推薦理由：王廷同志是海南消防的思考者之一。他寫的關(guān)于“消防”“安全”和“消防安全”的思考，與我起于“火災(zāi)”研究的“火災(zāi)二元論”一道，恰好屬于我們近幾年一直呼吁的“底層邏輯”之源。王廷同志說：“和很多人講，他們不以為然，覺得是無稽之談，殊不知概念問題是大問題”。禪哥以為，曲高和寡，責(zé)任不在普通人那里，而在思考者身上?！翱破毡瓤蒲懈y”，如何讓思考改變世界，這才是思考者最該思考的事情。

淺析消防安全的概念與底層邏輯問題

王廷

（海南省消防救援總隊(duì)，海南570000）

摘 要：概念與底層邏輯是任何理論體系的基礎(chǔ)，決定著事業(yè)發(fā)展的格局和高度，消防也不例外。當(dāng)前從消防行政管理和執(zhí)法視角看，消防領(lǐng)域存在諸如消防與安全、消防與消防安全、防火與消防安全等混同的概念問題，造成一定的邏輯混亂，給立法和執(zhí)法帶來影響。本文嘗試從幾個(gè)方面入手進(jìn)行剖析，嘗試給出解題思路。

關(guān)鍵詞：消防；安全；概念；邏輯

消防法規(guī)基礎(chǔ)研究經(jīng)常遇到一些困惑，比如“消防”和“消防安全”、“防火”和“消防安全”、“消防工作”和“消防安全工作”、“消防管理”和“消防安全管理”等等，兩兩之間有沒有區(qū)別，或者是什么邏輯關(guān)系？查閱文獻(xiàn)資料檢索關(guān)鍵字發(fā)現(xiàn)幾乎沒有區(qū)別，概念混同較為普遍，關(guān)于什么是“消防安全”目前也沒有權(quán)威的法律定義，消防法律、法規(guī)、規(guī)章中的表述也是時(shí)而“消防”時(shí)而“消防安全”，時(shí)而“消防工作責(zé)任”時(shí)而“消防安全責(zé)任”。本文通過對(duì)幾組概念進(jìn)行解析，嘗試探究其底層邏輯關(guān)系，并為規(guī)范消防法治提供參考。

1 關(guān)于安全和消防的基本概念

1.1 關(guān)于安全

《安全導(dǎo)論》《安全管理》《安全工程學(xué)》等學(xué)科類書籍關(guān)于“安”字的解釋，是指不受威脅、沒有危險(xiǎn)，即所謂無危則安；“全”字是指完滿、完整、齊備或指沒有傷害、無殘缺、無損壞、無損失等，可謂無損則全?！鞍踩笔侵该馐苋藛T傷害、疾病或者死亡，或避免引起設(shè)備、財(cái)產(chǎn)破壞或損失的狀態(tài)。

當(dāng)前對(duì)安全問題內(nèi)涵的理解可以分為兩大類，即絕對(duì)的安全觀和相對(duì)的安全觀。絕對(duì)安全觀認(rèn)為：安全就是無事故、無危險(xiǎn)，指客觀存在的系統(tǒng)無導(dǎo)致人員傷亡、疾病，無造成人類財(cái)產(chǎn)、生命及環(huán)境損失的條件。相對(duì)安全觀則認(rèn)為：安全是指客體或系統(tǒng)對(duì)人類造成的可能的危害低于人類所能允許的承受限度的存在狀態(tài)。也有學(xué)者認(rèn)為，安全是指在生產(chǎn)、生活過程中能將人員和財(cái)產(chǎn)損失（害）控制在可以接受的水平的狀態(tài)。

1.2 關(guān)于消防

不加“救援”的消防，單是針對(duì)火災(zāi)而言，本文探討的消防問題均未包括救援。消防包括“消”和“防”，文義解釋為滅火和防火。“消防”一詞最早出現(xiàn)在日本，大約在明治初期，從漢字中引入了“消防”這個(gè)詞匯，后來，中國近代從日本引入了“消防”一詞，用來指代與火災(zāi)預(yù)防和撲救相關(guān)的工作和活動(dòng)。近代以前，中國沒有“消防”的固定詞匯，一些古籍中會(huì)用“消災(zāi)滅火”來表達(dá)對(duì)火災(zāi)的應(yīng)對(duì)處理，黃帝時(shí)期設(shè)置“火政”，周朝時(shí)改成“司煊”“司耀”，再如唐代設(shè)立的“武侯鋪”和宋代“軍巡鋪”已是政府消防工作的專門組織。

對(duì)比英美等國家關(guān)于“消防”的詞匯，其核心是圍繞“Fire”的，英國1941年成立的國家消防局英文為“National Fire Service”，1947年頒布的“Fire Services Act”中文翻譯為《消防法》，而其中的“Fire Services”直譯應(yīng)為“火災(zāi)的公共服務(wù)”，1971年版《火災(zāi)預(yù)防法》英文為“Fire Precautions Act”，因而Service代表了英國文字對(duì)防火和滅火行動(dòng)的描述，火災(zāi)的預(yù)防用Precaution。美國聯(lián)邦應(yīng)急管理局下設(shè)的“United States Fire Administration”中文翻譯為消防管理局，而直譯為“管火局”或者“火管局”感覺更恰當(dāng)，1974年美國國會(huì)通過的“Federal Fire Protection and Control Act No.93-498”中文官方翻譯為《聯(lián)邦消防及控制法》，而筆者認(rèn)為更貼合的翻譯應(yīng)當(dāng)為《聯(lián)邦火災(zāi)防護(hù)和控制法》，消防本身就包含防護(hù)和控制的含義，“消防及控制”的表述完全是直接把“Fire”譯為“消防”帶來的弊端。此外，從美國國家消防學(xué)院“National Academy for Fire Prevention and control”稱謂以及紐約州《消防和建筑統(tǒng)一規(guī)范》“Fire Prevention and Building Code”等法規(guī)也能看出，與英國的Precaution不同，美國的預(yù)防用的是Prevention。

最后，英美關(guān)于中文“消防安全”的相關(guān)表述應(yīng)為“Fire Safety”，實(shí)際上是火災(zāi)安全。比如英國“Regulatory Reform(Fire Safety) order 2005”譯為《制度改革令》（消防安全2005），馬薩諸塞州消防局（Department of fire service）下設(shè)的“division of fire safety”譯為“消防安全處”。

1.3 消防與安全的邏輯關(guān)系

通過上述概念闡述嘗試得出一組消防與安全邏輯關(guān)系的推論：①火災(zāi)是由火及災(zāi)，是影響安全的一種災(zāi)害；②消防，即滅火和防火，是通過處置和預(yù)防火災(zāi)從而維護(hù)安全的一種活動(dòng)；③消防是一種活動(dòng)，安全是一種狀態(tài)；④消防是安全的必要非充分條件，但消防和安全不是簡(jiǎn)單的包含與被包含關(guān)系。

再從另外一個(gè)角度分析，我國國家標(biāo)準(zhǔn)《學(xué)科分類與代碼》（GB/T 13745—2009）關(guān)于安全科學(xué)的大類是“安全科學(xué)技術(shù)”（代碼620），其下有諸如“安全社會(huì)學(xué)”（代碼6202110）“安全管理學(xué)”（代碼6202130）等學(xué)科，還有“火災(zāi)科學(xué)與消防工程”（代碼6203010），與前述兩學(xué)科是分屬不同中類的。此外還有“公共安全”（代碼62080）中類學(xué)科，下設(shè)“應(yīng)急救援”（代碼6208040）及“公共安全其他學(xué)科”。筆者認(rèn)為消防技術(shù)層面的學(xué)科應(yīng)歸類為“火災(zāi)科學(xué)與消防工程”，其中火災(zāi)科學(xué)主要研究火災(zāi)的發(fā)生、蔓延、擴(kuò)大、影響等學(xué)科內(nèi)容，消防工程主要研究滅火和防火的工程類學(xué)科內(nèi)容，消防社會(huì)管理的學(xué)科應(yīng)歸類在“安全社會(huì)學(xué)”或者“公共安全”之中。因此，國家現(xiàn)有學(xué)科分類標(biāo)準(zhǔn)中有“火災(zāi)科學(xué)”“消防工程”，并沒有“消防安全”。

2 “消防安全”的概念和解析

在上文已詳述有關(guān)概念的基礎(chǔ)上，探討本文的核心問題，即究竟如何理解“消防安全”。

2.1 “消防安全”的文義解釋

文義解釋是法律解釋的常用方法，也是民眾最易理解的方式。迄今為止，國內(nèi)消防法規(guī)體系尚無對(duì)“消防安全”一詞的正式定義，文義理解應(yīng)為“消防的安全”，上文已講到消防是滅火和防火的活動(dòng)，那么更進(jìn)一步是否可以解釋為“滅火和防火活動(dòng)的安全”，簡(jiǎn)言之就是消防活動(dòng)本身的安全，即在預(yù)防火災(zāi)和滅火過程中將人員和財(cái)產(chǎn)損失（害）控制在可以接受的水平的狀態(tài)，這里的“人員和財(cái)產(chǎn)”是指參與消防活動(dòng)本身的人員和財(cái)產(chǎn)，比如參與防火的消防監(jiān)督員、社會(huì)單位消防管理人員，參與滅火的消防員、政府專職隊(duì)員、志愿消防隊(duì)員以及滅火器材裝備，還是指消防活動(dòng)所保護(hù)的目標(biāo)人員和財(cái)產(chǎn)呢？顯然采取文義解釋更傾向于前一種理解，明顯與當(dāng)前普遍對(duì)“消防安全”的理解大相徑庭。實(shí)際上，當(dāng)前消防法規(guī)、規(guī)范性文件以及消防業(yè)內(nèi)、社會(huì)公眾對(duì)“消防安全”的理解基本上就是“火災(zāi)防范”，即“不發(fā)生火災(zāi)或者發(fā)生火災(zāi)后能夠控制在可以接受的水平的狀態(tài)”。比如，耳熟能詳?shù)摹跋腊踩庾R(shí)”，其實(shí)質(zhì)就是“防火意識(shí)”或者“消防意識(shí)”。

2.2 “消防安全”的歷史沿革

那么“消防安全”是怎么來的？通過研究我國消防法立法進(jìn)程即可得出一條比較清晰的脈絡(luò)：現(xiàn)行《中華人民共和國消防法》（以下簡(jiǎn)稱《消防法》）中首先出現(xiàn)“消防安全”的表述在第二條，即總則部分“消防工作貫徹預(yù)防為主、防消結(jié)合的方針……實(shí)行消防安全責(zé)任制”，該條內(nèi)容自2008年消防法全面修訂以來再未修改；而1998年《消防法》第二條表述為：“消防工作貫徹預(yù)防為主、防消結(jié)合的方針，堅(jiān)持專門機(jī)關(guān)與群眾相結(jié)合的原則，實(shí)行防火安全責(zé)任制”，即“消防安全責(zé)任制”的前身是“防火安全責(zé)任制”；再往前的1984年《中華人民共和國消防條例》，總則部分無責(zé)任制有關(guān)規(guī)定，第十四條規(guī)定為“機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位實(shí)行防火責(zé)任制度”，亦即“防火安全責(zé)任制”的前身是“防火責(zé)任制度”；最后，1957年國務(wù)院頒布的《消防監(jiān)督條例》，第六條：“在企業(yè)、事業(yè)、合作社實(shí)行防火責(zé)任制度”。

此外，通過檢索“消防安全”，現(xiàn)行《消防法》出現(xiàn)53次，1998年法出現(xiàn)36次，1984年條例出現(xiàn)4次，1957年監(jiān)督條例出現(xiàn)2次。其中，1998年法除了責(zé)任制方面表述與現(xiàn)行法不一致外，其余關(guān)于“消防安全布局”“消防安全檢查”“消防安全規(guī)定”“消防安全制度”等內(nèi)容相同，值得注意的是1998年法第六條中的“提高公民的消防意識(shí)”在現(xiàn)行法中改為了“消防安全意識(shí)”，而“消防安全宣傳教育”在現(xiàn)行法中又改回了“消防宣傳教育”，減去了“安全”兩字；1984年條例出現(xiàn)4次“消防安全”的表述分別為“影響消防安全”“消防安全管理措施”“消防安全措施”“消防安全的辦法和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”；1957年出現(xiàn)的2次分別為“消防安全檢查”和“單位的消防安全責(zé)任”。

2.3 “消防工作”與“消防安全”的對(duì)比

雖然“消防安全”在立法中呈現(xiàn)使用頻次走高的趨勢(shì)，但《消防法》《消防條例》依然未修改也不可能修改為“消防安全法”或者“消防安全條例”?！断婪ā房倓t部分關(guān)于方針、原則、領(lǐng)導(dǎo)體系、職責(zé)分工、保障、獎(jiǎng)勵(lì)等規(guī)定都單一指向“消防工作”，而非“消防安全”。

在責(zé)任制的表述上，《消防法》第二條規(guī)定了“實(shí)行消防安全責(zé)任制”，第十六條、第十八條、第二十條、第三十條分別規(guī)定了機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位及大型群眾性活動(dòng)舉辦人、農(nóng)村等主體的“消防安全責(zé)任”，而第五十二條又規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)消防工作責(zé)任制”。2007年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《消防安全責(zé)任制實(shí)施辦法》，第六條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)消防工作責(zé)任制”，其中第三項(xiàng)又規(guī)定：“督促所屬部門和下級(jí)人民政府落實(shí)消防安全責(zé)任制”。此外，消防安全責(zé)任與消防安全職責(zé)也存在混同問題。因此，建議立法表述上進(jìn)行統(tǒng)一，對(duì)現(xiàn)有的“消防安全責(zé)任”“消防安全職責(zé)”等統(tǒng)一規(guī)范為“消防工作責(zé)任”。

3 “消防安全”的其他底層邏輯問題

“消防”加上“安全”之后的造成了一定程度的概念混同、邏輯混亂，除此之外還有更深層次的問題不容忽視。

3.1 關(guān)乎消防立法體系的嚴(yán)謹(jǐn)和穩(wěn)定

消防法律法規(guī)體系的核心關(guān)鍵字是“消防”還是“消防安全”？筆者認(rèn)為這是消防立法的底層邏輯，處理不好會(huì)影響整個(gè)消防法規(guī)體系。

首先，上文已對(duì)現(xiàn)行法律及責(zé)任制規(guī)定的規(guī)范性文件內(nèi)容等進(jìn)行了分析，再通過對(duì)其他位階的地方性消防法規(guī)、省級(jí)以下人民政府出臺(tái)的規(guī)章、規(guī)范性文件等進(jìn)行研究，雖然其數(shù)量龐大難以全口徑統(tǒng)計(jì)，但概念和邏輯問題同樣普遍存在，除上述已經(jīng)分析的問題之外，還有大量諸如“防火檢查”與“消防安全檢查”、“消防監(jiān)督工作”與“消防安全監(jiān)督”、“防火宣傳”與“消防安全宣傳”、“消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”與“消防安全標(biāo)準(zhǔn)”等的概念混同問題，嚴(yán)重影響立法的嚴(yán)謹(jǐn)性。對(duì)任何法律用語、術(shù)語、詞匯或者單個(gè)字在特定的法律表述中需要明確定義或者解釋，這是立法技術(shù)的最基本要求，行政法的運(yùn)行包括立法、執(zhí)法、守法，對(duì)應(yīng)主體為立法者、執(zhí)法者和執(zhí)法對(duì)象（公民、法人或者其他組織），立法層面差之毫厘，則執(zhí)法層面謬以千里，特別對(duì)于一些基礎(chǔ)性概念問題，一定要在立法環(huán)節(jié)予以厘清，否則影響法的整體穩(wěn)定性。

“消防”一詞基于被人們的廣泛認(rèn)可、熟知或者融入生活常識(shí)而無需解釋，易于被大眾所接受，而“消防安全”既無法定權(quán)威解釋，又存在諸如上文所述的條文模糊、歧義甚至前后矛盾問題。建議啟動(dòng)法律解釋，統(tǒng)一“消防安全”在法規(guī)體系中的適用情形，或者予以廢止，用回“防火”“滅火”等簡(jiǎn)明的術(shù)語。

3.2 影響消防工作和隊(duì)伍改革方向

消防，因火而生，火是消防工作的本質(zhì)和主要矛盾，拋開火而講安全等于買櫝還珠；消防，本身就是安全的支系，刻意在消防之后加上安全，反而限制了格局并成為畫蛇添足。有觀點(diǎn)認(rèn)為，講“火”或者“防火”會(huì)顯得消防工作面窄，只有加上“安全”才顯得融入大安全體系，“防火”是行內(nèi)俗語，“消防安全”相對(duì)正式。筆者認(rèn)為，本質(zhì)都是樸素的，并且“火”也絕非俗物，人們?cè)谏瞎艜r(shí)期對(duì)世界認(rèn)識(shí)處于初始階段時(shí)，就已將火置于了五行之中，當(dāng)前的政府職能設(shè)置已然有礦業(yè)（金）、林業(yè)（木）、水務(wù)（水）、國土（土）等部門，而唯獨(dú)“火”尋尋覓覓、忽明忽暗。消防工作應(yīng)該一以貫之的研究火，學(xué)會(huì)從更大維度、更多角度去控制良火、消滅惡火，不斷精進(jìn)、造福人類，回避火而講安全無疑是無源之水。

此外，如果仍要堅(jiān)持用“消防安全”，應(yīng)該置于哪個(gè)“安全”之下？消防體制改革前，消防置于“公共安全”之下，雖然國家未明確“公安”與“公共安全”的關(guān)系，但從公安部門的職能定位看，正是維護(hù)公共安全的政府組成部門?！断婪ā返谝粭l也開宗明義：“為了預(yù)防火災(zāi)和減少火災(zāi)危害……維護(hù)公共安全，制定本法”。改革后，消防救援隊(duì)伍劃歸應(yīng)急管理部，法律也明確應(yīng)急管理部門對(duì)消防工作實(shí)施監(jiān)督管理，因此消防安全歸口安全生產(chǎn)正在成為社會(huì)普遍共識(shí)，雖然消防與安全生產(chǎn)有重疊但絕不被包括于安全生產(chǎn)，雖然也有不少消防業(yè)內(nèi)人士發(fā)表不同意見，但顯然難以扭轉(zhuǎn)大局，比如，《安全生產(chǎn)治本攻堅(jiān)三年行動(dòng)方案》31個(gè)行業(yè)領(lǐng)域子方案，消防位列其中。

因此筆者認(rèn)為，從“消防”到“消防安全”的轉(zhuǎn)變或者“消防安全”的廣泛運(yùn)用，一定程度影響了消防體制改革的方向。消防之于安全的范圍本來要比生產(chǎn)安全更寬泛，包括了非生產(chǎn)領(lǐng)域的火災(zāi)問題，而一旦稱之為“消防安全”，則勢(shì)必容易與交通安全、食品安全、衛(wèi)生安全、礦山安全、?；钒踩刃袠I(yè)聯(lián)系起來，從而把消防定性為一個(gè)行業(yè)，并順理成章地囊括于安全生產(chǎn)之中。參看安監(jiān)部門，從勞動(dòng)部門下設(shè)的機(jī)構(gòu)一路發(fā)展壯大，最終成為應(yīng)急管理部門的重要力量，其對(duì)于“生產(chǎn)安全”和“安全生產(chǎn)”的研究是何等審慎且精深，調(diào)整了順序便扭轉(zhuǎn)了格局。而消防，增加了“安全”卻限縮了空間，值得思考。

4結(jié)語

消防，是個(gè)簡(jiǎn)美的詞匯，對(duì)于社會(huì)防火滅火工作來說，已能夠完滿詮釋其任務(wù)和本質(zhì)，而“消防安全”卻一定程度混淆了法律概念，限縮了職能空間，甚至影響了改革方向。建議下一步消防的立法和改革做出取舍，要么統(tǒng)一規(guī)范用語，要么進(jìn)行權(quán)威法律解釋，并重構(gòu)底層邏輯。

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思考者的呈現(xiàn)：