本文來(lái)源于海潮天下（Marine Biodiversity）

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城市綠化，不僅僅是種樹(shù)

在當(dāng)代城市規(guī)劃中，“綠化”已經(jīng)成為一個(gè)廣泛使用的關(guān)鍵詞，但它真正的內(nèi)涵往往被簡(jiǎn)化和誤解。許多城市仍停留在“種幾棵樹(shù)、鋪點(diǎn)草”這樣表面化的做法上，用綠地的增量來(lái)象征生態(tài)建設(shè)的進(jìn)展。然而，在城市不斷擴(kuò)張、氣候風(fēng)險(xiǎn)日益加劇的背景下，這種形式主義的綠化已難以應(yīng)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的實(shí)際需求。

歐盟在《2030生物多樣性戰(zhàn)略》中明確要求，所有人口超過(guò)2萬(wàn)的城市必須制定具有前瞻性和系統(tǒng)性的城市綠化計(jì)劃（Urban Greening Plan, UGP）或城市自然計(jì)劃（Urban Nature Plan, UNP），以遏制生物多樣性的持續(xù)流失，提升城市的生態(tài)韌性與宜居水平。

但理想與現(xiàn)實(shí)之間仍存在不小的落差。許多城市在政策落實(shí)過(guò)程中面臨執(zhí)行機(jī)制不明確、財(cái)政支持不穩(wěn)定、公眾參與機(jī)制薄弱等一系列難題。結(jié)果是一些看似宏大的生態(tài)愿景在實(shí)施過(guò)程中變得支離破碎，難以產(chǎn)生持續(xù)和可衡量的生態(tài)效益。

2025年初，《Urban Ecosystems》期刊發(fā)表了一篇研究，題為“了解包容性生物多樣性城市規(guī)劃的協(xié)作治理：10個(gè)歐洲城市城市自然規(guī)劃的方法和基準(zhǔn)結(jié)果”（Understanding collaborative governance of biodiversity‐inclusive urban planning: Methodological approach and benchmarking results for urban nature plans in 10 European cities），對(duì)10座歐洲城市的UNP制定與實(shí)施進(jìn)行了系統(tǒng)評(píng)估。研究團(tuán)隊(duì)設(shè)計(jì)了一個(gè)涵蓋六大維度、共30項(xiàng)指標(biāo)的分析框架，涉及目標(biāo)設(shè)定、治理結(jié)構(gòu)、制度協(xié)同、資金機(jī)制、公眾參與與評(píng)估監(jiān)測(cè)等方面。這一研究試圖理清，在日益完備的政策框架之下，城市綠化實(shí)踐是否真正實(shí)現(xiàn)了生態(tài)與社會(huì)的雙重目標(biāo)。

維也納人民公園位于奧地利維也納市中心，是一座歷史悠久的城市公園，以其精美的園林設(shè)計(jì)和豐富的植物種類(lèi)聞名 圖片來(lái)源：Dietmar Rabich, Wikimedia Commons, CC BY SA 4.0

十城評(píng)估：研究方法與樣本來(lái)源

這項(xiàng)研究采用了定性與定量相結(jié)合的分析方法，首先從歐洲范圍內(nèi)挑選出10座具有代表性的城市作為樣本。這些城市都有一個(gè)共同特點(diǎn)——在過(guò)去五年內(nèi)制定并實(shí)施了正式的城市自然計(jì)劃（UNP）或與自然保護(hù)相關(guān)的重要規(guī)劃。為了避免因首都城市資源過(guò)于集中而影響評(píng)估結(jié)果的客觀性，研究團(tuán)隊(duì)特意排除了如巴黎、柏林、布魯塞爾等歐盟的核心政治城市，而將目光投向中大型城市，例如都靈、烏得勒支、根特、奧胡斯和波爾圖等。

在城市選擇的基礎(chǔ)上，研究團(tuán)隊(duì)進(jìn)一步參考了多個(gè)權(quán)威平臺(tái)的數(shù)據(jù)，包括歐盟自然平臺(tái)、綠色城市協(xié)議、歐盟“100座氣候中和城市”名單等，同時(shí)還考察了這些城市是否積極參與和自然相關(guān)的歐盟項(xiàng)目，以確保所研究的UNP具備官方認(rèn)定的合法性和一定的實(shí)施時(shí)間。這些計(jì)劃文件主要通過(guò)城市官網(wǎng)、政策檔案以及受訪的市政工作人員提供的材料獲得，確保內(nèi)容的真實(shí)性和完整性。

研究框架設(shè)定了六個(gè)核心維度，用于全面評(píng)估城市UNP的表現(xiàn)：

1. 生物多樣性的目標(biāo)設(shè)定與具體行動(dòng)；

2. 城市治理結(jié)構(gòu)及其執(zhí)行力；

3. 政策整合與制度支持；

4. 公眾參與與跨部門(mén)協(xié)作機(jī)制；

5. 財(cái)政投入的穩(wěn)定性與保障；

6. 監(jiān)測(cè)與評(píng)估體系的建設(shè)與實(shí)施。

每個(gè)維度下又細(xì)分出多個(gè)具體指標(biāo)，研究者采用0到4分的Likert量表對(duì)其進(jìn)行評(píng)分，并通過(guò)政策專(zhuān)家的意見(jiàn)與城市代表的自評(píng)結(jié)果進(jìn)行交叉驗(yàn)證，以提升研究的可信度與準(zhǔn)確性。

（圖文無(wú)關(guān)）跟歐洲不同的是，中東地區(qū)的城市綠化面臨著極度短缺的水資源。?Linda Wong 攝影 | 海潮天下（Marine Biodiversity）

多數(shù)城市“講得多，做得少”

從評(píng)估結(jié)果來(lái)看，真正能在六大維度上做到全面均衡發(fā)展的城市并不多。只有像巴塞羅那、漢堡、拉赫蒂和奧胡斯這樣的城市，在制定生物多樣性目標(biāo)、推動(dòng)公眾參與、整合政策資源等方面表現(xiàn)出色，形成了較為完整的城市自然治理框架。相比之下，波爾圖、弗羅茨瓦夫等城市雖然在愿景層面描繪得很宏大，但在財(cái)政支持、效果評(píng)估等方面明顯不足，很多計(jì)劃最終只是停留在紙面上。

以漢堡為例，該市推出的“Natürlich Hamburg”項(xiàng)目就具備很強(qiáng)的執(zhí)行力。它不僅提出要恢復(fù)城市里的生態(tài)廊道、增加野生動(dòng)物的棲息地，還明確了預(yù)算安排、實(shí)施時(shí)間表和監(jiān)督機(jī)制。更值得一提的是，這項(xiàng)計(jì)劃融合了氣候適應(yīng)、水資源管理等內(nèi)容，還通過(guò)與學(xué)校和環(huán)保組織合作，開(kāi)展了大量面向公眾的環(huán)境教育，形成了一個(gè)系統(tǒng)而完整的生態(tài)治理體系。

再看芬蘭的拉赫蒂，這座城市在獲得“歐洲綠色之都”稱(chēng)號(hào)后，進(jìn)一步把生態(tài)建設(shè)納入長(zhǎng)期財(cái)政計(jì)劃。不僅投入資金建設(shè)綠色空間，還搭建了一個(gè)“綠色議案”平臺(tái)，鼓勵(lì)市民提交生態(tài)項(xiàng)目提案，由政府篩選后出資支持。這種“財(cái)政民主”的做法在歐洲也并不多見(jiàn)。

荷蘭的烏得勒支則在公眾參與方面表現(xiàn)突出。市政府通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、街頭咨詢(xún)、小區(qū)設(shè)計(jì)比賽等方式廣泛收集居民意見(jiàn)，并將一部分綠化項(xiàng)目的決策權(quán)交給社區(qū)代表，讓居民真正參與到規(guī)劃過(guò)程中。這種做法顯著提升了居民對(duì)項(xiàng)目的認(rèn)同感和后續(xù)的維護(hù)積極性。

而波爾圖和弗羅茨瓦夫則顯得力不從心。雖然它們也制定了自然計(jì)劃，但往往存在“權(quán)責(zé)不明晰”、“缺乏穩(wěn)定資金”、“目標(biāo)無(wú)法衡量”等問(wèn)題。甚至連居民是否能在10分鐘內(nèi)步行抵達(dá)綠地這種基本指標(biāo)，都沒(méi)有進(jìn)行量化評(píng)估。在這次研究中，這類(lèi)城市被歸類(lèi)為“計(jì)劃雖有，但缺乏清晰的執(zhí)行路徑”。

這張衛(wèi)星拍攝的圖像展示了立陶宛首都維爾紐斯的城市綠化布局，該市因其清晰的綠色愿景和創(chuàng)新的市民參與方式，被評(píng)為2025年歐洲綠色之都 圖片來(lái)源：歐盟，Copernicus Sentinel-2 imagery

協(xié)同治理為何這么難？

雖然歐盟和聯(lián)合國(guó)都一再?gòu)?qiáng)調(diào)協(xié)同治理的重要性——即政府、公眾、企業(yè)和其他組織要共同參與城市生態(tài)決策——但現(xiàn)實(shí)中，很多城市并沒(méi)有真正做到這一點(diǎn)。大多數(shù)自然規(guī)劃仍然是政府主導(dǎo)、上對(duì)下推進(jìn)，公眾和社區(qū)往往只能在后期才被“通知”，很少有機(jī)會(huì)從一開(kāi)始就參與討論。

出現(xiàn)這種情況，有兩方面原因。一方面，許多城市仍然習(xí)慣于“條塊分割”的管理方式，環(huán)保歸環(huán)保、財(cái)政歸財(cái)政、教育歸教育，各自為政，缺乏跨部門(mén)合作的平臺(tái)和機(jī)制；另一方面，公眾參與的門(mén)檻也不低。自然規(guī)劃往往涉及很多專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)，加上溝通形式單一，不少人感到“聽(tīng)不懂”、“沒(méi)話語(yǔ)權(quán)”，更別提真正影響政策了。

更普遍的現(xiàn)象是，所謂的公眾參與，其實(shí)只是“征求意見(jiàn)”或“會(huì)后通報(bào)”。真正意義上的協(xié)同治理，不只是開(kāi)個(gè)會(huì)、發(fā)份資料，而是讓市民能夠?qū)嵸|(zhì)性地參與項(xiàng)目方案的設(shè)計(jì)、資金如何使用、最終怎么評(píng)估等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這不僅需要制度創(chuàng)新，還要求城市敢于下放一定的決策權(quán)。

財(cái)政與評(píng)估：城市自然計(jì)劃的“短板”

這項(xiàng)研究還發(fā)現(xiàn)了一個(gè)特別突出的問(wèn)題：很多城市雖然在計(jì)劃文件中提出了宏大的綠色愿景，但在財(cái)政安排和后續(xù)評(píng)估這兩方面，往往缺乏實(shí)質(zhì)內(nèi)容。

首先是財(cái)政機(jī)制薄弱。多數(shù)城市并沒(méi)有設(shè)定長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金來(lái)源，只靠一次性的項(xiàng)目資金或臨時(shí)撥款來(lái)完成“點(diǎn)狀綠化”任務(wù)。一旦資金斷檔，綠地建設(shè)就可能被擱置，后續(xù)維護(hù)也常常無(wú)以為繼。這種“干一段、停一段”的狀況，使得很多本可以持續(xù)推進(jìn)的生態(tài)項(xiàng)目變得斷裂、不連貫。

其次是缺乏有效的評(píng)估體系。研究中只有3座城市建立了較為系統(tǒng)的監(jiān)測(cè)指標(biāo)，并定期公布實(shí)施進(jìn)展和生態(tài)影響評(píng)估結(jié)果。其他城市大多沒(méi)有可量化的目標(biāo)，也不發(fā)布評(píng)估報(bào)告，既不利于自我改進(jìn)，也讓公眾無(wú)法監(jiān)督政策是否有效。

研究作者指出，未來(lái)城市需要建立統(tǒng)一的生物多樣性評(píng)估體系，比如開(kāi)發(fā)“城市綠色指數(shù)”，引入GIS、遙感等技術(shù)，繪制“生態(tài)熱力圖”或“綠色可達(dá)性地圖”，這樣既能量化政策成果，也能提升公眾對(duì)生態(tài)建設(shè)的感知度和參與度。

布達(dá)佩斯城市公園是匈牙利首都布達(dá)佩斯的一座大型公共公園，擁有廣闊的綠地和豐富的植被，是市民休閑和親近自然的理想場(chǎng)所 圖片來(lái)源：Mick D Kirkov, Wikimedia Commons, CC BY 3.0

對(duì)中國(guó)城市的幾點(diǎn)啟發(fā)

這項(xiàng)研究對(duì)正處于生態(tài)文明轉(zhuǎn)型期的中國(guó)城市也具有重要的借鑒價(jià)值。

首先，它提醒我們，“城市綠化”不能只看數(shù)量的增長(zhǎng)，還要關(guān)注質(zhì)量的提升。誰(shuí)能享受到綠地？項(xiàng)目能不能持續(xù)？這些問(wèn)題比“綠化率”更關(guān)鍵。其次，研究提供了一種系統(tǒng)評(píng)估生態(tài)規(guī)劃的方式，從生物多樣性目標(biāo)到協(xié)同治理、財(cái)政機(jī)制、評(píng)估指標(biāo)等六大維度，全方位衡量一個(gè)城市的生態(tài)治理能力。

當(dāng)前，許多中國(guó)城市正在探索“城市自然計(jì)劃”，但也面臨類(lèi)似問(wèn)題：缺乏科學(xué)評(píng)估、公眾參與形式化、財(cái)政支持缺乏連續(xù)性等。如果能參考這項(xiàng)研究提出的六大維度與三十項(xiàng)指標(biāo)的框架，將有助于提升政策的專(zhuān)業(yè)性與執(zhí)行力。同時(shí)，中國(guó)城市還需重點(diǎn)解決“生態(tài)資源不均”的問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)老舊城區(qū)、工業(yè)區(qū)、城鄉(xiāng)接合部等地的綠地建設(shè)，確保生態(tài)福利不再成為少數(shù)人享有的“景觀特權(quán)”。

結(jié)語(yǔ)：生態(tài)不是裝飾，而是城市的根基

一項(xiàng)真正優(yōu)秀的城市綠化計(jì)劃，絕不應(yīng)只是為了“拿獎(jiǎng)”、“搶風(fēng)頭”，更不能停留在為了好看而美化的層面。綠，不該只是視覺(jué)裝飾，而應(yīng)成為城市肌理的一部分，參與到它的生態(tài)修復(fù)、社會(huì)公平和未來(lái)愿景中。這不僅是一項(xiàng)環(huán)境工程，更是一場(chǎng)關(guān)于治理理念的深刻轉(zhuǎn)變。

這項(xiàng)研究所呈現(xiàn)的，不只是10座城市各自的成敗得失，而是一種全新的城市治理范式正在悄然成型。它要求生態(tài)與人文融合，技術(shù)與政策協(xié)同，城市空間的每一寸綠意，都有其背后的邏輯與責(zé)任。

真正的綠色城市，不只是多種幾棵樹(shù)，而是在人與自然、社會(huì)與生態(tài)、當(dāng)下與未來(lái)之間建立起一種動(dòng)態(tài)的平衡。而“協(xié)同治理”，正是打開(kāi)這把通往未來(lái)之門(mén)的關(guān)鍵鑰匙。唯有讓更多人參與其中，讓更多部門(mén)形成合力，綠色城市才能從圖紙?jiān)O(shè)想走向可持續(xù)的現(xiàn)實(shí)生活，真正成為惠及每一位市民的未來(lái)圖景。

思考題·舉一而反三

QUESTIONS & CRITICAL THINKING

【Q1】在城市綠化計(jì)劃中，公眾參與為何常常被邊緣化？其背后是技術(shù)門(mén)檻、治理慣性，還是對(duì)“城市自然”價(jià)值認(rèn)知的缺失？
【Q2】城市在追求氣候中和與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的同時(shí)，是否可能犧牲對(duì)生物多樣性的系統(tǒng)性治理？協(xié)同治理是否只是“綠色愿景”中的理想標(biāo)簽？
【Q3】在當(dāng)前城市綠化與自然規(guī)劃中，如何系統(tǒng)識(shí)別與量化基于自然的解決方案（NbS）在增強(qiáng)生物多樣性與提升氣候韌性之間的協(xié)同效應(yīng)？是否存在被高估或低估的“生態(tài)氣候功能冗余”問(wèn)題？規(guī)劃中的綠色基礎(chǔ)設(shè)施，如何同時(shí)服務(wù)于“生態(tài)完整性”+“城市氣候減緩or適應(yīng)”的目標(biāo)？

（注：本文僅代表資訊，不代表平臺(tái)觀點(diǎn)。歡迎留言、討論。）

作者 | 唐嘉蔚

唐嘉蔚. 城市綠化≠種幾棵樹(shù)！從10座歐洲城市實(shí)測(cè)，看清生態(tài)治理的真相與誤區(qū). 海潮天下. 2026-02
https://mp.weixin.qq.com/s/ztfN0EazYyiqP__6T16yvg

【參考資料】
Mahmoud, I., Dubois, G., Liquete, C., & Robuchon, M. (2025). Understanding collaborative governance of biodiversity-inclusive urban planning: Methodological approach and benchmarking results for urban nature plans in 10 European cities. Urban Ecosystems, 28, Article 17. https://doi.org/10.1007/s11252-024-01656-5