但存在明顯不足,多數(shù)配建地塊并非項目中最適合開展養(yǎng)老服務的位置，導致后續(xù)無論是政府直接運營，還是采取公建民營模式，整體實施效果都未達預期。”水印養(yǎng)老社區(qū)中國有限公司CEO汪勇表示，此次若干措施將配建要求推向全國統(tǒng)一執(zhí)行，是國家對養(yǎng)老服務重視程度的顯著升級。

用地成本偏高是社會資本參與養(yǎng)老服務的主要顧慮之一，措施通過供給側改革，針對性推出多項“減負”政策，清晰界定用地性質，優(yōu)化供地方式，為不同類型養(yǎng)老機構精準賦能。

對于兜底保障型和普惠支持型等非營利性養(yǎng)老機構，用地實行“應保盡?！保⒁婪刹扇潛芊绞焦?。

對單獨成宗的營利性養(yǎng)老服務設施用地，全面推行長期租賃、先租后讓、彈性年期出讓等靈活供地方式，土地使用者可按需選擇供地類型。以出讓方式取得建設用地使用權的，土地出讓金可在2年內繳清，其中第1年繳納的土地價款不低于應繳土地出讓金的50%。

“土地出讓金分期繳納從鼓勵性表述升級為明確界定，是此次若干措施最核心的利好之一，有效緩解了營利性機構資金壓力。”北京安馨康養(yǎng)產業(yè)投資集團有限公司創(chuàng)始人、董事長鄂俊宇表示，這將大幅降低公益養(yǎng)老項目的用地門檻，有效激發(fā)社會資本參與積極性。

多維補位完善服務體系

激活存量資源是若干措施的重要亮點，也是適配當下養(yǎng)老需求的現(xiàn)實路徑。

措施明確，在符合安全環(huán)保要求的前提下，閑置商業(yè)、工業(yè)用房及老舊小區(qū)邊角地等可改造為養(yǎng)老設施，5年內按原用途使用，無需變更用途、不增收地價款；非營利性設施還可依法調整容積率和建筑高度。

上海市此前已有類似探索，利用存量土地從事非營利性養(yǎng)老服務且連續(xù)經營1年以上的，5年內可不增收土地年租金或收益差價；株洲市則通過建立閑置資產后備資源庫，推動64處資產轉型為養(yǎng)老設施，原株化集團職工醫(yī)院改造的醫(yī)養(yǎng)融合體成為典型案例。

“當前養(yǎng)老需求密集于主城區(qū)與老舊社區(qū)，這些區(qū)域面臨新增土地稀缺、成本高昂，新建項目往往難以滿足‘就近服務’等核心訴求。”李宇嘉認為，大量存量閑置物業(yè)與零星用地恰是潛在的解決方案，通過功能改造便能有效轉化為養(yǎng)老服務空間。其中，國有存量資產更應率先盤活，發(fā)揮示范引領作用。

汪勇進一步提出優(yōu)化建議,“一方面，若能將閑置國有及政府資產無償劃撥給非營利組織用于養(yǎng)老機構建設，可快速為這類存量資產找到優(yōu)質出路，緩解市場存量盤活的迫切需求。另一方面，以合理價格轉讓給市場化營利性企業(yè)用于養(yǎng)老機構改建，或許是更精準破解行業(yè)痛點的關鍵?！?/p>

他進一步表示，唯有讓市場化投資形成的重資產被資本市場認可，成為REITs（不動產投資信托基金）產品的重要組成部分，養(yǎng)老行業(yè)才能真正吸引國內外長期資本入局，構建良性發(fā)展生態(tài)，這是推動養(yǎng)老機構規(guī)?；?、高質量發(fā)展的核心路徑。

若干措施不僅著眼于當前痛點，也進一步拓展服務邊界，鼓勵探索溫泉康養(yǎng)、森林康養(yǎng)等新業(yè)態(tài)的“跨資源門類”組合供應模式，統(tǒng)籌配置土地、林草、水域等要素，推動養(yǎng)老與文旅、健康產業(yè)融合。在農村地區(qū)，優(yōu)先利用閑置集體建設用地建設養(yǎng)老設施，鼓勵村集體自辦或聯(lián)營運營，補齊農村養(yǎng)老短板。

“這一規(guī)劃可盤活城市更新的存量資產以及文旅地產，為康養(yǎng)產業(yè)開辟新賽道。”鄂俊宇認為，但政策落地關鍵在于將土地利好轉化為運營力和服務力，此次若干措施未涉及運營能力提升方面，未來需出臺配套細則，通過多部門協(xié)同確保政策連貫性，避免僅停留在土地政策層面而無運營服務落地實效。

李宇嘉也提醒，政策支持需兼顧激勵與風險防控，要協(xié)助養(yǎng)老機構完善產權登記和融資支持，同時防范預收費模式可能引發(fā)的詐騙風險，引導行業(yè)長期規(guī)范運營。

為確保所有政策紅利能夠真正惠及養(yǎng)老項目，若干措施構建了全生命周期的監(jiān)管閉環(huán)。若干措施明確，養(yǎng)老服務設施用地將納入國土空間規(guī)劃“一張圖”實施動態(tài)監(jiān)管，未經法定程序不得擅自改變用途。在土地出讓合同或監(jiān)管協(xié)議中，必須明確規(guī)劃條件、開發(fā)周期及運營要求，并由自然資源、民政、衛(wèi)生健康等部門建立跨部門協(xié)同監(jiān)管機制，重點監(jiān)管存量資源轉型、低成本供地等環(huán)節(jié)，確保政策目標不偏離、不走樣。