合眾聲摘要：

二戰(zhàn)后推動(dòng)全球化進(jìn)程已逾75年，曾經(jīng)激勵(lì)人們支持這些機(jī)構(gòu)的樂觀情緒已被更為嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)所取代。全球治理的架構(gòu)雖然擴(kuò)張了，但其效率并未提高。全球秩序本應(yīng)產(chǎn)生集體力量：各國(guó)攜手合作，就能事半功倍，更有效地利用資源。然而，在實(shí)踐中，它卻造成了層層官僚機(jī)構(gòu)，將資源從解決當(dāng)前問題上轉(zhuǎn)移開來。對(duì)流程的執(zhí)著取代了對(duì)結(jié)果的關(guān)注。

本文原載于《外交事務(wù)》，原題為《全球主義的錯(cuò)覺及國(guó)際秩序》

2026年2月17日，哈德遜研究所高級(jí)研究員納迪亞·沙德洛(Nadia Schadlow)在《外交事務(wù)》雜志發(fā)表題為“全球主義的錯(cuò)覺”的評(píng)論，討論“ 美國(guó)為何必須構(gòu)建新的國(guó)際秩序”。沙德洛女士在川普第一任期內(nèi)曾擔(dān)任美國(guó)國(guó)家安全副顧問(負(fù)責(zé)戰(zhàn)略)，領(lǐng)導(dǎo)制定了2017年美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略。此前，她曾在美國(guó)國(guó)防部工作。

請(qǐng)讀她的評(píng)論：

權(quán)力轉(zhuǎn)移從來都不是一帆風(fēng)順的。如今，一場(chǎng)重大的權(quán)力轉(zhuǎn)移正在發(fā)生，但并非發(fā)生在敵對(duì)國(guó)家之間，而是發(fā)生在兩種截然不同的國(guó)際秩序理念之間。不妨稱之為兩種運(yùn)行系統(tǒng)的沖突。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)今最緊迫的問題只能通過全球和超國(guó)家機(jī)構(gòu)以及多邊規(guī)則的框架來解決。另一種觀點(diǎn)則堅(jiān)持認(rèn)為，民族國(guó)家仍然是合法權(quán)威和有效行動(dòng)的基礎(chǔ)，最終結(jié)果取決于各個(gè)國(guó)家的決策、能力和問責(zé)制。

在后冷戰(zhàn)時(shí)期的大部分時(shí)間里，“全球優(yōu)先”的理念主導(dǎo)了國(guó)際思維。各國(guó)政府、國(guó)際組織和非政府組織普遍認(rèn)為，安全、經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩、移民、流行病和氣候變化等挑戰(zhàn)需要全球性的解決方案。蘇聯(lián)解體和中國(guó)加入世界貿(mào)易組織加速了經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程，進(jìn)一步強(qiáng)化了美國(guó)和其他地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人的信念，即全球機(jī)構(gòu)最適合應(yīng)對(duì)復(fù)雜局面和維護(hù)和平。幾十年來，這些機(jī)構(gòu)（以及支持它們的各國(guó)政府和眾多非政府組織）一直秉持著一個(gè)共同的信條：只有全球機(jī)構(gòu)才能解決這個(gè)時(shí)代的重大問題。

然而，這種“全球優(yōu)先”模式的成效充其量也只能說是參差不齊。盡管經(jīng)過數(shù)十年的談判，全球溫室氣體排放量仍在持續(xù)上升，而且沒有一個(gè)主要經(jīng)濟(jì)體能夠按計(jì)劃實(shí)現(xiàn)2015年《巴黎氣候協(xié)定》設(shè)定的目標(biāo)。流離失所的人數(shù)創(chuàng)下歷史新高，移民潮擾亂了許多國(guó)家的國(guó)內(nèi)政治，武裝沖突的數(shù)量和持續(xù)時(shí)間也超過了冷戰(zhàn)結(jié)束以來的任何時(shí)期。新冠疫情暴露了全球衛(wèi)生治理的失敗，而聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的進(jìn)展遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

與此同時(shí)，中國(guó)在全球秩序中迅速崛起，積累了經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和軍事實(shí)力，并有選擇地利用國(guó)際規(guī)則和安排。如今，中國(guó)正對(duì)美國(guó)構(gòu)成冷戰(zhàn)結(jié)束以來最嚴(yán)峻的戰(zhàn)略挑戰(zhàn)，這使得“更深層次的融合和多邊參與能夠建立一個(gè)更加合作和穩(wěn)定的國(guó)際體系”的理念失去了可信度。

安東尼奧·古特雷斯

許多領(lǐng)導(dǎo)人非但沒有反思數(shù)十年來全球努力失敗的原因，反而固執(zhí)己見。現(xiàn)任聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)安東尼奧·古特雷斯經(jīng)常感嘆多邊主義“正遭受攻擊”，并警告說，除了“為了共同利益而采取的集體、務(wù)實(shí)的行動(dòng)”之外，別無出路。這種觀點(diǎn)很大程度上忽略了這樣一個(gè)可能性：?jiǎn)栴}可能出在“全球優(yōu)先”方針本身的局限性上。

在2010年代，長(zhǎng)期以來人們對(duì)后冷戰(zhàn)時(shí)代全球秩序的疑慮開始浮出水面。英國(guó)在2016年決定脫離歐盟，以及歐洲和其他地區(qū)對(duì)超國(guó)家機(jī)構(gòu)日益增長(zhǎng)的不耐煩，已經(jīng)開始動(dòng)搖1991年后西方各國(guó)政府政策的許多既定假設(shè)。美國(guó)總統(tǒng)唐納德·川普在2017年就職后加速了這一轉(zhuǎn)變，但他并非始作俑者。

在第二個(gè)任期內(nèi)，川普在2025年9月向聯(lián)合國(guó)發(fā)表的講話中指出，盡管聯(lián)合國(guó)擁有“巨大的潛力”，但它“遠(yuǎn)未發(fā)揮出應(yīng)有的潛力”。美國(guó)2025年國(guó)家安全戰(zhàn)略指出，“世界的基本政治單位是民族國(guó)家，而且將來也仍將是民族國(guó)家。”川普退出數(shù)十個(gè)國(guó)際組織、1月份呼吁成立繞過聯(lián)合國(guó)安理會(huì)的“和平委員會(huì)”、削減國(guó)際援助以及挑戰(zhàn)貿(mào)易和移民領(lǐng)域的傳統(tǒng)觀念，都受到了廣泛譴責(zé)。但總統(tǒng)的這些舉動(dòng)反映出他對(duì)“全球優(yōu)先”理念的更廣泛摒棄。在伊朗和委內(nèi)瑞拉等地，他顯然優(yōu)先考慮的是國(guó)家利益和集體防御，而不是首先服從國(guó)際機(jī)構(gòu)。

然而，在川普的種種作秀背后，隱藏著一個(gè)連貫的論點(diǎn)：只有國(guó)家才會(huì)制造問題（其工業(yè)造成污染），承受這些問題（其公民遭受苦難），并擁有解決問題的手段（通過財(cái)政收入、基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)）。只有那些為了自身利益而采取行動(dòng)的國(guó)家——無論這會(huì)對(duì)所謂的國(guó)際秩序和規(guī)范產(chǎn)生何種影響——才能解決全球機(jī)構(gòu)和進(jìn)程迄今為止都未能解決的問題。

全球框架的作用很像英語中的被動(dòng)語態(tài)：它巧妙地將行動(dòng)主體與問題割裂開來，掩蓋了問題的真正根源。它還會(huì)產(chǎn)生繁復(fù)的組織流程，阻礙真正的進(jìn)步。即使是全球方案的倡導(dǎo)者也承認(rèn)，國(guó)際談判常常使官員們陷入錯(cuò)綜復(fù)雜的會(huì)議、程序和規(guī)則之中。這些層層疊疊的復(fù)雜性會(huì)拖慢行動(dòng)的步伐，甚至完全阻礙行動(dòng)的進(jìn)行。

圍繞這些相互沖突的運(yùn)作方式的分歧至關(guān)重要。它們正在削弱聯(lián)盟關(guān)系，使伙伴關(guān)系復(fù)雜化，并助長(zhǎng)孤立主義的指責(zé)，同時(shí)卻讓世界上許多最弱勢(shì)的群體處境更加艱難。通過挑戰(zhàn)失效的全球框架，以國(guó)家為中心的方針可以帶來真正積極的變革，并將國(guó)家重新置于實(shí)際行動(dòng)的中心。

全球秩序的崛起

20世紀(jì)，美國(guó)既塑造了全球秩序的崛起，也受其影響。第一次世界大戰(zhàn)的慘烈，工業(yè)化戰(zhàn)爭(zhēng)造成約2000萬人喪生，嚴(yán)重動(dòng)搖了人們對(duì)民族國(guó)家作為國(guó)際秩序基石的信念。此后不久，國(guó)際聯(lián)盟應(yīng)運(yùn)而生，成為首個(gè)旨在維護(hù)集體安全的大型超國(guó)家實(shí)驗(yàn)。美國(guó)總統(tǒng)伍德羅·威爾遜將國(guó)際聯(lián)盟描述為“權(quán)力共同體”，他認(rèn)為，各國(guó)必須將行動(dòng)自由讓渡給一個(gè)共同的理事會(huì)，以維護(hù)和平。小說家H·G·威爾斯更進(jìn)一步指出，“除非世界上所有文明且追求和平的人民都承諾并團(tuán)結(jié)在共同的法律和共同的世界政策之下，否則就無法有效緩解如今籠罩人類并威脅要徹底摧毀人類生活的種種罪惡?！?/p>

但國(guó)際聯(lián)盟未能阻止第二次世界大戰(zhàn)的混亂局面，即便美國(guó)加入，其成功與否也令人懷疑。戰(zhàn)后，各國(guó)再次尋求建立更持久的和平。美國(guó)憑借其無與倫比的經(jīng)濟(jì)和軍事實(shí)力，成為1945年后國(guó)際體系的主要締造者，并創(chuàng)建了新的全球機(jī)構(gòu)。美國(guó)主導(dǎo)了聯(lián)合國(guó)、國(guó)際貨幣基金組織和關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定的建立，后者在世界貿(mào)易組織成立之前的近五十年里主導(dǎo)了全球貿(mào)易。

聯(lián)合國(guó)的成立

隨著時(shí)間的推移，成員國(guó)為了換取一個(gè)更加穩(wěn)定的世界，讓渡了部分主權(quán)——授權(quán)聯(lián)合國(guó)安理會(huì)界定和平威脅，賦予世貿(mào)組織裁決貿(mào)易爭(zhēng)端和授權(quán)實(shí)施報(bào)復(fù)性關(guān)稅的權(quán)力，并允許國(guó)際貨幣基金組織向面臨國(guó)際收支問題的國(guó)家提供巨額貸款。國(guó)家權(quán)力不僅受到國(guó)內(nèi)憲法的約束，也受到國(guó)際法和國(guó)際機(jī)構(gòu)規(guī)則的約束。

在歐洲，民族主義曾是二十世紀(jì)一些最具破壞性沖突的根源，因此，尋求民族國(guó)家權(quán)力之外的替代方案的壓力日益增大。成立于1957年的歐洲經(jīng)濟(jì)共同體（后擴(kuò)展為歐盟）建立在這樣的信念之上：經(jīng)濟(jì)相互依存能夠抑制沖突。歐洲領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為，通過深化一體化和限制國(guó)家主權(quán)，戰(zhàn)爭(zhēng)不僅可以變得不可取，而且?guī)缀醪豢赡馨l(fā)生。

對(duì)全球進(jìn)程的關(guān)注取代了對(duì)結(jié)果的關(guān)注。

隨著時(shí)間的推移，超越民族國(guó)家的跨國(guó)和超國(guó)家努力不斷取得進(jìn)展，國(guó)際機(jī)構(gòu)的權(quán)力也穩(wěn)步擴(kuò)大。如今，聯(lián)合國(guó)涵蓋數(shù)十個(gè)基金、項(xiàng)目和專門機(jī)構(gòu)。國(guó)際貨幣基金組織（IMF）從最初專注于國(guó)際收支支持，發(fā)展成為在宏觀經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、危機(jī)貸款和結(jié)構(gòu)性改革方面發(fā)揮更廣泛作用的機(jī)構(gòu)，而世界貿(mào)易組織（WTO）則發(fā)展成為一個(gè)涵蓋服務(wù)貿(mào)易、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和爭(zhēng)端解決的龐大體系。與此同時(shí)，許多此類機(jī)構(gòu)對(duì)各國(guó)的問責(zé)性卻有所降低。捐助國(guó)常常感到沮喪，因?yàn)槁?lián)合國(guó)發(fā)展機(jī)構(gòu)自認(rèn)為獨(dú)立于其出資國(guó)之外，即便這些出資國(guó)要求對(duì)其資金使用情況進(jìn)行審計(jì)。成員國(guó)對(duì)世界銀行的控制力也十分有限。隨著人員、預(yù)算和職權(quán)范圍的擴(kuò)大，這些機(jī)構(gòu)日益從國(guó)家工具演變?yōu)閾碛凶陨碜h程的機(jī)構(gòu)。

蘇聯(lián)解體和冷戰(zhàn)結(jié)束促成了人們普遍認(rèn)為一個(gè)新的國(guó)際社會(huì)正在形成，而美國(guó)作為唯一超級(jí)大國(guó)的崛起將帶來集體安全體系和一個(gè)不斷擴(kuò)大的民主和平區(qū)。柏林墻倒塌后，美國(guó)總統(tǒng)喬治·H·W·布什盛贊新時(shí)代的到來。后來，在聯(lián)合國(guó)譴責(zé)伊拉克領(lǐng)導(dǎo)人薩達(dá)姆·侯賽因1990年入侵科威特之后，他指出各國(guó)現(xiàn)在可以“抓住機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期以來對(duì)新世界秩序的承諾，在這個(gè)新秩序中，殘暴行徑將得不到任何回報(bào)，侵略行為將遭到集體抵抗”。

中國(guó)于2001年加入世界貿(mào)易組織也基于類似的假設(shè)。美國(guó)和歐洲的決策者認(rèn)為，將中國(guó)納入全球市場(chǎng)和機(jī)構(gòu)將促進(jìn)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)自由化，能夠使它受到國(guó)際規(guī)則和規(guī)范的約束。隨著中國(guó)日益富裕并更加融入全球經(jīng)濟(jì)，許多人曾期望它能成為自由國(guó)際秩序中負(fù)責(zé)任的利益攸關(guān)方。然而，事與愿違；中國(guó)反而利用其進(jìn)入世界經(jīng)濟(jì)的渠道積累財(cái)富，并對(duì)這一秩序構(gòu)成威脅。

跨國(guó)公司

跨國(guó)公司的崛起也強(qiáng)化了這種全球化思維，它們?nèi)找姹灰暈槿蛐袨轶w。盡管名義上受國(guó)家法律約束，但其規(guī)模和影響力往往足以左右國(guó)家行為?？萍脊居绊懼愂铡㈦[私和市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面的監(jiān)管結(jié)果；能源公司直接與各國(guó)政府就投資、制裁和氣候政策進(jìn)行談判；而資產(chǎn)規(guī)模往往超過許多國(guó)家GDP的金融公司，則通過資本配置以及與監(jiān)管機(jī)構(gòu)和中央銀行的互動(dòng)來施加影響。

與此同時(shí)，全球群體思維日益加深。聯(lián)合國(guó)前秘書長(zhǎng)科菲·安南推廣了“無國(guó)界問題”的概念，認(rèn)為許多挑戰(zhàn)過于分散，單個(gè)國(guó)家無法單獨(dú)應(yīng)對(duì)。例如，聯(lián)合國(guó)2000年的《千年宣言》將饑餓、貧困、沖突和社會(huì)不公等問題定義為全球性問題，這一愿景體現(xiàn)在其2015年的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中。盡管聯(lián)合國(guó)現(xiàn)在承認(rèn)許多目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)，但它基本上避免質(zhì)疑其最初的雄心壯志是否現(xiàn)實(shí)。最近，該組織一直在推動(dòng)采用全球方法管理人工智能風(fēng)險(xiǎn)。

全球思維席卷了公民社會(huì)和評(píng)論界。到了20世紀(jì)70年代，一個(gè)非正式的全球治理運(yùn)動(dòng)與正式的全球治理機(jī)構(gòu)并存，該運(yùn)動(dòng)認(rèn)為相互依存需要更強(qiáng)有力的多邊合作或“共同管理”，這是當(dāng)時(shí)成立的跨國(guó)機(jī)構(gòu)之一——三邊委員會(huì)所使用的術(shù)語。到了20世紀(jì)90年代，這些理念已經(jīng)固化為教條。托馬斯·弗里德曼等頗具影響力的評(píng)論家盛贊全球化是塑造國(guó)內(nèi)政治和外交關(guān)系的主導(dǎo)力量，數(shù)以千計(jì)的非政府組織正式加入聯(lián)合國(guó)，將非國(guó)家行為體納入全球機(jī)構(gòu)。

全球化框架已滲透到美國(guó)和歐洲的諸多倡議中。拜登政府的“重建更美好世界”倡議植根于“全球基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的統(tǒng)一愿景”。歐盟的“全球門戶”項(xiàng)目旨在應(yīng)對(duì)“最緊迫的全球挑戰(zhàn)”，包括氣候變化、流行病和全球供應(yīng)鏈安全。強(qiáng)大的全球架構(gòu)定義了后冷戰(zhàn)時(shí)代的秩序。

然而，事實(shí)證明，這一秩序既雄心勃勃又脆弱不堪。

全球化的局限

二戰(zhàn)后推動(dòng)全球化進(jìn)程已逾75年，曾經(jīng)激勵(lì)人們支持這些機(jī)構(gòu)的樂觀情緒已被更為嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)所取代。全球治理的架構(gòu)雖然擴(kuò)張了，但其效率并未提高。全球秩序本應(yīng)產(chǎn)生集體力量：各國(guó)攜手合作，就能事半功倍，更有效地利用資源。然而，在實(shí)踐中，它卻造成了層層官僚機(jī)構(gòu)，將資源從解決當(dāng)前問題上轉(zhuǎn)移開來。對(duì)流程的執(zhí)著取代了對(duì)結(jié)果的關(guān)注。

三十多年來，應(yīng)對(duì)氣候變化主要依靠聯(lián)合國(guó)主持的全球多邊框架。盡管氣候變化帶來的生存威脅不斷受到警告，但全球二氧化碳排放量在2025年仍達(dá)到了歷史最高水平。所有二十國(guó)集團(tuán)成員國(guó)都未能實(shí)現(xiàn)2015年《巴黎協(xié)定》設(shè)定的目標(biāo)，即在本世紀(jì)末將全球變暖幅度控制在2攝氏度以下。全球減排策略顯然行不通。

在人權(quán)領(lǐng)域，多邊應(yīng)對(duì)措施往往被證明無效甚至適得其反。國(guó)際機(jī)構(gòu)，特別是聯(lián)合國(guó)，愿意將威權(quán)政權(quán)視為合法參與者，這使得這些國(guó)家免于譴責(zé)和制裁。聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)在這方面的失敗體現(xiàn)得尤為明顯，該機(jī)構(gòu)經(jīng)常被世界上一些最嚴(yán)重的人權(quán)侵犯者所利用。多邊人權(quán)機(jī)制往往不是約束而是庇護(hù)了這些施暴者。

在發(fā)展領(lǐng)域，國(guó)際機(jī)構(gòu)提出的日益雄心勃勃卻又抽象的議程，往往忽視了決定援助能否真正奏效的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件。盡管各國(guó)能力和當(dāng)?shù)厍闆r差異巨大，但諸如聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)之類的倡議卻基于這樣一個(gè)前提：所有國(guó)家和所有利益攸關(guān)方都能實(shí)現(xiàn)各種目標(biāo)，從終結(jié)艾滋病流行到到2030年消除極端貧困。然而，數(shù)億人仍然缺乏可靠的電力供應(yīng)，糧食不安全狀況日益惡化，許多地區(qū)的水資源短缺問題持續(xù)加劇。盡管聯(lián)合國(guó)強(qiáng)調(diào)1990年至2015年間全球貧困人口有所下降，但也承認(rèn)，到2030年以后，世界上仍有相當(dāng)一部分人口將繼續(xù)貧困。

同樣，世界銀行也承認(rèn)，減貧進(jìn)程已經(jīng)停滯，按照目前的速度，即使要讓所有人擺脫每天約6美元的貧困線，也需要一個(gè)多世紀(jì)的時(shí)間。目前尚不清楚，重新致力于這些全球進(jìn)程，例如召開更多峰會(huì)和加強(qiáng)國(guó)際協(xié)調(diào)，將如何產(chǎn)生更好的結(jié)果。

全球機(jī)構(gòu)的缺陷可以通過民族國(guó)家來彌補(bǔ)。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，人們普遍認(rèn)為自由貿(mào)易能夠緩解全球貧困。自由貿(mào)易將惠及所有人，而超國(guó)家規(guī)則制定機(jī)構(gòu)——世界貿(mào)易組織（WTO）——將確保貿(mào)易持續(xù)繁榮發(fā)展。然而，在實(shí)踐中，世貿(mào)組織難以真正實(shí)現(xiàn)自由貿(mào)易。諸如中國(guó)的補(bǔ)貼和不公平貿(mào)易行為，以及歐盟的共同農(nóng)業(yè)政策（通過補(bǔ)貼和價(jià)格支持保護(hù)歐洲生產(chǎn)商）等持續(xù)存在的扭曲現(xiàn)象，凸顯了世貿(mào)組織遏制根深蒂固的貿(mào)易保護(hù)主義的能力不足。世貿(mào)組織未能明確區(qū)分國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)，加劇了這些缺陷。在涉及中國(guó)的案例中，國(guó)家與市場(chǎng)的界限模糊不清，這一缺陷尤為明顯。

移民問題已成為全球和國(guó)家層面沖突的核心焦點(diǎn)。越來越多的移民試圖以尋求庇護(hù)者的身份進(jìn)入他國(guó)，即使他們的動(dòng)機(jī)主要是經(jīng)濟(jì)方面的。這種動(dòng)態(tài)給庇護(hù)制度帶來了壓力，并攪亂了許多接收國(guó)的政治局勢(shì)。然而，庇護(hù)制度的支持者們并沒有正視該制度是否按預(yù)期運(yùn)作，而是呼吁增加對(duì)聯(lián)合國(guó)難民事務(wù)高級(jí)專員辦事處的撥款，從而強(qiáng)化了一種擴(kuò)大人道主義行政規(guī)模卻未能解決流離失所根本原因的模式。

在防止核擴(kuò)散和應(yīng)對(duì)對(duì)美國(guó)及其盟友的直接威脅方面，全球性措施屢屢失敗。幾十年來，聯(lián)合國(guó)、其他多邊機(jī)構(gòu)和臨時(shí)聯(lián)盟一直依靠外交手段、核查和經(jīng)濟(jì)壓力來遏制伊朗和朝鮮等國(guó)的核野心。在這兩個(gè)案例中，協(xié)議和聯(lián)合國(guó)決議雖然在某些時(shí)候減緩了這些核計(jì)劃的某些方面，但未能阻止其根本勢(shì)頭。

在伊朗，《聯(lián)合全面行動(dòng)計(jì)劃》暫時(shí)限制了該國(guó)核計(jì)劃的部分內(nèi)容，但并未拆除其濃縮能力或恢復(fù)核計(jì)劃所需的基礎(chǔ)設(shè)施。在朝鮮，一系列協(xié)議、談判和制裁未能阻止平壤推進(jìn)其核武器和彈道導(dǎo)彈計(jì)劃，使其跨越了核門檻。在這兩個(gè)案例中，政權(quán)都利用談判來爭(zhēng)取時(shí)間、緩解壓力或獲得合法性，同時(shí)繼續(xù)擴(kuò)大自身能力。對(duì)伊朗核計(jì)劃的有效阻礙僅是通過美國(guó)和以色列的直接軍事行動(dòng)實(shí)現(xiàn)的——這些措施無一例外地招致了國(guó)際社會(huì)的譴責(zé)——而對(duì)朝鮮缺乏類似的強(qiáng)制措施，使得平壤得以成為一個(gè)事實(shí)上的核武器國(guó)家。這些案例共同表明，堅(jiān)持多邊共識(shí)和全球認(rèn)可并不能阻止核擴(kuò)散，反而常常因?yàn)閮?yōu)先考慮過程而非結(jié)果而助長(zhǎng)了核擴(kuò)散。

在這些領(lǐng)域以及其他領(lǐng)域，許多面對(duì)當(dāng)今層出不窮的危機(jī)的領(lǐng)導(dǎo)人得出了相同的結(jié)論：全球合作不足。全球框架的支持者們沒有考慮其他替代方案，而是堅(jiān)持認(rèn)為，顯而易見的解決辦法是加強(qiáng)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)，賦予它們更大的權(quán)力、資金和資源。

在經(jīng)濟(jì)政策方面，國(guó)際貨幣基金組織（IMF）2023年的一份報(bào)告警告說，地緣經(jīng)濟(jì)碎片化破壞了共同目標(biāo)，并指出重建信任需要一個(gè)“以資源充足的IMF為核心的強(qiáng)有力的全球金融安全網(wǎng)”。然而，這種邏輯將協(xié)調(diào)與機(jī)構(gòu)集權(quán)混為一談，忽視了集中權(quán)力的局限性。同樣的思維模式也出現(xiàn)在安全領(lǐng)域，而且往往以犧牲美國(guó)利益為代價(jià)。隨著沖突的增多，重振集體安全的呼聲集中在加強(qiáng)聯(lián)合國(guó)安理會(huì)上，盡管安理會(huì)幾十年來一直因否決權(quán)的政治化使用和大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)而陷入癱瘓。從敘利亞到烏克蘭再到加沙，聯(lián)合國(guó)僵局既未能遏制侵略，也未能保護(hù)美國(guó)的盟友，迫使華盛頓依賴臨時(shí)聯(lián)盟和單邊行動(dòng)。全球安全機(jī)制常常無法維護(hù)美國(guó)的利益，但許多政策制定者卻認(rèn)為，這些機(jī)制只需進(jìn)一步加強(qiáng)即可。

氣候政策也呈現(xiàn)出類似的模式。未能實(shí)現(xiàn)目標(biāo)反而促使人們要求做出更雄心勃勃的承諾和提供更多資金，而不是認(rèn)真重新評(píng)估在各國(guó)優(yōu)先事項(xiàng)分歧的情況下，以共識(shí)為導(dǎo)向的框架是否能夠取得成效。全球衛(wèi)生領(lǐng)域也存在同樣的模式，新冠疫情暴露出的種種弊端導(dǎo)致人們呼吁加強(qiáng)世界衛(wèi)生組織，而實(shí)際上，更有必要審視集中式全球機(jī)制在重大危機(jī)中的表現(xiàn)。

這些案例指向一個(gè)更廣泛的趨勢(shì)：當(dāng)全球框架未能有效發(fā)揮作用時(shí)，其支持者拒絕改變方向。然而，區(qū)域安排、雙邊協(xié)議以及符合特定國(guó)家能力的政策，往往能更有效地推進(jìn)合作。問題不在于合作是否必要——當(dāng)然必要——而在于反復(fù)強(qiáng)化同樣的全球模式究竟是在保護(hù)核心利益，還是僅僅把過程誤認(rèn)為進(jìn)步。

民族國(guó)家

一種新的操作系統(tǒng)值得一試。解決全球機(jī)構(gòu)缺陷的辦法并非對(duì)它們更加順從，而是回歸本源：民族國(guó)家。以國(guó)家為本的模式承認(rèn)，直接對(duì)公民負(fù)責(zé)的是國(guó)家，而非全球機(jī)構(gòu)。在民主國(guó)家，政府一旦失職，將面臨政治后果；而當(dāng)權(quán)力下放給國(guó)際組織時(shí)，問責(zé)機(jī)制就會(huì)被削弱。國(guó)家也擁有解決問題的能力。盡管全球機(jī)構(gòu)可以召集辯論并發(fā)布決議，但資金、監(jiān)管和斗爭(zhēng)的權(quán)力仍然掌握在主權(quán)政府手中。因此，以國(guó)家為先的模式既能加強(qiáng)問責(zé)，又能提高效率。

有效的合作最好通過志同道合的聯(lián)盟來實(shí)現(xiàn)，而不是通過權(quán)力分散在利益各異的多邊論壇的框架來實(shí)現(xiàn)。集體行動(dòng)只有在參與國(guó)就手段和目標(biāo)達(dá)成一致時(shí)才能奏效。堅(jiān)持讓目標(biāo)沖突的各方參與決策，往往會(huì)導(dǎo)致癱瘓而非進(jìn)步。以國(guó)家為基礎(chǔ)的方針承認(rèn)，合作不能想當(dāng)然，尤其是在與競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手或敵對(duì)國(guó)家合作時(shí)，而且廣泛的、以共識(shí)為導(dǎo)向的安排不太可能取得實(shí)質(zhì)性成果。相反，它優(yōu)先考慮盟友和伙伴之間通過情報(bào)共享、協(xié)調(diào)政策和能力共享開展務(wù)實(shí)合作，而這些合作的基礎(chǔ)是實(shí)際實(shí)力、兼容的政治制度和一致的國(guó)家利益。

以國(guó)家為基礎(chǔ)的方針也承認(rèn)，時(shí)間是任何政策領(lǐng)域成功與否的關(guān)鍵因素。當(dāng)各國(guó)陷入曠日持久的多邊談判時(shí)，時(shí)間就成了累贅，行動(dòng)被延誤，問題卻不斷惡化。全球進(jìn)程進(jìn)展緩慢，甚至停滯不前。國(guó)家層面更有可能快速靈活地采取行動(dòng)并取得成果。

全球規(guī)劃制定了宏偉的目標(biāo)，卻缺乏相應(yīng)的執(zhí)行機(jī)制。

在許多領(lǐng)域，國(guó)家層面的行動(dòng)可能比全球機(jī)構(gòu)的行動(dòng)更為有效。以氣候政策為例，以國(guó)家為主導(dǎo)的應(yīng)對(duì)方式能夠更好地將氣候目標(biāo)與各國(guó)能源安全、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和技術(shù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求相契合。諸如地?zé)崮?、核裂變和核聚變等新興能源只有當(dāng)各國(guó)政府提供相應(yīng)的監(jiān)管框架、融資、基礎(chǔ)設(shè)施和政策承諾以支持其發(fā)展時(shí)，才能真正成熟。經(jīng)濟(jì)史學(xué)家丹尼爾·耶金曾在本刊撰文指出，能源轉(zhuǎn)型將在世界各地以不同的速度展開，燃料和技術(shù)的組合也將各不相同，而這一切都取決于各國(guó)政府各自選擇的發(fā)展路徑。實(shí)際上，以國(guó)家為主導(dǎo)的應(yīng)對(duì)氣候變化方式能夠明確責(zé)任、權(quán)力和能力的真正歸屬。

同樣，各國(guó)應(yīng)該通過自身行動(dòng)而非屈從于多邊機(jī)構(gòu)來構(gòu)建國(guó)際貿(mào)易體系。在經(jīng)濟(jì)體系多元化的世界中，雙邊和區(qū)域貿(mào)易協(xié)定比世貿(mào)組織等機(jī)構(gòu)更能務(wù)實(shí)地解決貿(mào)易治理和戰(zhàn)略利益問題。與需要數(shù)十個(gè)國(guó)家（這些國(guó)家的經(jīng)濟(jì)模式往往不相容）達(dá)成共識(shí)的多邊框架不同，這些協(xié)議允許相似的國(guó)家協(xié)商制定更容易得到實(shí)施和執(zhí)行的規(guī)則。制度相容的伙伴之間的貿(mào)易協(xié)定比試圖在本質(zhì)上不同的體系中強(qiáng)加共同規(guī)則的普適機(jī)制更有效。在全球經(jīng)濟(jì)日益碎片化的今天，這種模式提供了一條切實(shí)可行的前進(jìn)道路：在有意愿、有能力且值得信賴的伙伴之間進(jìn)行貿(mào)易一體化，而不是采用無法遏制最具扭曲性行為的最低限度公認(rèn)規(guī)則。

在全球衛(wèi)生領(lǐng)域，華盛頓最成功的舉措之一是2003年啟動(dòng)的“總統(tǒng)艾滋病緊急救援計(jì)劃”（PEPFAR）。這項(xiàng)以美國(guó)為主導(dǎo)、由美國(guó)設(shè)計(jì)和推動(dòng)的計(jì)劃進(jìn)行了數(shù)百項(xiàng)投資，顯著降低了與艾滋病毒/艾滋病相關(guān)的死亡率和感染率，尤其是在非洲。該計(jì)劃的成功證明了以國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)和問責(zé)為基礎(chǔ)、以數(shù)據(jù)為導(dǎo)向的定向援助的有效性。多年后，奧巴馬政府通過其《全球衛(wèi)生安全議程》間接承認(rèn)了這一現(xiàn)實(shí)。該議程強(qiáng)調(diào)各國(guó)應(yīng)作出具體承諾，加強(qiáng)本國(guó)公共衛(wèi)生能力，而非制定新的全球規(guī)則。其前提是，只有強(qiáng)大且有能力的國(guó)家機(jī)構(gòu)才能應(yīng)對(duì)流行病。這項(xiàng)倡議是對(duì)世衛(wèi)組織主導(dǎo)的框架的一種糾正，后者雖然設(shè)定了義務(wù)，卻未能帶來持續(xù)的國(guó)家改進(jìn)。

在國(guó)防領(lǐng)域，北約是國(guó)家主導(dǎo)模式的典范。盡管北約憲章第五條規(guī)定盟國(guó)共同防御，但它刻意維護(hù)了國(guó)家主權(quán)：每個(gè)國(guó)家都保留對(duì)其軍隊(duì)的控制權(quán)，并有權(quán)決定如何以及何時(shí)使用軍隊(duì)。聯(lián)盟并非取代各國(guó)軍隊(duì)，而是依賴于各國(guó)軍隊(duì)。威懾力源于國(guó)家能力：國(guó)家軍隊(duì)的素質(zhì)、戰(zhàn)備狀態(tài)和信譽(yù)，以及其背后的政治意愿。共同防御組織之所以有效，是因?yàn)樗垢鲊?guó)能力朝著共同目標(biāo)協(xié)同運(yùn)作。

除了正式的聯(lián)盟之外，規(guī)模較小、目標(biāo)明確的聯(lián)合組織在應(yīng)對(duì)具體威脅方面往往比普適框架更為有效。例如，美國(guó)、英國(guó)和澳大利亞為遏制中國(guó)在印太地區(qū)的影響力而簽署的“澳美”（AUKUS）協(xié)議，以及日美雙邊合作。這些協(xié)議之所以奏效，是因?yàn)樗鼈兊玫搅嗣绹?guó)的支持和指導(dǎo)。以美國(guó)援助烏克蘭免遭俄羅斯全面征服為例，美國(guó)援助至關(guān)重要。俄羅斯并未因全球機(jī)構(gòu)或普遍準(zhǔn)則而放棄入侵烏克蘭，而是受到北約武器轉(zhuǎn)讓和對(duì)基輔持續(xù)軍事支持的制約。國(guó)際論壇譴責(zé)了這場(chǎng)入侵，但正是北約的物質(zhì)力量、協(xié)調(diào)能力和公信力限制了戰(zhàn)爭(zhēng)的地理蔓延，并提高了戰(zhàn)爭(zhēng)進(jìn)一步升級(jí)的成本。同樣，2019年敘利亞和伊拉克境內(nèi)對(duì)伊斯蘭國(guó)（也稱ISIS）的領(lǐng)土打擊并非通過聯(lián)合國(guó)機(jī)制實(shí)現(xiàn)，而是通過美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)的、由多個(gè)自愿參與的國(guó)家組成的聯(lián)盟，該聯(lián)盟結(jié)合了情報(bào)共享、有針對(duì)性的軍事力量以及伙伴能力建設(shè)。在這些案例中，安全結(jié)果與其說是依賴于全球機(jī)構(gòu)，不如說是依賴于有能力的國(guó)家聯(lián)盟在利益一致時(shí)采取果斷行動(dòng)。

類似的邏輯也適用于防擴(kuò)散領(lǐng)域。由喬治·W·布什政府于2003年啟動(dòng)的“防擴(kuò)散安全倡議”（PSI）是一項(xiàng)自愿性的防擴(kuò)散框架，它并非條約或超國(guó)家機(jī)構(gòu)，而是一個(gè)旨在加強(qiáng)國(guó)家權(quán)力、共享情報(bào)并攔截非法武器（例如核材料和導(dǎo)彈部件）運(yùn)輸?shù)膶?shí)用機(jī)制。它依靠協(xié)調(diào)一致的國(guó)家行動(dòng)，而非正式的超國(guó)家機(jī)構(gòu)來完成其使命。這種靈活性使得該框架能夠通過區(qū)域性倡議進(jìn)行調(diào)整，從地中海到太平洋，并在擴(kuò)散路徑不斷演變的過程中保持有效性。

在發(fā)展領(lǐng)域，越來越多的學(xué)術(shù)研究表明，國(guó)際社會(huì)為扶持較貧窮經(jīng)濟(jì)體所做的努力無法克服國(guó)家能力的局限性和國(guó)內(nèi)政策選擇不當(dāng)?shù)膯栴}。威廉·伊斯特利和戴維·多拉等經(jīng)濟(jì)學(xué)家長(zhǎng)期以來一直認(rèn)為，發(fā)展中國(guó)家在國(guó)家層面的經(jīng)濟(jì)政策差異是造成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)表現(xiàn)差異的主要原因，尤其是在非洲國(guó)家之間；而且，任何數(shù)量的外國(guó)援助都無法替代國(guó)內(nèi)改革。自上而下的全球規(guī)劃制定了宏大的目標(biāo)，卻缺乏相應(yīng)的執(zhí)行機(jī)制。

在此背景下，非洲或許正在成為一種新型模式的試驗(yàn)場(chǎng)，這種模式將各國(guó)政府視為改革的主要推動(dòng)者，而不僅僅是全球議程的執(zhí)行者。盡管國(guó)際社會(huì)數(shù)十年來投入巨資，但撒哈拉以南非洲近一半的人口仍然無法獲得電力。2025年1月，12個(gè)非洲國(guó)家啟動(dòng)了國(guó)家能源契約，制定了具體的國(guó)家目標(biāo)，明確將責(zé)任落實(shí)到國(guó)家政策和機(jī)構(gòu)中。鑒于全球框架的成效參差不齊，這種以國(guó)家為主導(dǎo)的模式為檢驗(yàn)國(guó)家自主權(quán)能否帶來實(shí)際成果提供了一個(gè)務(wù)實(shí)的范例。

方向調(diào)整

過去幾十年的記錄應(yīng)該讓我們保持謙遜，而非放棄。在許多領(lǐng)域，所謂全球解決方案的成效充其量只能說是喜憂參半，這表明默認(rèn)采用普適框架的運(yùn)作模式值得重新審視。但這并不意味著放棄國(guó)際合作。重新轉(zhuǎn)向以國(guó)家為本的模式并強(qiáng)調(diào)成果，體現(xiàn)了一種信念：合作至關(guān)重要，不容接受那些無法取得成效的安排。這是確保合作真正發(fā)揮作用的必要調(diào)整。

以國(guó)家為中心的轉(zhuǎn)變并非否定多邊機(jī)構(gòu)。它要求我們更務(wù)實(shí)地評(píng)估多邊機(jī)構(gòu)的局限性，并更清晰地聚焦于它們最擅長(zhǎng)的領(lǐng)域：召集各方、共享信息以及在利益一致時(shí)促進(jìn)協(xié)調(diào)。全球機(jī)構(gòu)常常被要求執(zhí)行它們?nèi)狈?quán)限和能力的運(yùn)作任務(wù)。只有國(guó)家才擁有政治權(quán)威、公民問責(zé)制和執(zhí)行能力，才能取得大型全球框架屢屢未能實(shí)現(xiàn)的持久成果。

這場(chǎng)辯論已不再是抽象的。全球視野與國(guó)家中心主義決策者之間的分歧已成為當(dāng)代地緣政治中一條顯著的斷層線，尤其影響著跨大西洋的辯論。在華盛頓，各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)現(xiàn)有全球機(jī)構(gòu)能否取得切實(shí)成果表示懷疑，而他們的歐洲同行則繼續(xù)強(qiáng)調(diào)這些機(jī)構(gòu)在維護(hù)戰(zhàn)后秩序方面的重要性。這場(chǎng)辯論的核心反映了一個(gè)共同的擔(dān)憂：民主治理必須做出調(diào)整，才能在競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的世界中保持有效性、公信力和取得實(shí)效的能力。緩慢且依賴共識(shí)的體系使得民主國(guó)家應(yīng)對(duì)新興挑戰(zhàn)的能力下降，尤其難以應(yīng)對(duì)來自中國(guó)的挑戰(zhàn)。

以國(guó)家為中心的運(yùn)作模式基于一個(gè)簡(jiǎn)單卻充滿希望的前提：民主國(guó)家與合作伙伴攜手，仍然能夠塑造最終結(jié)果。然而，事實(shí)證明，全球框架不足以應(yīng)對(duì)21世紀(jì)諸多關(guān)鍵性挑戰(zhàn)。進(jìn)步更有可能來自勸說、志同道合者的聯(lián)盟以及各國(guó)政府間的直接合作。這種具體的行動(dòng)不僅能帶來切實(shí)可見的積極成果，還能維護(hù)民主價(jià)值觀——而且比高高在上的全球機(jī)構(gòu)官僚體系更有說服力。美國(guó)和其他民主國(guó)家必須停止屈從于僵化的全球秩序，找到解決當(dāng)今時(shí)代重大問題的方案。