作者：□特約撰稿 宋云博 馮立

　　水法修訂是踐行綠水青山就是金山銀山理念、順應(yīng)新時(shí)代水治理總體布局、完善水治理法治體系的重大舉措。應(yīng)堅(jiān)持以正確價(jià)值引領(lǐng)破解水治理難題，系統(tǒng)完善水治理制度體系，夯實(shí)水安全保障的法治基石，護(hù)航水生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展。

　　綠水青山就是金山銀山。2月24日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論并原則通過(guò)了《中華人民共和國(guó)水法（修訂草案）》，決定將其提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。

　　水資源是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。水法作為規(guī)范水資源開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)和管理的基礎(chǔ)性法律，其修訂需錨定時(shí)代發(fā)展需求與水資源治理現(xiàn)實(shí)，以清晰的價(jià)值引領(lǐng)筑牢水治理法治根基，全面推動(dòng)水治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

　　強(qiáng)化價(jià)值引領(lǐng)，樹(shù)立水治理正確方向

　　水法修訂的基礎(chǔ)價(jià)值在于節(jié)約、保護(hù)和合理開(kāi)發(fā)利用水資源，保護(hù)江河、湖泊，防治水害。水資源具有有限性、流動(dòng)性和多功能性，是維系生態(tài)系統(tǒng)平衡的核心要素，也是支撐人類生產(chǎn)生活的基本資源。如果不有效節(jié)約、保護(hù)水資源及對(duì)水資源進(jìn)行合理開(kāi)發(fā)，不僅會(huì)造成水資源浪費(fèi)與枯竭，還可能引發(fā)水旱災(zāi)害、河湖生態(tài)惡化等一系列問(wèn)題，直接威脅生態(tài)安全和民生保障。準(zhǔn)確理解這一基礎(chǔ)價(jià)值，可為水資源管理劃定基本行為準(zhǔn)則，讓各類水資源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)有章可循，從源頭遏制過(guò)度開(kāi)發(fā)、肆意污染等行為，保障水資源的基本供給與河湖生態(tài)基本穩(wěn)定，為后續(xù)水安全保障和高質(zhì)量發(fā)展筑牢基礎(chǔ)。

　　水法修訂的首要價(jià)值在于保障國(guó)家水安全，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。國(guó)家水安全關(guān)乎國(guó)家安全、民生福祉和發(fā)展全局，因此，要將保障國(guó)家水安全作為制定、修訂水法的首要目標(biāo)。水法修訂要緊扣國(guó)家發(fā)展核心需求，通過(guò)法治手段統(tǒng)籌水資源配置、水生態(tài)保護(hù)、水災(zāi)害防治等工作，破解水資源與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不匹配的結(jié)構(gòu)性矛盾；要以水法修訂推動(dòng)水資源集約節(jié)約利用，倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展向綠色、低碳、可持續(xù)轉(zhuǎn)型，落實(shí)以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)的發(fā)展要求。

　　水法修訂的最終價(jià)值在于實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生。生態(tài)文明建設(shè)的核心就是要處理好人與自然的關(guān)系，水資源作為連接人與自然的重要紐帶，其治理水平直接關(guān)系到人與自然和諧共生的實(shí)現(xiàn)程度。將實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生作為最終價(jià)值，這意味著水法修訂工作需要從生態(tài)系統(tǒng)整體性出發(fā)，摒棄傳統(tǒng)的資源開(kāi)發(fā)導(dǎo)向思維，通過(guò)法治手段規(guī)范人類水資源開(kāi)發(fā)和利用行為，樹(shù)立山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理理念，推動(dòng)水資源在開(kāi)發(fā)中保護(hù)、在保護(hù)中實(shí)現(xiàn)可持續(xù)利用，最終實(shí)現(xiàn)人類發(fā)展與自然生態(tài)的良性循環(huán)。

　　正視問(wèn)題，找準(zhǔn)水治理堵點(diǎn)難點(diǎn)

　　盡管現(xiàn)行水法已為水資源管理搭建了基本法治框架，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和水資源治理形勢(shì)的變化，其在實(shí)施過(guò)程中也面臨一系列問(wèn)題。

　　市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)功能發(fā)揮不夠充分?，F(xiàn)行水法未在總則中納入“兩手發(fā)力”治水思路，相關(guān)市場(chǎng)化制度體系還不完善，難以通過(guò)經(jīng)濟(jì)杠桿倒逼全社會(huì)節(jié)水。例如，在我國(guó)部分缺水省份，用水權(quán)初始分配仍以行政指令為主，市場(chǎng)無(wú)法參與分配環(huán)節(jié)的科學(xué)核算，政府既承擔(dān)宏觀調(diào)控職責(zé)，又直接干預(yù)微觀水量分配。同時(shí)，現(xiàn)行水法僅通過(guò)“取水許可”間接認(rèn)可取水權(quán)的合法屬性，未對(duì)用水權(quán)初始分配、確權(quán)登記、流轉(zhuǎn)交易、收益處置等核心內(nèi)容作出具體規(guī)定。此外，現(xiàn)行水法未對(duì)水利領(lǐng)域市場(chǎng)化運(yùn)作預(yù)留合理法律空間，這使得社會(huì)資本參與水利工程建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管護(hù)制度保障相對(duì)不足。

　　水流域區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制有待健全?，F(xiàn)行水法第十二條僅原則性確立了“流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合”的管理體制，未明確流域與地方的事權(quán)劃分，相關(guān)事項(xiàng)均以“水行政主管部門(mén)或者流域管理機(jī)構(gòu)”模糊表述，這在實(shí)踐中引發(fā)了事權(quán)交叉、推諉扯皮的問(wèn)題。同時(shí)，因現(xiàn)行水法未賦予流域規(guī)劃剛性法律約束力，其統(tǒng)領(lǐng)作用難以有效落地，使得部分區(qū)域擅自修建取水、排污工程，導(dǎo)致流域水資源統(tǒng)一調(diào)配難度大、跨界水污染治理難以形成合力。

　　機(jī)構(gòu)改革后職能法律適配相對(duì)滯后。2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革對(duì)涉水職能進(jìn)行了系統(tǒng)性調(diào)整，現(xiàn)行水法部分條文與現(xiàn)實(shí)管理體制脫節(jié)，與新出臺(tái)的涉水專項(xiàng)法律法規(guī)、地方立法銜接不足。水利部原編制水功能區(qū)劃、排污口設(shè)置管理、流域水環(huán)境保護(hù)職責(zé)已整合至生態(tài)環(huán)境部，水資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)已整合至自然資源部。然而，現(xiàn)行水法的相關(guān)條款仍沿用改革前的職責(zé)劃分，且尚未吸納近年來(lái)流域立法、地方立法的成熟實(shí)踐成果，包括但不限于關(guān)于“水資源剛性約束制度”“生態(tài)流量保障制度”“地下水儲(chǔ)備制度”等細(xì)化條款與規(guī)則設(shè)計(jì)，因此，亟須修改。

　　完善三大維度，協(xié)同發(fā)力共護(hù)綠水青山

　　針對(duì)現(xiàn)行水法實(shí)施過(guò)程中面臨的問(wèn)題，此次修訂工作還需從機(jī)制補(bǔ)位、體系構(gòu)建、權(quán)責(zé)厘清等三大維度協(xié)同發(fā)力。

　　強(qiáng)化“兩手發(fā)力”，完善水資源調(diào)節(jié)機(jī)制。一是本次水法修訂在總則中正式納入“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，將其作為水資源管理的法定基本原則，系統(tǒng)完善了水資源市場(chǎng)化制度。二是增設(shè)用水權(quán)制度專節(jié)，將《關(guān)于推進(jìn)用水權(quán)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》《用水權(quán)交易管理規(guī)則（試行）》中經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)的成熟規(guī)則上升為法律，厘清用水權(quán)法定屬性，構(gòu)建了從初始分配、確權(quán)登記到流轉(zhuǎn)交易、收益處置的全鏈條法律規(guī)則，打通了水資源跨區(qū)域、跨行業(yè)流轉(zhuǎn)的法定通道。三是完善水資源綠色發(fā)展的價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制，修訂水法第五十五條，增加“供水價(jià)格充分反映水資源稀缺程度、生態(tài)價(jià)值與環(huán)境損害成本”的規(guī)定。四是增設(shè)社會(huì)資本參與水利工程的權(quán)益保障與監(jiān)管條款，明確社會(huì)資本的參與方式、平等市場(chǎng)地位與核心權(quán)益邊界。

　　完善治理體系，構(gòu)建流域統(tǒng)籌保護(hù)新格局。一方面，要明確河湖長(zhǎng)制法定地位，將經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)的成熟治理模式上升為法律制度，增設(shè)專門(mén)條款界定河湖長(zhǎng)跨行政區(qū)域河湖治理、水資源保護(hù)的核心職責(zé)，推動(dòng)形成各級(jí)河湖長(zhǎng)牽頭、多部門(mén)協(xié)同、全社會(huì)參與的流域治理格局。另一方面，要嚴(yán)格落實(shí)流域“四統(tǒng)一”要求，強(qiáng)化流域統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理，劃定流域管理機(jī)構(gòu)與地方水行政部門(mén)的權(quán)責(zé)清單，強(qiáng)化流域規(guī)劃剛性法律效力，推動(dòng)流域水資源治理從“分散管理”向“系統(tǒng)治理”的根本性轉(zhuǎn)變。

　　理順權(quán)責(zé)清單，重塑水政協(xié)同管理機(jī)制。一是細(xì)化涉水部門(mén)權(quán)責(zé)邊界，清晰界定水行政主管部門(mén)與生態(tài)環(huán)境、自然資源等相關(guān)部門(mén)的涉水職責(zé)，明確各部門(mén)在水資源開(kāi)發(fā)利用、保護(hù)、監(jiān)管等環(huán)節(jié)的具體事權(quán)。二是法定化跨部門(mén)協(xié)同管理機(jī)制，將涉水信息共享、行政審批協(xié)同上升為法定義務(wù)，實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)并聯(lián)審批，提升涉水政務(wù)服務(wù)效率。三是強(qiáng)化水行政執(zhí)法法律保障，做好與正在制定的《中華人民共和國(guó)生態(tài)環(huán)境法典》等法律法規(guī)的制度銜接，建立水行政執(zhí)法與刑事司法聯(lián)動(dòng)的法定機(jī)制，切實(shí)提升水法的執(zhí)行剛性和司法權(quán)威性。

　　本次水法修訂是踐行綠水青山就是金山銀山理念、順應(yīng)新時(shí)代水治理總體布局、完善水治理法治體系的重大舉措。應(yīng)堅(jiān)持以正確價(jià)值引領(lǐng)破解水治理難題，系統(tǒng)完善水治理制度體系，夯實(shí)水安全保障的法治基石，護(hù)航水生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展，推進(jìn)構(gòu)建人與自然和諧共生的人類命運(yùn)共同體。

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