文/中國人口與發(fā)展研究中心主任賀丹

黨的二十大以來，習(xí)近平總書記從中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略高度出發(fā)，就人口高質(zhì)量發(fā)展作出一系列重要論述，從歷史邏輯、理論邏輯、實踐邏輯三個層面創(chuàng)造性提出了一系列新概念、新思想、新要求，使我們黨在新的人口環(huán)境和條件下對人口發(fā)展規(guī)律的認識達到了新高度。物質(zhì)資料再生產(chǎn)和人口再生產(chǎn)是保障人類社會可持續(xù)發(fā)展的必要條件，加大投資于人的力度，是促進人的全面發(fā)展、人口高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵，更是推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)保障。

習(xí)近平總書記指出，“要順應(yīng)人民群眾對美好生活的期待，堅持人民主體地位，把人口高質(zhì)量發(fā)展同人民高品質(zhì)生活緊密結(jié)合起來，把‘投資于物’同‘投資于人’緊密結(jié)合起來，盡力而為、量力而行，建立健全覆蓋全人群、全生命周期的人口服務(wù)體系”。建立與人口高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略目標相適應(yīng)的人口發(fā)展支持體系，健全適應(yīng)人民高品質(zhì)生活需求的人口服務(wù)體系，是“十五五”時期需要加快推動的重要任務(wù)。

推進中國式現(xiàn)代化面臨新的人口環(huán)境和條件，人口發(fā)展支持體系的目標需要從均衡發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展邁進

習(xí)近平總書記指出，“當前，我們邁上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，我國人口發(fā)展也進入了一個新的時期。綜合研判，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和人口年齡結(jié)構(gòu)變化，我國總體上已由人口增量發(fā)展轉(zhuǎn)向減量發(fā)展階段，人口發(fā)展呈現(xiàn)少子化、老齡化、區(qū)域人口增減分化等明顯的趨勢性特征”，新的人口環(huán)境和條件對健全人口發(fā)展支持體系提出了更高要求。

低生育水平呈現(xiàn)長期化、普遍化趨勢，應(yīng)對少子化需要綜合施策。我國自1992年總和生育率開始低于2.1的更替水平，2020年下降到1.3，現(xiàn)已經(jīng)進入超低生育水平階段。少子化正在從供給和需求兩側(cè)改變我國經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)條件。一方面，人口負增長的影響具有全局性，政府難以通過傳統(tǒng)政策工具解決市場規(guī)模縮小的問題。另一方面，少子化將加速科學(xué)技術(shù)變革和公共服務(wù)體系調(diào)整。勞動年齡人口達峰會加快人工智能在勞動密集型行業(yè)中的替代速度，出生人口下降也會加快衛(wèi)生、健康、教育、就業(yè)等公共服務(wù)資源的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。從長期看，生育水平下降的影響因素復(fù)雜、區(qū)域差異大，就業(yè)、收入、住房、教育等影響婚育的結(jié)構(gòu)性壓力仍然有待改善，結(jié)婚人數(shù)下降、婚育年齡推遲、生育意愿減弱、生育能力下降、育齡婦女規(guī)?？s減等趨勢性因素持續(xù)疊加，單一政策難以有效遏制少子化態(tài)勢，迫切需要提升人口發(fā)展支持政策的綜合性和協(xié)調(diào)性。

人口老齡化規(guī)模大、速度快，持續(xù)加重醫(yī)療、社保和家庭負擔(dān)，健康老齡化需要系統(tǒng)應(yīng)對。自1999年我國進入老齡化社會以來，我國老齡人口規(guī)模持續(xù)擴大、速度持續(xù)提升、高齡老人和失能老人比例持續(xù)增加，提高了推進中國式現(xiàn)代化的艱巨性和復(fù)雜性。2022年至2035年期間，1962年至1975年第二次嬰兒潮出生的人口開始進入老年期，與1950年至1958年第一次嬰兒潮產(chǎn)生疊加影響，我國正在全面進入新的老齡化加速期，同時面臨活力老人、高齡老人、失能老人、失智老人快速增加的多重挑戰(zhàn)。2025年，我國60歲及以上老年人口已超過3.2億，2035年將超過4億，快速增加的養(yǎng)老照護、醫(yī)療護理、精神健康、社會服務(wù)需求，對公共服務(wù)體系提出更高要求。盡管我國老年人口相關(guān)的政策儲備探索早、投入大、周期長，并且現(xiàn)已上升為國家戰(zhàn)略，但由于政策牽涉面廣、利益關(guān)系復(fù)雜，老齡工作制度不完善、養(yǎng)老服務(wù)體系不健全、養(yǎng)老事業(yè)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展能力不足等問題仍然突出，應(yīng)對人口老齡化的政策制度和服務(wù)體系需要進一步完善。

從人口規(guī)律看，少子化、老齡化是社會生產(chǎn)力發(fā)展到一定水平的普遍現(xiàn)象。習(xí)近平總書記指出：“我國用幾十年時間走完發(fā)達國家上百年工業(yè)化道路，人口轉(zhuǎn)變速度快，人口減少來得早，但總體上是符合世界現(xiàn)代化發(fā)展一般規(guī)律的?！比丝谛螒B(tài)從高出生、高死亡、高增長發(fā)展到低出生、低死亡、低增長及至負增長后，人口發(fā)展支持的目標導(dǎo)向也需要完成從長期均衡發(fā)展到高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)變。從經(jīng)濟規(guī)律看，經(jīng)濟發(fā)展達到一定階段后，資本、勞動力數(shù)量等要素對經(jīng)濟增長的動能減弱，人口質(zhì)量對經(jīng)濟持續(xù)增長的貢獻提高。在人口由增量發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)闇p量發(fā)展的形勢下，投資人口就是投資經(jīng)濟，人口高質(zhì)量發(fā)展是新歷史條件下經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要動力。作為推動人口高質(zhì)量發(fā)展的保障條件，人口發(fā)展支持體系的核心目標是“投資于人”，保障人口再生產(chǎn)的可持續(xù)性，增強人口與經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)性，實現(xiàn)物質(zhì)資料再生產(chǎn)和人口再生產(chǎn)的平衡。

“一老一小”服務(wù)需求日益突出，高品質(zhì)的人口服務(wù)體系需要向覆蓋全人群、全過程、全生命周期邁進

在傳統(tǒng)社會中，家庭是人口再生產(chǎn)的主體，承擔(dān)生育、養(yǎng)育、教育、養(yǎng)老等多重責(zé)任，也是物質(zhì)資料再生產(chǎn)的基本單元，兼具生產(chǎn)、交換、分配、消費的多重功能。在現(xiàn)代化進程中，我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平、居民人均可支配收入和公共服務(wù)能力持續(xù)提高，家庭部分功能轉(zhuǎn)由社會承擔(dān)，以幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶為重點，覆蓋9個服務(wù)領(lǐng)域、22類服務(wù)事項、81個服務(wù)項目的基本公共服務(wù)體系已經(jīng)初步建成，人民群眾對公共服務(wù)需求的層次不斷提高、類型更加豐富。但是，伴隨家庭結(jié)構(gòu)日益小型化、核心化，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老撫幼功能弱化，養(yǎng)老、托育、生育、養(yǎng)育等問題成為人民群眾急難愁盼問題，對構(gòu)建以“一老一小”為重點的人口服務(wù)體系建設(shè)提出了新的要求。

堅持系統(tǒng)觀念，一體考慮經(jīng)濟社會效益評價和財政轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)機制，加快健全覆蓋全人群的人口服務(wù)體系。習(xí)近平總書記強調(diào)：“堅持系統(tǒng)觀念，要統(tǒng)籌兼顧、辯證施策，處理好經(jīng)濟和社會、政府和市場、效率和公平、活力和秩序、發(fā)展和安全等重大關(guān)系，增強改革系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。”以人口高質(zhì)量發(fā)展支撐中國式現(xiàn)代化的決策部署意義重大，盡管不同地區(qū)均不同程度地面臨少子化、老齡化、區(qū)域人口增減分化挑戰(zhàn)，但城鄉(xiāng)、區(qū)域之間階段性特征較大，人口高質(zhì)量發(fā)展的主要風(fēng)險與矛盾也存在差異，部分地區(qū)對做好人口工作的緊迫性理解不全面，對建立人口服務(wù)體系的重要性認識不深入，對人口服務(wù)的基本內(nèi)涵、職責(zé)分工、服務(wù)對象、內(nèi)容標準、支出責(zé)任等界定不清晰，對如何統(tǒng)籌人口變化與經(jīng)濟發(fā)展、資源環(huán)境、社會治理、民生改善的關(guān)系存在不同理解，對如何建立人口服務(wù)體系、支持人口和勞動力有序流動、促進人口高質(zhì)量發(fā)展的目標定位的認識也略有不同。習(xí)近平總書記指出，“將婚嫁、生育、養(yǎng)育、教育、就業(yè)、就醫(yī)、住房、養(yǎng)老等一體考慮”，既要綜合評價人口服務(wù)的經(jīng)濟社會效益，也要均衡分擔(dān)人口服務(wù)的財政成本。我國基本公共服務(wù)的財權(quán)事權(quán)劃分較為清晰，但人口服務(wù)體系責(zé)任分擔(dān)機制尚不健全，財政轉(zhuǎn)移支付等與人口結(jié)構(gòu)增減變化的掛鉤機制尚未建立，欠缺對人口少子老齡化、經(jīng)濟發(fā)展水平等因素的綜合考量，導(dǎo)致各級財政投入水平和比例不明確，個人、政府、市場各主體的責(zé)任分擔(dān)邊界不明確，不同地區(qū)人口服務(wù)財政投入存在較大差距。

堅持改革創(chuàng)新，打破體制機制障礙、全面深化改革、強化部門政策協(xié)同，加快健全覆蓋全生命周期的人口服務(wù)體系。當前，我國人口服務(wù)供給與人民群眾日益增長的對高品質(zhì)服務(wù)的需求還有較大差距，“一老一小”是最大短板。習(xí)近平總書記強調(diào)，“促進養(yǎng)老托育服務(wù)健康發(fā)展，解決好‘一老一小’問題，對保障和改善民生、促進人口長期均衡發(fā)展具有重要意義”，“抓住‘一老一小’這個重點，更加精準有效地為群眾排憂解難”。現(xiàn)有的人口服務(wù)體系建設(shè)標準較為分散、不系統(tǒng)，與全生命周期的服務(wù)需求和人口高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略要求相比還有一定差距。多數(shù)地區(qū)還沒有將現(xiàn)有的各類人口服務(wù)資源進行整合，難以形成全覆蓋、無縫銜接的服務(wù)體系。生育、養(yǎng)育等“一小”相關(guān)服務(wù)，生活照料、醫(yī)療護理、安寧療護等“一老”相關(guān)服務(wù)，是人民群眾感受負擔(dān)較重、反映較為強烈的問題，但也是保障制度相對薄弱的領(lǐng)域，雖“有服務(wù)”但“難負擔(dān)”的問題亟須重視。同時，人口服務(wù)體系的工作組織領(lǐng)導(dǎo)機制還不健全。建立健全覆蓋全人群、全生命周期的人口服務(wù)體系，需要加強教育、衛(wèi)生、就業(yè)、社會保障等多個部門的協(xié)同，需要協(xié)調(diào)解決好政府、社會、家庭和個體等多個利益相關(guān)者之間存在的復(fù)雜關(guān)系，需要強有力的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機制高位推動、統(tǒng)籌推進。雖然政府各部門從不同角度出臺了一些支持人口發(fā)展和流動的托育、就業(yè)、養(yǎng)老服務(wù)支持措施，但多數(shù)地區(qū)尚未針對人口服務(wù)體系建立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)機制，跨部門協(xié)作聯(lián)動不夠，全鏈條的人口服務(wù)政策合力不強。

堅持人民主體地位，順應(yīng)人民群眾對美好生活的期待，優(yōu)化服務(wù)流程體驗，加快健全覆蓋全過程的人口服務(wù)體系。習(xí)近平總書記指出：“把經(jīng)濟政策和非經(jīng)濟性政策統(tǒng)一納入宏觀政策取向一致性評估，統(tǒng)籌政策制定和執(zhí)行全過程，提高政策整體效能?！碑斍埃覈丝诜?wù)的覆蓋范圍逐步擴大，但過程質(zhì)量仍然有待提升。一是服務(wù)可及性不強。部分地區(qū)養(yǎng)老、托育機構(gòu)實際利用率較低，服務(wù)供給的普惠性、便利性以及群眾對機構(gòu)安全性的信心還有待提升。二是服務(wù)系統(tǒng)性不強。雖然省、市、縣三級已持續(xù)出臺政策措施，但人口服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式、服務(wù)標準較為分散，人口服務(wù)體系的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性還需加強，在降低群眾生育、養(yǎng)育、教育成本方面，仍缺硬舉措、實辦法。三是服務(wù)公平性不足。全國統(tǒng)一的人口管理制度尚未形成，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的人口服務(wù)體系建設(shè)還不平衡?，F(xiàn)有的人口服務(wù)體系建設(shè)標準較為分散、不系統(tǒng)，各種項目的保障水平存在明顯的城鄉(xiāng)、區(qū)域差異。四是服務(wù)專業(yè)性不足。契合人口高質(zhì)量發(fā)展目標的服務(wù)人才供給不足，無論是養(yǎng)老服務(wù)還是托育服務(wù)，多數(shù)投入主要側(cè)重于機構(gòu)、床位、托位等“補磚頭”的硬件建設(shè)，但運營管理、人才培養(yǎng)、薪酬待遇、職稱評定、信息支撐等“補人頭”的軟件保障難以及時跟進，導(dǎo)致養(yǎng)老托育領(lǐng)域同時出現(xiàn)專業(yè)人員短缺、人員流動性大、從業(yè)積極性不高等問題。

堅持數(shù)據(jù)驅(qū)動，促進人口服務(wù)管理與信息采集、動態(tài)監(jiān)測深度融合，強化人口服務(wù)體系建設(shè)的數(shù)據(jù)驅(qū)動力。習(xí)近平總書記指出，“把握人口變化趨勢性特征，為完善人口發(fā)展戰(zhàn)略和政策體系、制定經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供準確統(tǒng)計信息支持”。人口監(jiān)測是人口服務(wù)體系的組成部分，也是科學(xué)評價人口政策效果的重要依據(jù)。當前，我國尚未建立完善的人口家庭統(tǒng)計制度和動態(tài)監(jiān)測體系，現(xiàn)有的統(tǒng)計監(jiān)測對常住、戶籍、就業(yè)等各領(lǐng)域人口變動情況、變化特點與趨勢影響的監(jiān)測還不全面，動態(tài)更新稍顯滯后，難以為人口服務(wù)體系的系統(tǒng)化、精細化管理提供基礎(chǔ)；尚未建立國家層面的人口信息共享比對機制，人口信息資源共享平臺和規(guī)范化建設(shè)有待推進，社保、戶籍、民政等相關(guān)數(shù)據(jù)資源對接共享、政策互聯(lián)互通等方面還存在不少難題；尚未建立人口數(shù)據(jù)監(jiān)測預(yù)警機制，迫切需要提升人口家庭統(tǒng)計分析、預(yù)測預(yù)警和風(fēng)險評估能力，科學(xué)監(jiān)測和評估人口變動情況及趨勢影響，科學(xué)預(yù)測和分析人口因素對重大決策、重大改革和重大工程建設(shè)的影響。

以體制機制改革為主線，加大投資于人的力度，促進物質(zhì)資料再生產(chǎn)與人口再生產(chǎn)良性互動

習(xí)近平總書記指出：“社會是不斷發(fā)展的，調(diào)節(jié)社會關(guān)系和社會活動的體制機制隨之不斷完善，才能不斷適應(yīng)解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力的要求?！敝袊浆F(xiàn)代化是實現(xiàn)人的全面發(fā)展的現(xiàn)代化，人口發(fā)展支持和服務(wù)體系涉及全人群、覆蓋全生命周期，關(guān)系到婚嫁、生育、養(yǎng)育、教育、就業(yè)、就醫(yī)、住房、養(yǎng)老等一系列影響廣大人民群眾的重要問題，體制機制改革更加迫在眉睫。健全人口服務(wù)體系建設(shè)，亟須以“一老一小”為重點，打破理念認知、體制機制、服務(wù)銜接、經(jīng)費統(tǒng)籌、人才支撐和信息互通障礙，堅持投資于物和投資于人緊密結(jié)合，構(gòu)建綜合、系統(tǒng)、協(xié)調(diào)的服務(wù)框架，既滿足少兒人口、勞動年齡人口、老年人口等各年齡段人口的服務(wù)需求，又覆蓋流動人口、新就業(yè)形態(tài)人員、殘疾人等各類群體的服務(wù)需求，涵蓋事前、事中、事后等所有過程環(huán)節(jié)的服務(wù)需求。

深化人口服務(wù)體制機制改革。加強黨對人口服務(wù)體系建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一各級黨委、政府對人口工作的思想認識。健全完善人口工作綜合協(xié)調(diào)、督促指導(dǎo)、工作推進、任務(wù)督辦和監(jiān)測評估機制，將核心指標納入地方綜合考核，引導(dǎo)全社會共同認識投資于人的緊迫性。將積極應(yīng)對少子化、老齡化共同上升為國家戰(zhàn)略。對照強國建設(shè)、民族復(fù)興的戰(zhàn)略目標，明確人口服務(wù)體系在人口發(fā)展戰(zhàn)略中的功能地位，編制人口服務(wù)體系中長期發(fā)展規(guī)劃，強化與社會保障、衛(wèi)生健康、教育、養(yǎng)老等專項規(guī)劃的銜接，統(tǒng)籌全生命周期的公共服務(wù)資源配置。確立家庭支持政策導(dǎo)向，通過人口服務(wù)支撐鞏固家庭養(yǎng)老育幼功能。借鑒歐洲家庭政策審查制度，建立人口服務(wù)政策前置審查制度，對各類公共服務(wù)體系制定前和實施過程中的政策合規(guī)性、宏觀一致性和服務(wù)可及性進行審查，確保各類政策發(fā)揮支持家庭發(fā)展的協(xié)同作用。

完善人口服務(wù)投入保障機制。優(yōu)化財政投入結(jié)構(gòu)，重視人員經(jīng)費保障、運行機制建設(shè)的支撐作用。保障育兒補貼制度可持續(xù)性，將托育、學(xué)前教育、安寧療護等納入基本公共服務(wù)。建立輔助生殖支持專項基金，將輔助生殖檢查、治療和手術(shù)費用全面納入醫(yī)保。加快急需緊缺職業(yè)人才培養(yǎng)，編制人口服務(wù)職業(yè)需求目錄。完善效果評價機制，以考核評估引導(dǎo)人口服務(wù)體系有序發(fā)展。在政策效果評估中不能僅僅著眼于提振生育水平或改善生育意愿，應(yīng)當著眼于人口素質(zhì)的全面提升，更加注重滿足穩(wěn)定女性職業(yè)發(fā)展預(yù)期、減輕家庭生育養(yǎng)育負擔(dān)、提高人口整體素質(zhì)等方面的現(xiàn)實要求。

優(yōu)化人口服務(wù)體系建設(shè)路徑。編制“一件事”基本服務(wù)清單。探索啟動“生育一件事”行動，做好青少年生殖健康教育、人工流產(chǎn)、流產(chǎn)后關(guān)愛、生育力評價、婚檢、孕檢、產(chǎn)檢、出生缺陷防治、輔助生殖等服務(wù)的銜接。全面推廣“出生一件事”服務(wù)清單，整合孕產(chǎn)婦建檔、出生醫(yī)學(xué)證明、兒童保健、戶口登記、社保辦理等服務(wù)事項聯(lián)辦。探索設(shè)計“養(yǎng)老一件事”場景，細化基本養(yǎng)老服務(wù)清單，整合各部門為老服務(wù)政策。逐步建立“服務(wù)一件事”標準，統(tǒng)一以常住人口為服務(wù)對象，取消戶籍、城鄉(xiāng)、區(qū)域和孩次差異，加強對留守兒童、流動兒童、隨遷老人等重點人群的服務(wù)保障。

來源 | 《學(xué)習(xí)時報》2026年2月11日第1版

編輯 | 楊曦

審核丨秦婷

責(zé)編 | 蘭銀帆

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