記者|任文岱 池澤梅

責(zé)編|郭新磊 薛應(yīng)軍

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黨的二十屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出，加快低空經(jīng)濟(jì)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。

作為中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)，深圳正加速向“全球低空經(jīng)濟(jì)第一城”目標(biāo)邁進(jìn)，其消費(fèi)級(jí)無(wú)人機(jī)占全球市場(chǎng)70%，工業(yè)級(jí)無(wú)人機(jī)占全球市場(chǎng)50%，產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)達(dá)1900余家，在物流配送、城市治理、空中通勤、文旅融合等領(lǐng)域的技術(shù)創(chuàng)新和商業(yè)化探索不斷突破。

深圳低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，離不開法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用�！渡钲诮�(jīng)濟(jì)特區(qū)低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）作為全國(guó)首部低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)專項(xiàng)法規(guī)，是深圳充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)優(yōu)勢(shì)，以法治思維和法治方式為培育壯大新質(zhì)生產(chǎn)力、打造經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新引擎進(jìn)行的系統(tǒng)性、制度性、前瞻性探索，旨在破解新經(jīng)濟(jì)形態(tài)的監(jiān)管治理難題，促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)在安全有序的軌道上實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展。

深圳市人大常委會(huì)關(guān)于《條例》的執(zhí)法檢查報(bào)告顯示，《條例》實(shí)施兩年來(lái)，深圳低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，飛行服務(wù)體系逐步建立，應(yīng)用場(chǎng)景多元拓展，安全保障能力不斷增強(qiáng)……法治護(hù)航高質(zhì)量發(fā)展的成效在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中已然彰顯。

立法先行 統(tǒng)籌頂層制度設(shè)計(jì)

2025年3月，中國(guó)人民大學(xué)發(fā)布的《2025中國(guó)低空經(jīng)濟(jì)城市發(fā)展指數(shù)研究報(bào)告》顯示，深圳市以90.0分位居榜首，在政策賦能與生態(tài)協(xié)同維度上表現(xiàn)突出，其空域管理試點(diǎn)改革與“無(wú)人機(jī)之都”產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)顯著。

“低空經(jīng)濟(jì)作為新生事物，面臨空域劃設(shè)和使用審批程序復(fù)雜、政府部門協(xié)同機(jī)制不健全等發(fā)展難點(diǎn)�！鄙钲谑腥舜蟪Ｎ瘯�(huì)法工委副主任林正茂表示，針對(duì)低空經(jīng)濟(jì)管理涉及部門多、協(xié)調(diào)難度大的特點(diǎn)，《條例》以問(wèn)題為導(dǎo)向，創(chuàng)新設(shè)置了雙協(xié)同管理模式，即“低空飛行協(xié)同管理機(jī)制”和“低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制”，并明確了機(jī)制組建、各職能部門責(zé)任等重要事項(xiàng)。

“低空飛行協(xié)同管理機(jī)制”是深圳在低空空域管理改革領(lǐng)域的先行先試探索。按照《條例》規(guī)定，深圳市人民政府與空中交通管理機(jī)構(gòu)、民用航空管理部門建立低空飛行協(xié)同管理機(jī)制，協(xié)調(diào)解決本市低空飛行領(lǐng)域的空域劃設(shè)、飛行活動(dòng)監(jiān)管等重大問(wèn)題，建立低空飛行服務(wù)平臺(tái)，健全本市低空飛行服務(wù)保障體系。

林正茂表示，《條例》要求深圳市人民政府主動(dòng)與空中交通管理機(jī)構(gòu)、民用航空管理部門建立協(xié)同機(jī)制�！斑@一設(shè)計(jì)，在法律層面搭建了一個(gè)三方常態(tài)化溝通、協(xié)商、決策的制度化平臺(tái)，為破解空域管理這一國(guó)家事權(quán)與地方發(fā)展需求之間的矛盾提供了程序性出口和實(shí)體性支撐，也為協(xié)調(diào)解決空域劃設(shè)、飛行活動(dòng)監(jiān)管等重大問(wèn)題提供制度基礎(chǔ)，使深圳的低空管理有了穩(wěn)定、可預(yù)期的法治化協(xié)同治理模式。”

據(jù)悉，深圳已完成全域空域數(shù)據(jù)收集，涵蓋民航空域、運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)、運(yùn)輸航空航路航線、飛行程序及“三區(qū)”（空中禁區(qū)、空中危險(xiǎn)區(qū)、空中限制區(qū)）等關(guān)鍵區(qū)域；面向20家單位采集到818條空域需求，初步劃設(shè)出8大類共304個(gè)管制空域，總面積達(dá)1158平方千米，占市域面積的58%，且編制《深圳市無(wú)人駕駛航空器管制空域劃設(shè)指南》，對(duì)分類分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化，顯著提升了可操作性。

“低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制”由深圳市人民政府建立，由主管部門承擔(dān)日常工作，同時(shí)明確其他相關(guān)部門職責(zé)。林正茂表示，此舉有效避免了因部門職責(zé)交叉可能出現(xiàn)的“政出多門”或“管理真空”，建立“職能清晰、高效便捷、協(xié)同配合”的內(nèi)部工作體系，提升了政府的整體治理效能。

據(jù)了解，深圳市低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制已進(jìn)入有序運(yùn)行階段，相關(guān)單位、機(jī)構(gòu)開展的各項(xiàng)工作均取得顯著成效。全國(guó)首個(gè)針對(duì)低空航空器起降設(shè)施的市級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃《深圳市低空航空器起降設(shè)施布局規(guī)劃（2026—2035年）》已正式印發(fā)實(shí)施，統(tǒng)籌推動(dòng)各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)落實(shí)落地，為低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展筑牢空間基礎(chǔ)。《深圳市加快推動(dòng)低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2025—2027年）》為“十五五”時(shí)期深圳低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了中長(zhǎng)期規(guī)劃指引。

標(biāo)準(zhǔn)銜接 為產(chǎn)業(yè)發(fā)展構(gòu)建系統(tǒng)化、制度化優(yōu)勢(shì)

2025年11月，《深圳市低空經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系2.0及標(biāo)準(zhǔn)化路線規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱標(biāo)準(zhǔn)體系2.0）正式發(fā)布。該文件由深圳市發(fā)展和改革委員會(huì)、市場(chǎng)監(jiān)督管理局共同指導(dǎo)，深圳市低空經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)牽頭編制，深圳市低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)組織實(shí)施。

作為國(guó)內(nèi)首部立體化的低空經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系，標(biāo)準(zhǔn)體系2.0采用“縱向三層+橫向兩翼”立體化設(shè)計(jì)，構(gòu)建A–H八大子體系，突出“體系化、協(xié)同化、動(dòng)態(tài)化”三個(gè)特點(diǎn)，完成從結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)到實(shí)施路徑的整體升級(jí)，形成了一組可落地、可評(píng)估、可復(fù)盤的標(biāo)準(zhǔn)群，系統(tǒng)支撐低空經(jīng)濟(jì)全鏈條、全要素、全流程的城市級(jí)復(fù)制與可審計(jì)推廣。

標(biāo)準(zhǔn)體系2.0是對(duì)《條例》規(guī)定的精準(zhǔn)落地。深圳市市場(chǎng)監(jiān)督管理局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，標(biāo)準(zhǔn)體系2.0明確堅(jiān)持“上位優(yōu)先、地方細(xì)化”銜接原則，一方面，整體承接國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及民航、應(yīng)急、交通等相關(guān)領(lǐng)域的規(guī)范；另一方面，在不與上位法沖突的前提下，結(jié)合深圳實(shí)踐進(jìn)行細(xì)化和擴(kuò)展，固化行業(yè)“共識(shí)做法”，在安全前提下為行業(yè)發(fā)展提供細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范路徑指引，實(shí)現(xiàn)“法條+技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”相互銜接配合。

以安全標(biāo)準(zhǔn)為例，在八大子體系中，“安全管理（H）”被定位為“全域約束與兜底體系”，優(yōu)先級(jí)高于其他體系，對(duì)涉及安全與應(yīng)急的事項(xiàng)具有最終約束力。深圳市低空經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)副秘書長(zhǎng)趙文娟表示，這一兜底定位，實(shí)際上就是將《條例》等現(xiàn)有法規(guī)中關(guān)于安全、風(fēng)險(xiǎn)防控、應(yīng)急處置、信息安全等原則性要求，通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行系統(tǒng)承接和技術(shù)化分解。“安全管理（H）”板塊下的二級(jí)子體系（HA–HG）的編制也是以現(xiàn)行法律法規(guī)為前提。法律規(guī)定“要做什么”，標(biāo)準(zhǔn)講清楚“怎么做、做到什么程度算達(dá)標(biāo)”。

從平衡安全與發(fā)展角度，如何用法治思維處理“安全底線”與“發(fā)展空間”的關(guān)系？據(jù)悉，標(biāo)準(zhǔn)體系2.0在建設(shè)原則中特別提出“安全優(yōu)先與風(fēng)險(xiǎn)防控原則”，并強(qiáng)調(diào)“需求牽引—能力供給—治理支撐”的閉環(huán)邏輯，從架構(gòu)上把“保障發(fā)展與守住底線”統(tǒng)籌考慮。針對(duì)《條例》提出的“分類管理”要求，標(biāo)準(zhǔn)體系2.0以“分對(duì)象、分場(chǎng)景、分風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別”為治理思路，通過(guò)分層分級(jí)管控避免“一刀切”，在多個(gè)實(shí)踐場(chǎng)景中形成可復(fù)制的標(biāo)準(zhǔn)樣板。在“安全管理（H）”體系劃分低空航空器安全（HA）、基礎(chǔ)設(shè)施安全（HB）、運(yùn)行安全（HD）、數(shù)據(jù)及網(wǎng)絡(luò)安全（HC）、應(yīng)急處置（HE）和合規(guī)與隱私（HF）等子體系。

在標(biāo)準(zhǔn)之間的引用關(guān)系中，標(biāo)準(zhǔn)體系2.0明確規(guī)定綜合保障（G）與安全管理（H）采取“就類疊加”的方式執(zhí)行，且當(dāng)二者與縱向體系發(fā)生沖突時(shí)，以安全管理（H）為最終優(yōu)先級(jí)。用制度方式把“安全底線”固定下來(lái)，確保在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，關(guān)鍵安全紅線不會(huì)被突破。

“在安全管理板塊引領(lǐng)下，通過(guò)‘標(biāo)準(zhǔn)體系2.0＋法規(guī)規(guī)章＋數(shù)字監(jiān)管’三位一體的建設(shè)路徑，把安全底線嵌入制度框架、工程實(shí)踐和數(shù)字系統(tǒng)之中，在守住安全紅線的前提下，為低空經(jīng)濟(jì)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展留出充足的制度空間�！壁w文娟說(shuō)。

柔性執(zhí)法 護(hù)航低空經(jīng)濟(jì)行穩(wěn)致遠(yuǎn)

《條例》明確低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展遵循安全第一、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、分類管理、協(xié)同運(yùn)行、包容審慎的原則，要求在低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)行下，包括公安在內(nèi)的各相關(guān)職能部門按照各自職責(zé)依法負(fù)責(zé)低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)管理和服務(wù)工作。

低空經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，唯有筑牢風(fēng)險(xiǎn)防控防線方能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。2024年1月1日《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例》施行。以此為契機(jī)和抓手，深圳公安秉持服務(wù)與監(jiān)管并重理念，在前期已對(duì)無(wú)人機(jī)管理領(lǐng)域開展探索并積累實(shí)踐的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了兼具規(guī)范性與靈活性的監(jiān)管體系。

無(wú)人機(jī)飛行表演是低空經(jīng)濟(jì)的重要應(yīng)用場(chǎng)景之一。近年來(lái)，深圳的無(wú)人機(jī)表演秀在集群規(guī)模與內(nèi)容創(chuàng)意上的持續(xù)升級(jí)，贏得了全球矚目。

無(wú)人機(jī)飛行要萬(wàn)無(wú)一失，既需要考慮設(shè)備、場(chǎng)地、通信、氣象等多方面的安全因素，也要以遵守國(guó)家空域管理、飛行管理等相關(guān)法律、行政法規(guī)和空中交通管理機(jī)構(gòu)、民用航空管理部門、政府部門的相關(guān)規(guī)定為前提。

深圳市公安局警務(wù)航空支隊(duì)三大隊(duì)四級(jí)警長(zhǎng)王銳澤介紹，遵循《條例》確立的原則，既要保障低空經(jīng)濟(jì)安全發(fā)展，還要讓企業(yè)合法合規(guī)地飛起來(lái)、飛得穩(wěn)、飛得好。面對(duì)新興產(chǎn)業(yè)帶來(lái)的監(jiān)管難題，深圳公安以“報(bào)備制”為核心管理手段，建立了常態(tài)化的警企對(duì)接機(jī)制，主動(dòng)靠前為企業(yè)上門服務(wù)。

“企業(yè)自行選點(diǎn)飛行可能導(dǎo)致周邊道路擁堵，如果與大型活動(dòng)人流疊加、缺乏應(yīng)急預(yù)案，可能導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)失控……深圳地域面積小、敏感區(qū)域多、適飛場(chǎng)地有限……”在與企業(yè)面對(duì)面溝通中，深圳公安通過(guò)釋法明理闡明安全對(duì)產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重要性。

針對(duì)企業(yè)關(guān)心的飛行活動(dòng)申請(qǐng)、低空航線設(shè)置、規(guī)范安全管理等問(wèn)題，深圳公安一一進(jìn)行專業(yè)解答。王銳澤表示，為方便企業(yè)開展活動(dòng)，一方面，深圳公安主動(dòng)梳理并公布全市常態(tài)適飛空域，為企業(yè)明確“可飛區(qū)域”；另一方面，管制空域的飛行活動(dòng)采取“報(bào)備制”。為降低企業(yè)報(bào)備成本，深圳公安推出清單式報(bào)備模板，將法律要求及監(jiān)管關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)以目錄形式列出清單，企業(yè)只需按項(xiàng)提供拍照、復(fù)印等基礎(chǔ)材料即可完成報(bào)備。

對(duì)開展常態(tài)化低空運(yùn)營(yíng)的企業(yè)，深圳公安不僅對(duì)其起降點(diǎn)進(jìn)行物防設(shè)施檢查，核實(shí)鐵柵欄、攝像頭、安保人員、消防器材等配置情況，還就無(wú)人機(jī)電池安全使用進(jìn)行強(qiáng)化提醒，以及對(duì)企業(yè)開展網(wǎng)絡(luò)攻防測(cè)試，以排查安全漏洞并督促整改。

面向“十五五”，深圳市人大常委會(huì)針對(duì)《條例》實(shí)施情況，建議市政府及有關(guān)部門認(rèn)真貫徹黨中央決策部署，按照市委工作要求，用足用好中央各項(xiàng)支持政策，著力破解制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題，推動(dòng)低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)在關(guān)鍵窗口期實(shí)現(xiàn)規(guī)�；黄�。

《中共深圳市委關(guān)于制定深圳市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出，培育發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)，將完善協(xié)同管理機(jī)制，加強(qiáng)規(guī)制建設(shè)和安全監(jiān)管，加快低空智能融合基礎(chǔ)設(shè)施及通感一體低空通信網(wǎng)絡(luò)等設(shè)施建設(shè)，爭(zhēng)取釋放更多低空空域資源。建議還明確，推廣低空生產(chǎn)作業(yè)，發(fā)展低空公共服務(wù)，培育低空市場(chǎng)業(yè)態(tài)，有序拓展低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展場(chǎng)景。