1.全國仍有8000-9000萬60歲以上的農(nóng)村戶籍人口仍在勞動(dòng)崗位上，占農(nóng)村1.1億60-80歲具備一定勞動(dòng)能力的老齡人口的75%以上，所以說，農(nóng)村老人退而不休、超齡勞動(dòng)是比較普遍的現(xiàn)象。

2.

養(yǎng)老基本沿襲了計(jì)劃時(shí)代的城鄉(xiāng)雙軌制，抑或干部、職工、農(nóng)民三軌制，過多社保資源投入到城市和體制內(nèi)，造成的社保不均衡，是農(nóng)村戶籍老齡人口勞動(dòng)參與率超過的原因?，F(xiàn)在農(nóng)民養(yǎng)老金僅相當(dāng)于農(nóng)村老年人最低生活成本的30%左右，很難起到保障作用。

3. 盡管過去長時(shí)間內(nèi)農(nóng)民未曾按照市場化的保險(xiǎn)規(guī)則，像城鎮(zhèn)職工那樣向社保池繳納保險(xiǎn)金，但是農(nóng)民為中國現(xiàn)代化做出了超能力的付出，等同于隱性繳納了社保金，理應(yīng)獲得養(yǎng)老金的補(bǔ)償。

（本文原刊載于鳳凰網(wǎng)風(fēng)聲欄目，轉(zhuǎn)載時(shí)內(nèi)容有所變動(dòng)調(diào)整）

一、 “退而不休”是農(nóng)村戶籍人口的常態(tài)

筆者春節(jié)前后兩次返回魯南老家，接觸了諸多鄉(xiāng)親，感覺到他們普遍存在超齡勞動(dòng)的現(xiàn)象。除了極個(gè)別退休的公辦老師，或者子女經(jīng)濟(jì)條件非常好的，60歲以上的老年人，只要是身體條件允許，普遍從事體力勞動(dòng)，以獲得保障基本生活的收入。他們的勞動(dòng)途徑主要有務(wù)農(nóng)，在村里小工廠和貿(mào)易市場打零工，其中接觸的最高齡勞動(dòng)者是一位生于1939年的任性三奶奶，她夏秋兩季在村里蔬菜市場做打包工作，總是很自豪地對(duì)外人講，每年可以賺一萬多。

有不了解農(nóng)村情況的人或許要說，這是貧困地區(qū)的特例。其實(shí)，筆者老家附近幾個(gè)縣縣域經(jīng)濟(jì)排名在150-300名左右，在全國農(nóng)村屬于高收入地區(qū)，所以，這不是極端的例子。以筆者在全國農(nóng)村的調(diào)研情形看，魯南鄉(xiāng)村老人的超齡勞動(dòng)現(xiàn)象，只不過是中國農(nóng)村再常見不過的縮影。

2020年的第七次人口普查中的各行業(yè)就業(yè)人口年齡段統(tǒng)計(jì)，為我們了解農(nóng)村老人退而不休、超齡現(xiàn)象提供了更為全面的一個(gè)數(shù)據(jù)。當(dāng)年我國農(nóng)林牧漁行業(yè)17715萬，其中50歲以上勞動(dòng)力占60.5%，60歲以上占29.1%，70歲以上占9.2%，也就是說農(nóng)村仍舊有5155萬超齡(以60歲計(jì)算)勞動(dòng)者，有1629萬70歲以上的高齡勞動(dòng)者。

（中老年人逐漸成為農(nóng)業(yè)的主力軍，圖片來源：財(cái)新網(wǎng)）

由于農(nóng)村人口仍舊不斷老化，筆者相信即便是近幾年農(nóng)林牧漁就業(yè)人口有所萎縮（8%左右），但是仍有5000萬超齡勞動(dòng)者應(yīng)該不是問題。

另外，很多人把農(nóng)民養(yǎng)老社保問題，僅僅局限于生活在農(nóng)村的老年人，這也是不全面的。目前我國農(nóng)村常住人口為4.91億，而農(nóng)村戶籍人員為7.92億，這就是說約有3億農(nóng)村人常住在城市，大量超齡農(nóng)民工的存在也是農(nóng)村養(yǎng)老困境的重要體現(xiàn)。

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2024年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》，全國農(nóng)民工總量29753萬人，平均年齡43.2歲，其中 50歲以上占31.6%。這個(gè)報(bào)告里面并沒有說明60歲以上農(nóng)民工的具體比例，但是參考七普公布的全國城鎮(zhèn)就業(yè)人口中50-59歲勞動(dòng)力占比為20.8%，當(dāng)年約有10.8%的農(nóng)民工超過60歲，也就是說大約有3214萬。

筆者為了了解農(nóng)民工超齡就業(yè)問題，曾走訪過位于北京馬駒橋、良鄉(xiāng)，天津小站、杭州下沙等零工市場，可以發(fā)現(xiàn)，在這些找活的老年人很多，這是因?yàn)殡S著民企用人逐漸規(guī)范，60歲以上農(nóng)民工找工作越來越困難，他們只好進(jìn)入零工市場。我們?cè)诖蟪鞘幸部梢愿惺艿?，社區(qū)保安、餐廳服務(wù)員、家政人員中有大量老齡人口，因此，全國存在2000萬-3000萬的低老齡農(nóng)民工也是很有可能的事情。

以上數(shù)據(jù)加起來，筆者認(rèn)為，基于最新的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)（2024年就業(yè)數(shù)據(jù)），全國約8200萬60歲以上的農(nóng)村戶籍人口仍在勞動(dòng)崗位上。而當(dāng)年全國農(nóng)村戶籍老齡人口約1.3億，那就意味著63%的農(nóng)村老齡人口處于勞動(dòng)狀態(tài)。

（西安半坡零工市場的中老年人，圖片來源：極晝工作室）

如果考慮到普查的漏洞，以及部分老年人從事小商販、出租車司機(jī)等職業(yè)，筆者認(rèn)為農(nóng)村戶籍老年人的勞動(dòng)參與率應(yīng)該在70-75%左右。如果進(jìn)一步考慮到農(nóng)村80歲以上、喪失勞動(dòng)力的人口約有1700萬，那么意味1.13億60-80歲的具備一定勞動(dòng)能力的人口中，高達(dá)80-90%仍需要超齡工作。

國家統(tǒng)計(jì)局2024 年發(fā)布的第三次全國時(shí)間利用調(diào)查也佐證了筆者這個(gè)推斷。調(diào)查期間全國老年人口為3億上下，其中從事有報(bào)酬性勞動(dòng)的比例為36.3%，也就是說這個(gè)規(guī)模有1.09億，除去城鎮(zhèn)戶籍1500-2000萬左右的超齡勞動(dòng)者（接下有詳細(xì)解釋），那么農(nóng)村戶籍參與有報(bào)酬性勞動(dòng)的老齡群體也在9000萬人上下。

值得一說的是，這種超齡勞動(dòng)的比例是遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)的。根據(jù)中國社科院在2016年所做的第四次城市勞動(dòng)力住戶抽樣調(diào)查（CULS4），退休人口的勞動(dòng)參與率僅為4.2%；武漢市統(tǒng)計(jì)局2014年底所做的入戶調(diào)查，也顯示65歲及以上人口勞動(dòng)參與率僅2.5%。另據(jù)七普各行業(yè)領(lǐng)域就業(yè)年齡結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)，全國二三產(chǎn)業(yè)超齡就業(yè)人員數(shù)量為1484萬，即便假設(shè)這些人都是城鎮(zhèn)戶籍人口，不存在農(nóng)民工，也不過占當(dāng)年城鎮(zhèn)老齡人口(1.43億)的10.3%。

從國際方面來講，盡管國外的超齡勞動(dòng)參與研究一般以65歲以上為統(tǒng)計(jì)對(duì)象，但是仍舊有比照意義。發(fā)達(dá)國家中日本最高，2023年為25.2%，美國居其次為18%，而德國、意大利和法國都在10%以下。

我們可以看出，中國農(nóng)村戶籍老齡人口勞動(dòng)參與率畸高，是一種不正常的現(xiàn)象。在中等以上發(fā)達(dá)水平的國家中，中國農(nóng)村老人勞動(dòng)參與率可以說是最高的。

二、農(nóng)村社保標(biāo)準(zhǔn)過低，是超齡勞動(dòng)參與率高的主要原因

為什么老齡農(nóng)民還要從事較為繁重的體力勞動(dòng)呢？最根本而直接的原因是農(nóng)村戶籍人口養(yǎng)老待遇過低。2024年度我國農(nóng)民所領(lǐng)取的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)最低標(biāo)準(zhǔn)為123元/月，2025年和2026年又分別提升到143元/月和163元/月。

根據(jù)2024年全國社保決算，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)人均到手約203元/月，但是這里面包含了近4000萬城鎮(zhèn)非從業(yè)居民的養(yǎng)老金，他們的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)民，所以，農(nóng)民當(dāng)年實(shí)際養(yǎng)老金樂觀估計(jì)在180元/月。此外，農(nóng)民手中一般人均有一畝地，年平均租金約500元，這些可以視為國家為農(nóng)民提供的穩(wěn)定的保障性收入，一年加起來約為2660元。

而根據(jù)2024年10月民政部、全國老齡辦、衛(wèi)生健康委、財(cái)政部等聯(lián)合發(fā)布的《第五次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查基本數(shù)據(jù)公報(bào)》，農(nóng)村老人日常平均年支出為6734元，這也就是說社保和財(cái)產(chǎn)收入替代率僅為40%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)這兩項(xiàng)88%的替代水平。因此，農(nóng)民即便是到了退休的年齡，也是不敢休息下來的，否則生計(jì)就是一個(gè)問題。

另外根據(jù)這個(gè)調(diào)查公報(bào)，73%的農(nóng)村老年人收到家庭晚輩提供的經(jīng)濟(jì)支持，平均 3280 元，這也意味著大多數(shù)農(nóng)村老人無法依靠社保養(yǎng)老。而根據(jù)美國人口普查局2025年5月發(fā)布的《收入與項(xiàng)目參與調(diào)查》（Survey of Income and Program Participation），僅有4.3%的老人（240萬V.S.5580萬）獲得家庭內(nèi)部轉(zhuǎn)移支付。這其中當(dāng)然有東西方文化差異的原因，但是養(yǎng)老待遇的是否完善是主要因素。

另外看病支出，也是老年的一個(gè)支出大項(xiàng)。2024年全國城鎮(zhèn)居民，平均每人獲得了約5497元醫(yī)藥費(fèi)報(bào)銷，農(nóng)村居民僅為1125元，農(nóng)村老人平均每年需要自費(fèi)承擔(dān)藥費(fèi)1906元，這是他們的一個(gè)很重負(fù)擔(dān)，占了他們收入中位數(shù)水平（5640元）的33%以上，而城鎮(zhèn)老年人自費(fèi)醫(yī)藥費(fèi)（2326元），僅占他們收入中位數(shù)水平（28800元）的8%。

農(nóng)村保障水平的不足，通過社?；鸬娜齻€(gè)賬本差距也可窺見一斑。根據(jù)2024年全國社會(huì)保險(xiǎn)基金支出決算表， 1.12億退休城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)支出為4.99萬億（人均3712元/月），2100余萬機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老保險(xiǎn)支出為1.76萬億（人均6984元/月），而扣除個(gè)人賬戶，1.8億享有的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金（涵蓋農(nóng)村老年人和城鎮(zhèn)非從業(yè)老年人）支出僅為4391億。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金領(lǐng)取者是城鎮(zhèn)退休職工和干部之和的1.35倍，而養(yǎng)老保險(xiǎn)支出僅是其6.5%，平均退休待遇分別相差18倍、34倍。

（城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的巨大差距一直未能縮小，圖片來源：中泰證券研究所）

總之，雖然我國自從上世紀(jì)90年代末以后基本轉(zhuǎn)型成為市場經(jīng)濟(jì)體制，但是養(yǎng)老、醫(yī)療方面基本沿襲了計(jì)劃時(shí)代的城鄉(xiāng)雙軌制，抑或干部、職工、農(nóng)民三軌制，過多社保資源投入到城市和體制內(nèi)，造成的社保不均衡，是農(nóng)村戶籍老齡人口勞動(dòng)參與率超過的原因。

三、農(nóng)村老年人是否有資格享受較高替代水平的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇？

面對(duì)很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出提高農(nóng)民養(yǎng)老待遇的呼吁，也有很多人質(zhì)疑：農(nóng)民沒有繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，憑什么有資格領(lǐng)取養(yǎng)老金？甚至有人說是這是別有用心抹黑中國福利體系，制造社會(huì)對(duì)立情緒。

筆者想要說的是，盡管過去長時(shí)間內(nèi)農(nóng)民未曾按照市場化的保險(xiǎn)規(guī)則，像城鎮(zhèn)職工那樣向社保池繳納保險(xiǎn)金，但是農(nóng)民為中國現(xiàn)代化做出了超能力的付出，等同于隱性繳納了社保金，理應(yīng)獲得養(yǎng)老金的補(bǔ)償。

這首先體現(xiàn)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差，農(nóng)民所生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品長期被超低價(jià)收購，為國家做出的犧牲。根據(jù)孫冶方經(jīng)濟(jì)科學(xué)獎(jiǎng)獲得者、中國人民大學(xué)嚴(yán)瑞珍教授的估算，從1953年到1985年，每年從農(nóng)民身上獲得約240億元剪刀差額，基本等同于該時(shí)期基礎(chǔ)建設(shè)投資總額。

另據(jù)中共中央政策研究室、國務(wù)院發(fā)展研究中心“農(nóng)業(yè)投入”總課題組估計(jì)，在1950-1978年期間，政府通過工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差大約取得了5100億元收入，改革開放后剪刀差絕對(duì)額繼續(xù)擴(kuò)大，1979-1994年期間，進(jìn)一步增加到 15000億元。這種剪刀差直到21世紀(jì)初才基本消失，大致而言，改革前剪刀差額平均占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的25%左右，改革后在平均在10%左右。

其次是超額的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)和勞役付出。1949年至2005年，我國農(nóng)民累計(jì)繳納農(nóng)業(yè)稅4200余億，鄉(xiāng)村兩級(jí)“三提五統(tǒng)”、行政事業(yè)費(fèi)、集資、基金與罰款等則至少是其二倍以上，無償征用農(nóng)民工進(jìn)行的修建水利交通基礎(chǔ)設(shè)施工資折價(jià)（僅1950年至1978年就累計(jì)300億工作日），也不低于這個(gè)數(shù)值，以上三者合計(jì)至少1.68萬億元。另據(jù)官方做出的“2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅后，全國農(nóng)民每年減輕負(fù)擔(dān)約1250億元”結(jié)論，按此計(jì)算，僅改革開放后28年，農(nóng)民的累計(jì)超額稅費(fèi)、勞力付出就多達(dá)3萬多億，占其收入的15%左右。

再次是農(nóng)村土地出讓給國家?guī)淼木揞~貢獻(xiàn)。僅從1999年至2025年，各級(jí)地方政府累計(jì)實(shí)現(xiàn)土地轉(zhuǎn)讓收入約83萬億（其中約90%來自于征用農(nóng)村土地，轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地），土地出讓金中約50%用于拆遷補(bǔ)償，10%左右用于農(nóng)村建設(shè)支出和安居性工程。

言外之意，仍有40%左右即約33萬億被用來當(dāng)做城市建設(shè)和各種行政性支出。近二十年來，土地出入收入一直占地方政府收入的20-30%左右，這是農(nóng)民不為國家繳納稅費(fèi)和承擔(dān)義務(wù)工后，做出的另一項(xiàng)重大貢獻(xiàn)。

（大量農(nóng)村土地被征用，然后轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地，政府從而獲得可觀的土地出讓收入，這是新時(shí)代農(nóng)民對(duì)現(xiàn)代化的另一個(gè)重要貢獻(xiàn)）

總之，新中國成立近80年來，農(nóng)民一直以超能力的付出，不斷地支撐整個(gè)國家的現(xiàn)代化，其勞動(dòng)或財(cái)產(chǎn)收入無償貢獻(xiàn)的部分，并不低于城鎮(zhèn)社保金繳納比例，因此，農(nóng)民完全有資格享受高覆蓋率的養(yǎng)老金。

四、建立非繳費(fèi)型養(yǎng)老金越來越是一種世界潮流，及中國的相關(guān)制度設(shè)計(jì)

即便是拋開歷史性因素的考慮，從現(xiàn)代國家社會(huì)保障原則上來講，一國公民，不分城鄉(xiāng)、性別、種族，不管是否繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，理應(yīng)公平地獲取一定數(shù)量的普享型公共養(yǎng)老金（或稱國民年金），這是現(xiàn)代國家對(duì)公民的一種基本責(zé)任。

以筆者目前掌握的資料看，瑞典是全球第一個(gè)建立全民公共養(yǎng)老金制度的國家，早在1913年議會(huì)就通過法案，規(guī)定只要在瑞典居住滿40年或者工作30年以上，在66歲之后就可以獲得養(yǎng)老金，約相當(dāng)于當(dāng)時(shí)社會(huì)平均工資的20%，1959年則進(jìn)一步提升到66%。

英國則于1946年建立了普惠型公共養(yǎng)老金計(jì)劃 (State Pension)，隨后，法國（1956年）、荷蘭（1957年）、聯(lián)邦德國（1957年）和日本（1959年）也建立了涵蓋農(nóng)民的國民年金體系。發(fā)展中國家方面，毛里求斯（1950年）、巴西（1963年）、蘇里南（1973年）、智利（1974年）、土耳其（1976年）、馬來西亞（1982年）等，也建立起不同標(biāo)準(zhǔn)的全民公共養(yǎng)老金體系

根據(jù)國際勞工組織于2018年發(fā)布的報(bào)告，其統(tǒng)計(jì)的186個(gè)對(duì)象中，已經(jīng)有114個(gè)建立了非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度，其平均發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)約為人均GDP的16%，像多數(shù)OECD發(fā)達(dá)國家，這個(gè)比例已經(jīng)達(dá)到 30%左右，比如澳大利亞為 1095美元/月，荷蘭為1201美元/月。

筆者認(rèn)為這里面對(duì)中國比較有參考價(jià)值是發(fā)展水平類似的拉美國家。巴西有2600萬人口生活在農(nóng)村，規(guī)?？芍^不小，目前國民年金型養(yǎng)老金覆蓋面高達(dá)90%， 2015年就已經(jīng)達(dá)到330美元/月。蘇里南（覆蓋率80%以上）、烏拉圭（覆蓋率92%）也在農(nóng)村建立起普享型的國民年金體系，發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)分別為152美元和262美元（齊傳鈞，2020）。

另一個(gè)有價(jià)值的參考對(duì)象是我國臺(tái)灣地區(qū)，臺(tái)灣過去根大陸一樣，退休金僅覆蓋城鎮(zhèn)有職業(yè)的人口，1995年起開始向農(nóng)民發(fā)放養(yǎng)老金，2008年進(jìn)一步將農(nóng)民納入國民年金體系，稱之為老農(nóng)津貼，目前為8110新臺(tái)幣/月（約合1930人民幣/月）。

因此，建立與我國發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)村公共養(yǎng)老體系是當(dāng)下的必修課。并且，政府現(xiàn)在應(yīng)該像制訂產(chǎn)業(yè)規(guī)劃那樣，有一個(gè)告知于國民的明確目標(biāo)計(jì)劃，這樣才能給社會(huì)信心。

經(jīng)常有人大代表或經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出把養(yǎng)老金提升到1000元的一口價(jià)，筆者認(rèn)為基礎(chǔ)性國民福利工程絕非一蹴而就。穩(wěn)妥起見，筆者認(rèn)為應(yīng)該用5年時(shí)間把農(nóng)村養(yǎng)老金提高到400元，用10年時(shí)間提高到800元，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村老齡人口日常消費(fèi)的60%左右覆蓋率。這樣加上土地租賃財(cái)產(chǎn)性收入、子女補(bǔ)貼，稍微從事一些輕體力勞動(dòng)，就可以滿足基本生活需求。

這個(gè)要求完全不高，從國際標(biāo)準(zhǔn)看，即便是2035年農(nóng)民退休金達(dá)到800元每月，也就是約120美元每月或1440美元每年，考慮到屆時(shí)我國人均GDP將超過2萬美元，僅相當(dāng)于人均GDP的7.2%左右，仍是國際上處于非常低的標(biāo)準(zhǔn)。

從財(cái)力上講，我國目前也是完全可以承擔(dān)的。以2035年農(nóng)村老齡人口1.8億、全國GDP達(dá)到200萬億、財(cái)政收入達(dá)到40萬億計(jì)算，即便養(yǎng)老金達(dá)到800元/月，支出總額僅為1.73萬億，不到GDP總量的0.9%或財(cái)政收入規(guī)模的4.5%，也僅相當(dāng)于2025年度機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老金規(guī)模，或企業(yè)職工養(yǎng)老支出的35%。

總之，提升農(nóng)民養(yǎng)老金待遇是我國未來所面臨的一系列不可回避的問題中，最容易做到的一件事，并且對(duì)國家和社會(huì)來說，這并不只是意味著負(fù)擔(dān)，更起到的刺激消費(fèi)、活躍經(jīng)濟(jì)的作用，可謂一舉兩得。并且很多農(nóng)民年事已高，應(yīng)該抓緊做出對(duì)他們的福利性補(bǔ)償，事不宜遲。

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齊傳鈞：巴西非繳費(fèi)型養(yǎng)老金的發(fā)展歷程及對(duì)中國的啟示，中國社科院世界社保研究中心工作論文，2020年。