2026年兩會期間，農民養(yǎng)老金漲幅再次成為民生熱議焦點。據經濟觀察報不完全統(tǒng)計，今年兩會上，共有16名全國人大代表、4名全國政協委員提交相關建議或提案，呼吁進一步提高農民養(yǎng)老金水平（具體名單見文末表一、表二）。

農民養(yǎng)老金，即城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險（下稱“農民養(yǎng)老金”）。與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金相比，其覆蓋人群以農村低收入老年群體為主，因此常被稱為“農民養(yǎng)老金”。人社部數據顯示，截至2024年，共有5.4億人參加農民養(yǎng)老金制度，其中實際領取待遇人數達1.8億人。

農民養(yǎng)老金主要由基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成。其中，中央政府確定全國基礎養(yǎng)老金最低標準，地方政府可結合本地財力上?。粋€人賬戶養(yǎng)老金則主要依靠個人繳費積累。

近年來，全國基礎養(yǎng)老金最低標準持續(xù)上調，已從制度建立初期的每人每月55元，提高至2025年的143元，2024、2025年連續(xù)兩年均實現20元/月漲幅。按照今年政府工作報告，2026年，全國基礎養(yǎng)老金的漲幅依舊為20元/月。

在全國基礎養(yǎng)老金最低標準上漲的同時，地方政府額外提供的基礎養(yǎng)老金標準存在較大差異，這也導致全國農民養(yǎng)老金平均水平不足300元/月，且省際差距明顯，呈現“區(qū)域貧富差距”的特征。

以2025年數據為例，北京、上海的月均基礎養(yǎng)老金分別為998元/月、1555元/月，而云南、遼寧、安徽等多數省份的基礎養(yǎng)老金仍低于200元/月。

根據人社部數據，2023年全國企業(yè)退休人員人均養(yǎng)老金為3162元/月，農民養(yǎng)老金人均為214元/月，兩者差距達14.8倍。

從2022年開始，呼吁上調農民養(yǎng)老金的學者逐漸增多，特別是多位經濟學家加入了這一討論。近年兩會期間，多位全國人大代表和政協委員也紛紛提出相關呼吁。至2026年，一些研究者認為，社會已就“讓農民養(yǎng)老金漲得快點”形成了一定共識。

問題在于，這種上漲應該如何實現？

20位代表委員呼吁

此次呼吁提高農民養(yǎng)老金的16名全國人大代表，主要來自中西部地區(qū)——除3名來自江蘇的人大代表外，其余13名分別來自河南、山西、遼寧、湖南等中西部省份和農業(yè)大省。

在兩會湖北代表團的小組審議中，全國人大代表、湖北省監(jiān)利市精華水稻種植專業(yè)合作社理事長畢利霞在發(fā)言中哽咽表示：“老一輩農民為國家農村改革發(fā)展奉獻了一輩子，如今老了，肩不能挑、手不能提，每月僅有一百多元的養(yǎng)老金，生活十分艱難。”

全國人大代表、遼寧義縣九道嶺鎮(zhèn)孫柏屯村村民郭慶莉在接受媒體采訪時也提到“部分70歲以上的農民真的干不動農活了，他們需要更多支持”。

綜合梳理代表委員建議，核心訴求分為兩類：一是短期內將農民養(yǎng)老金提升至500元/月左右，重點向高齡老人傾斜；二是規(guī)劃未來五年，將農民養(yǎng)老金提升至1000元/月，或建議在現有20元/月漲幅上進一步提升農民養(yǎng)老金（未明確具體增長目標）。

如果要實現上述增長目標，未來五年，農民養(yǎng)老金年均漲幅需要從2026年的20元/月，提升至約150元/月。

這并非首次有代表委員呼吁上調農民養(yǎng)老金，2025年已有數位代表委員提出相關建議?；乜催^去五年，農民養(yǎng)老金上漲的共識在討論中逐步凝聚，支持較大幅度上調農民養(yǎng)老金的觀點，既有出于公平性的考量，也有著眼于擴大內需、促進消費的現實需求。

2022年，受疫情等因素影響，中國經濟短期內面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉弱的三重壓力，提振消費被視為穩(wěn)增長的關鍵抓手。

如何提振內需，成為宏觀經濟學界討論的一個核心議題。參考此前部分國家面向居民側的直接財政補貼措施，結合中國國情，一些經濟學家開始將提高農民養(yǎng)老金作為重要抓手——因農民養(yǎng)老金基數低，提高農民養(yǎng)老金帶來的邊際消費傾向的改變比較明顯，對內需的拉動效果也會更顯著。

因此，相較于社保研究者和“三農”研究者，經濟學家更早、也更積極地參與到這一輪農民養(yǎng)老金上調的共識推動中來。

2024年，在市場呼聲推動下，全國基礎養(yǎng)老金月最低標準漲幅創(chuàng)下了制度建立以來的新高。2009年至2023年的15年間，該標準從55元/月增長至103元/月，累計僅增長48元，其中2022、2023年每年僅上調5元。與之形成對比的是，2024年漲幅驟增至20元，且2025、2026年連續(xù)兩年均保持20元/月的漲幅。

但這樣創(chuàng)新高的漲幅，似乎并不“解渴”。

2024年9月21日，在“924”一攬子增量政策出臺前三天，國務院發(fā)展研究中心原副主任劉世錦在中國人民大學中國宏觀經濟論壇（CMF）季度論壇（2024年第三季度）上提出建議，以發(fā)行超長期國債為主籌措資金，在一到兩年時間內，形成不低于10萬億元的經濟刺激規(guī)模。關于支出方向，他認為可以和之前“四萬億”政策形成差異，此次支出重點是補上基本公共服務的短板，將投資重點從以往的物質資本轉向人力資本。而推動發(fā)展型消費，就是人力資本投資的重要內容。

在中國發(fā)展高層論壇2025年年會上，劉世錦再次建議要提高農民養(yǎng)老金。他說，目前城鎮(zhèn)機關事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老金約為6000元/月，城鎮(zhèn)退休職工約為3000元/月，而城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保者中95%為農村居民，其養(yǎng)老金僅為220元/月，與前兩者相比存在10到15倍的差距。這一現象表明，盡管近年來在基本公共服務領域已做了大量工作，但養(yǎng)老保障等部分領域仍存在突出問題：一是水平較低，二是城鄉(xiāng)差距顯著。

從中國發(fā)展高層論壇2025年年會到博鰲亞洲論壇2025年年會，包括原中國銀保監(jiān)會主席郭樹清、浙江大學共享與發(fā)展研究院院長李實等多位專家，也公開呼吁農民養(yǎng)老金上漲的步伐應該更快一些，預期最終水平為每月400元至1000元不等。

2025年，圍繞農民養(yǎng)老金較低的歷史淵源、上調路徑、影響等，多方展開了一輪廣泛的討論，也厘清了部分爭議問題。比如有研究者認為，職工養(yǎng)老金之所以較高，是因為此前該群體繳納了個人部分養(yǎng)老金，或享有“視同繳納年限”；而高齡農民群體沒有個人繳納積累，這直接導致了其養(yǎng)老金偏低的現狀。對此，多位研究者從不同角度論證，盡管很多農民沒有直接繳納個人部分養(yǎng)老金，但這是由歷史原因造成的，大量農民群體在農業(yè)生產、城鎮(zhèn)化進程中發(fā)揮的巨大作用，不應被忽視。

以農業(yè)稅為例，1958年頒布的《中華人民共和國農業(yè)稅條例》提出，采用地區(qū)差別比例稅率，規(guī)定全國平均稅率為常年產量的15.5％，最高不得超過25％。此后，農村家庭進入“交公糧時代”。2006年1月1日，《中華人民共和國農業(yè)稅條例》正式廢止。根據中央紀委國家監(jiān)委網站2019年公布的資料信息，從1949年到2005年的57年間，全國累計征收農業(yè)稅約4200億元；從1990年到2000年的10年間，農民稅費負擔總額從469億元增長到1359億元，人均負擔增長了3倍。

野村中國首席經濟學家陸挺表示，中國農民工在歷史上因“剪刀差”為國家工業(yè)化作出了大量貢獻，改革開放過程中，幾代農民工為城市建設奉獻了青春。增加他們的基礎養(yǎng)老金，讓他們在年老之后享受國家發(fā)展的成果，是理所當然的。

漲誰的養(yǎng)老金

“更大幅度上調農民養(yǎng)老金”是一個總的愿景，但在具體的路徑上，不同觀點指向了不同目標。從多位研究者和今年兩會代表委員的呼吁看，更大幅度上調農民養(yǎng)老金的核心指向，是農村高齡老人。這一目標的提出，有明確的制度淵源。

2009年，面向農村居民的農民養(yǎng)老金制度開始試點（2011年面向城鎮(zhèn)居民的農民養(yǎng)老金的制度試點，2014年兩項制度合并為現行的“城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金”）。當時推行的“補繳規(guī)則”為此后農村高齡老人養(yǎng)老金偏低埋下了伏筆。

根據領取規(guī)則，農民養(yǎng)老金由“基礎養(yǎng)老金+個人賬戶養(yǎng)老金”構成。其中，基礎養(yǎng)老金來自財政補貼，地區(qū)間財政差異直接決定了養(yǎng)老金水平；個人賬戶養(yǎng)老金則依賴退休前個人繳費，遵循“多繳多得”原則。

按照2009年農民養(yǎng)老金的制度設計：2009年及之前已年滿60歲的農村居民，可無須繳費、也不允許補繳，就可直接領取基礎養(yǎng)老金。以此計算，當下76歲及以上的農村老人，因無個人繳費積累，其養(yǎng)老金完全依賴財政補貼，僅能領取基礎養(yǎng)老金。

這一制度設計造成了顯著的群體差異。76歲及以上的廣大中西部地區(qū)農民，成為整個制度待遇的“低谷”，云南、遼寧、安徽等多數省份的基礎養(yǎng)老金均在200元/月以下。

因此，這一群體也成為這一輪呼吁“更大幅度上調農民養(yǎng)老金”的重要對象，多位研究者提出了按年齡“梯度上漲”的方案。

今年全國兩會期間，全國人大常委會委員、中國社會保障學會會長鄭功成在接受媒體采訪時提到，調研發(fā)現，越是年老的農民，其養(yǎng)老金越低，因為他們沒有個人繳費形成的養(yǎng)老金，只能領取政府供款的基礎養(yǎng)老金。建議可以以70歲為基準，在普遍提升基礎養(yǎng)老金的基礎上，額外增發(fā)“歷史貢獻養(yǎng)老金”，年齡愈大補償愈多，對80歲以上的老人更應大幅提高基礎養(yǎng)老金。

在今年全國兩會期間，通過上漲農民養(yǎng)老金來補上“欠高齡農民的舊賬”，也被廣泛提及。全國人大代表、鹽津鋪子食品股份有限公司董事長張學武表示，新中國成立以來，農民通過交公糧、出工投勞等方式，為國家工業(yè)化積累作出了不可磨滅的貢獻。

全國人大代表、山西省運城市鹽湖區(qū)三路里鎮(zhèn)三路里村溝東黨支部書記雷茂端說，當年農民寧可自己餓著肚子，也要把最好的糧食交給國家，義務修鐵路、修水庫，為國家發(fā)展立下汗馬功勞，理應在老年獲得保障。

對于這一群體，由于沒有個人繳納部分，要提高其養(yǎng)老金只能完全依靠財政?？剂康降胤截斦毫Γ舜紊蠞q的資金來源，可能更多需要中央財政發(fā)力。

遠東資信研究院副院長張林表示，按照國際經驗，社會保障支出中，保障性的養(yǎng)老和醫(yī)療支出一般由中央財政來承擔，而教育支出多由地方財政來負擔。結合中國央地財稅關系向中央加大公共支出傾斜的調整方向，如果農民養(yǎng)老金要實現實質性上漲，由中央財政承擔更為合理。

從財政補助力度來看，2024年農民養(yǎng)老金獲得的財政補助為4249.51億元，大幅度低于機關事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險的6439.19億元和企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的8066.7億元。如果考慮到農民養(yǎng)老金制度參保人數多于后兩項制度，其人均每月獲得的財政補助與后兩者的差距將更為顯著。（見表三）

表三

鄭功成進一步測算，根據七普數據，2025年我國農村80歲及以上的高齡老人約2000萬人，如果為這批老人每人每月增發(fā)500元專項補貼，每人一年需支出6000元，全國總計約1200億元，僅占2025年GDP的0.086%。

回歸制度建設

截至2024年，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金參保人數達5.4億人，實際領取待遇人數為1.8億人。隨著人口老齡化進程推進，這一龐大群體的規(guī)模還將持續(xù)擴大。

這意味著，僅靠財政補貼支撐養(yǎng)老金持續(xù)大幅上漲，長期來看并不現實。制度可持續(xù)發(fā)展的關鍵，仍需要回歸社保制度本身的建設與完善。

鄭功成在接受媒體采訪時表示：“不贊成普遍性地將農民養(yǎng)老金一下提500元、提1000元。養(yǎng)老金制度具有顯著剛性發(fā)展特征，不僅需理性建制，且需理性發(fā)展。盡管普遍性提高居民養(yǎng)老金水平是必由之路，但不等于簡單普遍性地大幅度增加，這不現實，亦不符合制度規(guī)律，更不利于長遠?！?/p>

按照制度設計，2009年之后才年滿60歲的農村居民，需在退休前逐年繳納農民養(yǎng)老金并允許補繳。對于未退休人群，要提高其退休后的農民養(yǎng)老金水平，除增加財政補貼外，關鍵在于激活“多繳多得”機制。

2025年底至2026年初，云南、安徽、貴州、遼寧等地密集宣布，將在2026年上調農民養(yǎng)老金最高繳費檔次，這是時隔數年后多地同步調整的重要信號。根據經濟觀察報測算，如果個人按上限繳費15年（也可一次性補繳15年的農民養(yǎng)老金），北京、上海農民養(yǎng)老金每月可達1985元/月、2422元/月，云南、安徽也都能突破1000元/月。

中國人民大學勞動人事學院副教授喬慶梅表示，繳費上限的提高，與政策提升農民養(yǎng)老金平均水平的目標密切相關。考慮到財政補貼壓力，縮小農民養(yǎng)老金與企業(yè)退休人員養(yǎng)老金的差距，需要從個人賬戶養(yǎng)老金（即個人繳費端）想辦法。

多地在上調農民養(yǎng)老金繳費上限時，均明確此舉旨在提升農民養(yǎng)老金平均水平。例如，2025年12月31日，安徽省人社廳發(fā)布的《關于增加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險最高繳費檔次的通知》指出，此次調整是適應安徽省城鄉(xiāng)居民收入持續(xù)增長的趨勢，拓寬參保人員自主選擇空間，鼓勵參保群眾通過多繳費、長繳費提高未來養(yǎng)老金水平。

武漢大學社會保障研究中心教授向運華表示，通過“多繳多得”機制，按更高檔次繳費可提高個人未來養(yǎng)老金水平，增強居民老年期的經濟保障能力，同時縮小農民養(yǎng)老金與職工養(yǎng)老保險的待遇差距，促進制度公平。

不過，盡管各地不斷上調農民養(yǎng)老金繳費上限，實際參保中多數居民仍更傾向于選擇低檔繳費，而非最高檔。

2024年11月，全國人民代表大會常務委員會執(zhí)法檢查組發(fā)布的關于檢查《中華人民共和國社會保險法》實施情況的報告顯示，在居民養(yǎng)老保險分檔繳費方面，執(zhí)法檢查組在農村開展抽樣檢查發(fā)現，約80%的村民選擇最低檔繳費。

導致個人選擇“少繳少得”的核心原因，是按上限繳費需要“犧牲”當期收入。以云南為例，按最新繳費上限繳納農民養(yǎng)老金，個人每月需支出約833元。

向運華表示，未來要推動更多居民主動選擇高檔次繳費，關鍵在于提升個人經濟能力，同時政府部門需要加大對高檔次繳費的補貼激勵。當前多數人選低檔，主要是因為繳費壓力小，且滿足最低參保條件即可享受基礎養(yǎng)老金待遇。

中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文在此前采訪中表示，從可持續(xù)發(fā)展角度看，一個國家的民生制度需要有穩(wěn)定的資金來源。由于農民養(yǎng)老金制度的資金來源更多依賴于各級財政轉移支付，因此漲幅制定需堅持“盡力而為、量力而行”，在財政允許范圍內提高待遇。作為國家提供的“定額式”養(yǎng)老津貼，脫離財政的任何其他籌資方式均難以持續(xù)。

（作者 田進）

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田進

大國資新聞部記者 關注宏觀經濟以及人社部相關產業(yè)政策。擅長細節(jié)深度寫作。