近日，美國白宮正式發(fā)布《美國海事行動計劃》（America's Maritime Action Plan，縮寫為MAP）。

這份旨在讓美國在海事領(lǐng)域“再次偉大”的計劃一經(jīng)發(fā)布，就引發(fā)國際航運界的批評與擔(dān)憂。

雖然業(yè)界反對的聲浪很快被三天后美國國內(nèi)最高法與特朗普政府圍繞關(guān)稅政策的激烈交鋒所掩蓋，再之后全球媒體的聚光燈集中轉(zhuǎn)向中東戰(zhàn)場，但該計劃對全球航運業(yè)乃至世界經(jīng)濟的影響深刻且長久。

《美國海事行動計劃》封面 圖自：美國白宮官網(wǎng)

一、美國海事行動計劃與301制裁的差異

談及《美國海事行動計劃》，首先讓人聯(lián)想到2025年11月中美雙方協(xié)議暫停一年執(zhí)行的《美國對華海事、物流、造船業(yè)301制裁》，二者雖均指向海事造船領(lǐng)域，但在制定規(guī)格、背后意志、實施目的上存在本質(zhì)區(qū)別。

此前的301制裁是美國貿(mào)易代表辦公室（USTR，隸屬于美國白宮下轄的總統(tǒng)行政辦公室）根據(jù)《1974年貿(mào)易法》第301條發(fā)起的行政執(zhí)法行動，制裁條款僅在美貿(mào)易代表辦公室和美國聯(lián)邦公報發(fā)布，帶有強烈的選舉色彩，核心反映美國五大工會為代表的造船業(yè)訴求。

該制裁的調(diào)查起源于2024年3月美國五個工會的調(diào)查請愿書，彼時正值美國兩黨競爭第47任總統(tǒng)的關(guān)鍵階段，為爭取工會影響的選票，兩黨均對請愿書表示支持。美貿(mào)易代表辦公室于當(dāng)年4月17日啟動正式調(diào)查，2025年4月發(fā)布制裁最終措施，10月14日生效后，中國同日宣布反制。經(jīng)中美協(xié)商，該制裁生效不足1個月便被暫停一年執(zhí)行。

《美國海事行動計劃》則是依據(jù)特朗普2025年4月9日簽署的第14269號行政令《重振美國海事主導(dǎo)地位》編制，涉及層級和機構(gòu)大幅提升。該計劃由美國國務(wù)卿、總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理、行政和預(yù)算局局長牽頭，國防部、商務(wù)部、勞工部、運輸部、國土安全部及美國貿(mào)易代表辦公室協(xié)同參與制定，并直接在美國白宮網(wǎng)站發(fā)布。從涉及的層級和機構(gòu)看，整個過程只能由特朗普本人推動，計劃反映的是特朗普本人的意志。

特朗普本人不會為某個產(chǎn)業(yè)投入這么多的資源，《美國海事行動計劃》并非單純的產(chǎn)業(yè)振興政策，其實質(zhì)是特朗普政府繞過國會、變相征收關(guān)稅的政治操作。

二、《美國海事行動計劃》是脫離法律監(jiān)管的關(guān)稅手段

美國作為主權(quán)國家，其發(fā)布本土海事產(chǎn)業(yè)政策本屬內(nèi)部事務(wù)，其他國家無權(quán)干涉，但《美國海事行動計劃》中兩項核心收費建議，突破了海事領(lǐng)域的常規(guī)規(guī)則，本質(zhì)上與貨物貿(mào)易關(guān)稅的征收邏輯高度一致：

該計劃第一部分包含一個建議，對?？吭诿绹劭诘耐鈬ㄔ斓纳檀罁?jù)進(jìn)口貨物的重量，征收統(tǒng)一費用。并舉了兩個例子：如果按每公斤收費1美分計算，10年內(nèi)將帶來約660億美元的收入；如果按每公斤25美分收費，將產(chǎn)生近1.5萬億美元的收入。

在第三部分保護海事工業(yè)基礎(chǔ)中提到了設(shè)立“陸港維護稅”——對通過陸路進(jìn)入美國的商品，按其價值征收0.125%的小額稅費。

這兩點建議包含了兩個重要信息：

一是收費范圍從301制裁的針對中國相關(guān)船舶，擴大至所有非美國建造船舶，徹底堵死了航運業(yè)界此前設(shè)想的規(guī)避路徑——即通過設(shè)置中轉(zhuǎn)港，將貨物從中國建造船舶轉(zhuǎn)移至日韓等非中國建造船舶再運抵美國，讓301制裁的規(guī)避方法完全失效；

二是收費標(biāo)準(zhǔn)從海事領(lǐng)域的常規(guī)依據(jù)轉(zhuǎn)向貨物重量，這是其貼近關(guān)稅本質(zhì)的核心特征。

在船舶抵港的場景中，海事航運領(lǐng)域的核心關(guān)注對象是船舶這個運載工具本身，所有常規(guī)收費均依據(jù)船舶的種類、噸位等船舶自身屬性征收，例如按船舶噸位征收的港口使用費、船舶噸稅等。而貨物貿(mào)易關(guān)稅的核心關(guān)注對象是船上運載的貨物，關(guān)稅計稅方式主要分為三種：從價稅以貨物進(jìn)口申報價格為依據(jù)，多用于消費品；從量稅根據(jù)貨物的數(shù)量、重量、體積征收，適用于小麥、煤炭、原油等大宗、標(biāo)準(zhǔn)化、低價值貨物；復(fù)合稅則是結(jié)合前兩種計稅方式。

《美國海事行動計劃》不關(guān)心船舶這個運載工具，而是對海上進(jìn)口貨物按重量收費，與關(guān)稅中的從量稅計稅方式相同，而陸港維護稅的計稅方法則跟從價稅相同。貨物進(jìn)境只能通過海上、陸路和空運三種方式，其中海上和陸路占據(jù)絕大部分份額。二者結(jié)合實則覆蓋了美國海上、陸路兩大主要貨物進(jìn)境渠道，與全面征收進(jìn)口關(guān)稅無異。

計劃中選擇對海運進(jìn)口貨物采用從量稅的計稅邏輯，有一個考慮是解決從價稅征收中的計價難題。

受品牌、渠道等因素影響，消費品的進(jìn)口申報價格與零售價格差異極大，例如某奢侈品品牌從中國進(jìn)口的手提包，申報價格僅10美元，按5%的關(guān)稅率僅能征收0.5美元關(guān)稅，但在終端的零售價格可達(dá)1000美元。這種做法全程合法合規(guī)，但美國政府獲取的關(guān)稅極為有限。而采用該計劃提出的按重量的從量稅方式，由政府直接規(guī)定單位貨物的收費標(biāo)準(zhǔn)，能有效規(guī)避計價漏洞，實現(xiàn)稅收收入的大幅提升。

更關(guān)鍵的是，按照這個計劃征收上來的資金，其調(diào)撥與使用脫離了美國國會的監(jiān)管。

正常情況下，美國海關(guān)征收的關(guān)稅需全部劃入美國國庫，國庫資金的劃撥和使用均由美國國會審議決定，特朗普政府無法自由支配。而《美國海事行動計劃》明確，相關(guān)收費收入將存入新設(shè)立的海事安全信托基金和陸港維護信托基金，專項用于增強美國造船實力和陸港基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、維護與升級。

這意味著，這筆以海事名義收取的“計劃外關(guān)稅”，將脫離美國國會的監(jiān)管。特朗普政府可以通過跟相關(guān)行業(yè)勾兌來主導(dǎo)調(diào)撥和使用，成為其繞開立法約束、掌控資金的重要手段。

三、《美國海事行動計劃》背后的決策邏輯

梳理美國301制裁措施、《美國海事行動計劃》和美國最高法院裁定特朗普政府大規(guī)模關(guān)稅違法一事三者的時間線，會發(fā)現(xiàn)一個很重要的時間段——2025年4月。

特朗普是在2025年1月20日就任美國第47任總統(tǒng)，在就任3個月后的4月份，發(fā)生了這些事件：

特朗普簽署行政令，援引IEEPA宣布國家緊急狀態(tài)，對全球加征10%對等關(guān)稅；

中美關(guān)稅戰(zhàn)白熱化，兩國競相宣布互加關(guān)稅至125%；

5家美國小企業(yè)和12個州的檢察長向美國國際貿(mào)易法院（CIT）起訴，請求叫停關(guān)稅；

特朗普簽署“恢復(fù)美國海事主導(dǎo)地位”行政令，要求210天內(nèi)制定《海事行動計劃》；

美國貿(mào)易代表辦公室正式發(fā)布301制裁最終措施，設(shè)定180天過渡期。

雖然這些事件發(fā)生的時間并不精確同步，但以特朗普集團在政治、法律和產(chǎn)業(yè)界的巨大能力，提前獲知一些重大信息并不困難。當(dāng)時特朗普政府面臨的情況是：

一、政府財政狀況日益惡化，聯(lián)邦國庫資金的使用頻頻遭到以民主黨為首的國會反對勢力阻撓，特朗普政府缺乏獨立的資金支配權(quán)；

二、直接提高關(guān)稅的做法會遭到美國國內(nèi)企業(yè)和中國的反擊；

三、作為選舉產(chǎn)物的301制裁，針對中國的針對性措施必然引發(fā)中方反制，難以落地實施；

四、美國海事和造船業(yè)發(fā)展?fàn)顩r惡劣，相關(guān)產(chǎn)業(yè)的升級需求和從業(yè)人員的訴求亟待滿足，成為特朗普政府必須回應(yīng)的國內(nèi)問題。

之后發(fā)生的事件是301制裁措施在跟中國的談判中被暫停一年。關(guān)稅的征收在國內(nèi)外的斗爭中不斷反轉(zhuǎn)。《美國海事行動計劃》帶著以海事為名義征收不受美國國會監(jiān)管的計劃外關(guān)稅出臺了。

所以可以推測，在2025年4月份，特朗普政府的決策布局是：

一方面將帶有強烈選舉色彩、且因易引發(fā)中方反制而難以落地的301制裁措施作為與中國談判的重要籌碼，通過中美協(xié)商暫停執(zhí)行；繼續(xù)推行對各國加征關(guān)稅的舉措，進(jìn)行“明修棧道”轉(zhuǎn)移國際國內(nèi)視線。

另一方面，以301制裁被暫停、美國海事造船行業(yè)亟待振興為名義，簽署行政令，啟動《美國海事行動計劃》的編制工作，借海事產(chǎn)業(yè)政策的正當(dāng)外衣，在計劃中設(shè)計一套繞開國會監(jiān)管、變相征收關(guān)稅的規(guī)則，實現(xiàn)“暗度陳倉”的核心目的。

這一整套操作，既幫助特朗普政府規(guī)避了直接加征關(guān)稅所面臨的國際國內(nèi)雙重阻力，又滿足國內(nèi)產(chǎn)業(yè)訴求，同時讓特朗普政府掌握了資金自主支配權(quán)，成功破解了財政使用受國會掣肘的困境，一舉多得地化解了當(dāng)時面臨的多個難題。

2025年10月的美國聯(lián)邦政府停擺事件，進(jìn)一步佐證了特朗普政府對資金自主支配權(quán)的訴求。

彼時因美國兩黨對立，國會未批準(zhǔn)臨時撥款法案，導(dǎo)致聯(lián)邦政府停擺，美軍面臨發(fā)薪難題，特朗普下令美國國防部從研究和開發(fā)專項經(jīng)費中挪用80億美元用于發(fā)放美軍工資。而美國絕大部分造船業(yè)和造船廠均涉及軍艦建造，軍費中的研究和開發(fā)專項經(jīng)費與《美國海事行動計劃》中的海事安全信托基金，最終流向均為美國造船業(yè)和造船廠。這一資金流向的重合，讓特朗普政府可通過跟海事行業(yè)造船廠協(xié)商兩種資金的使用分配，進(jìn)一步為自己爭取更大的資金操作空間，同時深度綁定美國造船業(yè)，鞏固國內(nèi)產(chǎn)業(yè)支持。

值得注意的是，按照2025年4月的行政令要求，《美國海事行動計劃》本應(yīng)在210天后的2025年11月發(fā)布，卻最終推遲至2026年2月。究其原因，是2025年10月中國針對301制裁采取的強力反制，讓美方不得不重新評估相關(guān)措施的可行性，調(diào)整應(yīng)對思路，進(jìn)而導(dǎo)致海事行動計劃的內(nèi)容重新修訂、機構(gòu)復(fù)核工作延遲，這也從側(cè)面說明中國的反制措施對美國的政策制定形成了有效制約。

四、對中國的影響和機遇

美國推出的《海事行動計劃》對非美籍船舶實施統(tǒng)一收費，從實際效果評估，其沖擊力遠(yuǎn)不及專門針對中國發(fā)起的301調(diào)查制裁。中國造船與航運產(chǎn)業(yè)的核心優(yōu)勢，根植于全鏈條成本管控能力、規(guī)?；a(chǎn)和完善的配套供應(yīng)鏈。美方這一面向全球船舶的收費舉措，并未動搖中國相較于日本、韓國及歐洲國家的競爭地位，反而使行業(yè)競爭回歸到純粹的市場實力較量。

基于上述判斷，即使該收費政策正式實施，中方采取的反制措施也不必像應(yīng)對301制裁時那樣強硬，這一局面也在特朗普政府的預(yù)期范圍內(nèi)。然而更需關(guān)注的是，美方已將斗爭范圍從海事航運擴展至關(guān)稅貿(mào)易領(lǐng)域，這為中方的反制工作增添了新的復(fù)雜挑戰(zhàn)，反制所涉及的行業(yè)范圍與主管機構(gòu)都需作出相應(yīng)調(diào)整。

之前的301制裁屬于海事航運交通領(lǐng)域，中方的反制也聚焦于同一領(lǐng)域，主要由交通運輸部牽頭、商務(wù)部配合，主體單一、范圍集中。而在中美關(guān)稅戰(zhàn)期間，反制工作則由國務(wù)院關(guān)稅稅則委員會、商務(wù)部、國務(wù)院新聞辦公室、外交部等多部門協(xié)同實施，涵蓋關(guān)稅政策制定、貿(mào)易管控、輿論引導(dǎo)、外交溝通等多個領(lǐng)域。

《美國海事行動計劃》的特點在于將關(guān)稅實質(zhì)捆綁在海事政策之中。這就要求中方的反制策略不能繼續(xù)局限于海事范疇和單一部門，必須打破機構(gòu)間的條塊分割，實現(xiàn)跨部門、跨領(lǐng)域的協(xié)調(diào)配合，對國家層面的統(tǒng)籌反制能力提出了更高標(biāo)準(zhǔn)。

深圳西部港區(qū)蛇口集裝箱碼頭 資料圖：新華社

隨著中國經(jīng)濟全球化進(jìn)程的深入以及中美斗爭的長期化趨勢，制裁與反制裁將在更多行業(yè)成為常態(tài)。對此，可借鑒國務(wù)院關(guān)稅稅則委員會的組織模式，在國務(wù)院與各部委層面建立反制裁協(xié)調(diào)機制，由相關(guān)部委副職領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，統(tǒng)一統(tǒng)籌全國反制裁事務(wù)。當(dāng)需要采取反制措施時，由該機構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)，各部門根據(jù)自身職能與資源制定方案，提交國務(wù)院綜合考量國際局勢、產(chǎn)業(yè)影響及反制成效后確定最終方案，多部門協(xié)同執(zhí)行。

這一機制的有效運轉(zhuǎn)，依賴于中國特有的制度優(yōu)勢和經(jīng)驗。美方將正式“稅收”轉(zhuǎn)為監(jiān)管相對寬松的“費用”，這類變通做法對中國而言并不陌生。1993年分稅制改革之前，地方政府在央地財政博弈中也曾采用“以費代稅”的方式擴大自主財力，中國最終通過分稅制改革與轉(zhuǎn)移支付制度實現(xiàn)了財政體系的規(guī)范化。

中國擁有政令暢通、統(tǒng)籌調(diào)控能力突出的制度框架，轉(zhuǎn)移支付等財政工具運用成熟，積累了豐富的跨部門、跨區(qū)域資源調(diào)配經(jīng)驗。從國家層面而言，該機制無需增設(shè)新的編制，僅依靠部門間聯(lián)動即可篩選最優(yōu)反制方案，精準(zhǔn)掌控反制的領(lǐng)域、強度與時機，降低對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的負(fù)面影響。從行業(yè)層面而言，可促進(jìn)部門與產(chǎn)業(yè)提前研判趨勢、主動做好防范，最大程度減少損失、維護產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定。

從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度審視，外部制裁早已從單純的壓力轉(zhuǎn)變?yōu)橹袊a(chǎn)業(yè)升級的內(nèi)在驅(qū)動力。芯片、人工智能、新能源汽車、動力電池、航空航天、衛(wèi)星導(dǎo)航、通信、稀土等眾多領(lǐng)域，均在美方單邊制裁的壓力下實現(xiàn)了核心技術(shù)突破與產(chǎn)業(yè)鏈自主可控，完成了從被制裁對象到具備反制能力的轉(zhuǎn)變。如今，海事航運領(lǐng)域同樣迎來了升級機遇，美國《海事行動計劃》雖隱含關(guān)稅的意圖，但中國可借此推動海事產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級與治理體系完善。

展望未來，中國應(yīng)充分利用外部壓力這一“倒逼機制”，實現(xiàn)從被動應(yīng)對到主動反制、再到主動塑造國際規(guī)則的轉(zhuǎn)變，在全球博弈中從“答題者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊}者”。