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撰文｜周葉斌

2026年1月，美國總統(tǒng)特朗普簽署行政令，宣布美國將退出 66個國際機構(gòu)，理由是這些機構(gòu)“損害美國的獨立性”，“將納稅人的錢浪費在無效甚至敵對的項目上”。

這延續(xù)了特朗普上任后美國持續(xù)減少參與國際合作機構(gòu)的趨勢，尤其是與衛(wèi)生、科研、可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的組織，如上任伊始就宣布美國退出世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國科教文衛(wèi)組織。

而在此次“一口氣退群66個”后的兩周，恰好也是美國正式完成退出世界衛(wèi)生組織的時間點。這一系列動作不禁引人追問：美國為何持續(xù)撤出國際機構(gòu)？作為全球科技與經(jīng)濟(jì)實力最強的國家之一，“退群潮”究竟意味著什么？

01 “退群行動”中影響最深遠(yuǎn)的一步

這次美國退出的66個國際機構(gòu)包括31個聯(lián)合國附屬機構(gòu)與35個其它國際合作機構(gòu)。其中，最受關(guān)注的莫過于與氣候變化相關(guān)的兩大核心機構(gòu)：《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）和政府間氣候變化專門委員會（IPCC）。

此前，美國已退出了《巴黎協(xié)定》，而UNFCCC正是包括《巴黎協(xié)定》、《京都議定書》在內(nèi)的全球減排機制的法律基礎(chǔ)。如果說UNFCCC構(gòu)成了國際社會應(yīng)對氣候變化的制度框架，那么曾于2007年獲得諾貝爾和平獎的IPCC，則提供了這一框架賴以成立和運轉(zhuǎn)的科學(xué)共識基礎(chǔ)。

IPCC由世界氣象組織和聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署于1988年共同設(shè)立，核心使命是評估人類活動導(dǎo)致的氣候變化風(fēng)險，并為各國政策制定提供科學(xué)依據(jù)。每5—7年發(fā)布一次的《氣候變化評估報告》，是全球氣候談判最重要的知識基礎(chǔ)文件，對后續(xù)國際協(xié)議的達(dá)成具有決定性影響。

退出UNFCCC與IPCC，意味著美國政府全面退出國際社會關(guān)于氣候變化的科學(xué)討論、政策協(xié)商與集體行動。這不僅延續(xù)了特朗普政府長期否認(rèn)或弱化全球氣候變化的執(zhí)政邏輯，也很可能是此次“退群行動”中對全球治理體系影響最深遠(yuǎn)的一步。

02 損失的不僅是錢，還有科學(xué)人才

不僅是氣候變化，整個環(huán)保、可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域都是美國的退群重災(zāi)區(qū)。

例如，美國宣布退出的機構(gòu)還包括國際自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN），全球規(guī)模最大、歷史最悠久、影響力最廣的自然保護(hù)組織，因發(fā)布《瀕危物種紅色名錄》而廣為人知。該名錄被視為評估全球野生動植物生存狀況最權(quán)威、最系統(tǒng)的參考依據(jù)。

此外，國際可再生能源機構(gòu)、國際太陽能聯(lián)盟等多個推動能源轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展的國際組織，同樣被列入退出清單。

美國政府在宣布退出這些機構(gòu)時，反復(fù)強調(diào)“節(jié)約納稅人開支”。但該說法在事實層面難以成立。

參加國際組織從來都不是美國主要的財政負(fù)擔(dān)，美國對聯(lián)合國體系的總出資額，僅占其聯(lián)邦政府預(yù)算的0.2%。更何況此次退出的多個項目并非獨立運作的國際機構(gòu)，例如聯(lián)合國水機制、聯(lián)合國海洋協(xié)調(diào)機制，本身并無單獨預(yù)算，所謂“退出以節(jié)省經(jīng)費”，在邏輯上難以自洽。

按聯(lián)合國會費比例估算，美國退出的31個聯(lián)合國相關(guān)機構(gòu)，在2024年預(yù)算中合計出資約1.2億美元。作為對照，僅特朗普本人主導(dǎo)的白宮東翼辦公室拆除與重建項目，在2025年7月至12月期間，預(yù)算就從2億美元激增至4億美元。

從影響上看，雖然參與國際機構(gòu)的支出只是美國財政的很少一部分，但對很多國際機構(gòu)而言，這卻是經(jīng)費預(yù)算的重要組成。因此，美國的退出，對這些國際機構(gòu)乃至相關(guān)議題的國際合作，很可能帶來巨大的經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)。

此前美國宣布退出世界衛(wèi)生組織時，該問題已顯露無遺。美國長期是世衛(wèi)組織最大的單一資助方，出資占其年度預(yù)算的12%—15%。美國的退出，迫使世衛(wèi)組織削減項目與人員規(guī)模，其中包括減少在非洲等發(fā)展中國家的公共衛(wèi)生援助。

但財政壓力并非唯一挑戰(zhàn)。

美國退出國際機構(gòu)往往還意味著專業(yè)能力的流失。在世衛(wèi)組織案例中，美國不僅撤回官方代表，其國立衛(wèi)生研究院、疾病控制與預(yù)防中心的專家參與也受到限制。對部分以技術(shù)和數(shù)據(jù)為核心的機構(gòu)而言，這種損失甚至可能超過資金本身。

同時，在一些國際合作中，離開美國的參與，相關(guān)議題能否繼續(xù)被有效推進(jìn)也有疑慮。美國仍是全球最大的經(jīng)濟(jì)體，是全球最大的原油生產(chǎn)國，也是最大的石油消費國。當(dāng)美國拒絕參與全球氣候變化、可持續(xù)能源轉(zhuǎn)型對話，甚至是積極推動反向操作，相關(guān)國際機構(gòu)必然面臨更多阻礙。

03

閉門造車能維持領(lǐng)先地位嗎？

過去一年，排外、反對國際合作無疑是特朗普政府最重要的底色之一。在這屆美國政府的思維里，只要參與多邊的國際機構(gòu)，美國都會被占便宜；參與交流合作，都是美國被竊取知識、技術(shù)。

但現(xiàn)實是即便是全球經(jīng)濟(jì)科技最發(fā)達(dá)的國家，仍然在健康、科研乃至社會問題上依賴與其它國家的磋商、合作。退出大量國際機構(gòu)的同時，特朗普政府希望通過雙邊合作的方式，選擇性地就部分議題與其它國家合作。

這么做的底層邏輯不難理解，在特朗普政府看來，雙邊合作中，美國更有可能通過自己的大國強勢獲得更優(yōu)的合作條件。反對多邊合作，其實從來不是美國被占便宜，而是美國沒有占到足夠多的便宜。

然而，該邏輯忽視了國際機構(gòu)產(chǎn)生的現(xiàn)實原因。在許多跨國議題上，多邊機制的效率遠(yuǎn)高于需要逐一推進(jìn)落地的雙邊協(xié)議。以公共衛(wèi)生為例，美國退出世衛(wèi)組織后，歷經(jīng)數(shù)月談判，也僅與九個非洲國家達(dá)成合作安排；而對部分政治關(guān)系緊張的國家而言，退出多邊機構(gòu)，幾乎等同于徹底失去合作渠道。

應(yīng)對全球氣候變化、轉(zhuǎn)型可持續(xù)發(fā)展更是代表了未來發(fā)展方向，美國政府的退出并不會逆轉(zhuǎn)全球轉(zhuǎn)向新能源的潮流。相反，退出UNFCCC、IPCC，只會讓美國更難了解相關(guān)進(jìn)展，在相關(guān)議題上發(fā)言權(quán)更少。在自己不占優(yōu)的新能源領(lǐng)域，如此閉門造車大概很難讓美國再度偉大。

參考文獻(xiàn)：

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