為了更好地幫助讀者學(xué)習(xí)貫徹《中華人民共和國(guó)生態(tài)環(huán)境法典》（以下簡(jiǎn)稱生態(tài)環(huán)境法典），中國(guó)環(huán)境報(bào)記者近日專 訪武漢大學(xué)環(huán)境法研究所副所長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師，“走近環(huán)境法典”編寫(xiě)組負(fù)責(zé)人陳海嵩，解讀該編體系設(shè)計(jì)與核心亮點(diǎn)，從責(zé)任體系化構(gòu)建、過(guò)罰相當(dāng)原則落實(shí)、新興領(lǐng)域追責(zé)等維度，闡釋其對(duì)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的法治保障作用。

統(tǒng)一責(zé)任體系

中國(guó)環(huán)境報(bào)：法律責(zé)任和附則編作為法典的核心組成部分，在增強(qiáng)責(zé)任體系化、提升執(zhí)法可操作性方面，有哪些系統(tǒng)性的立法設(shè)計(jì)？

陳海嵩：該編在現(xiàn)行法律基礎(chǔ)上，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，全面構(gòu)建統(tǒng)一完備、嚴(yán)格規(guī)范的生態(tài)環(huán)境法律責(zé)任體系，體現(xiàn)了高超的立法技術(shù)，核心有五大設(shè)計(jì)：

一是總體規(guī)定。該編第一章法律責(zé)任通則明確了追責(zé)期限、責(zé)任折抵等適用規(guī)則，涵蓋政府部門(mén)、企事業(yè)單位、個(gè)人等各類違法主體，以及生態(tài)環(huán)境損害賠償、公益訴訟、行政執(zhí)法等多種追責(zé)方式，奠定了責(zé)任體系的基礎(chǔ)。

二是統(tǒng)一規(guī)定。針對(duì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)評(píng)、排污許可、生態(tài)環(huán)境事故等此前分散在各單行法、規(guī)定存在差異的內(nèi)容，進(jìn)行整合統(tǒng)一，避免同類違法行為責(zé)任重復(fù)或不一致，這一點(diǎn)集中體現(xiàn)在該編第二章法律責(zé)任分則中。

三是協(xié)調(diào)規(guī)定。對(duì)不同領(lǐng)域的同類違法行為，設(shè)置相同或大體平衡的責(zé)任，比如，將放射性污染與危險(xiǎn)廢物污染、向水體與海洋排放污染物的法律責(zé)任保持基本一致。

四是銜接規(guī)定。考慮到生態(tài)保護(hù)、綠色低碳發(fā)展領(lǐng)域其他相關(guān)法律繼續(xù)適用，且多數(shù)責(zé)任已有明確規(guī)定，該編主要作銜接性安排，避免重復(fù)立法。

五是指引規(guī)定。為方便執(zhí)法司法守法，在相關(guān)章節(jié)增加對(duì)應(yīng)法典前四編的指引性規(guī)定，并按照前四編尤其是污染防治編的條文順序設(shè)置責(zé)任條款，提升實(shí)踐操作性。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：最嚴(yán)格制度、最嚴(yán)密法治是生態(tài)環(huán)境法治的核心要求。在法律責(zé)任和附則編中，生態(tài)環(huán)境法典是如何貫徹這一精神的？

陳海嵩：生態(tài)環(huán)境法典編纂中堅(jiān)決貫徹“最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治”這一要求，織密織牢責(zé)任網(wǎng)絡(luò)，形成有力震懾。具體有三點(diǎn)：

一是統(tǒng)籌設(shè)置民事、行政、刑事和處分責(zé)任。在法律責(zé)任通則中明確責(zé)任主體和追責(zé)方式，針對(duì)性規(guī)定適用規(guī)則，構(gòu)建全方位的責(zé)任追究體系。

二是補(bǔ)齊責(zé)任短板。對(duì)于生態(tài)環(huán)境法典前四編的禁止性、義務(wù)性規(guī)定，均有相應(yīng)處罰條款，做到令行禁止。與現(xiàn)行法律相比，新增了相當(dāng)部分的法律責(zé)任條款。比如，對(duì)運(yùn)輸車輛和船舶未按規(guī)定路線行駛、稀釋排放有毒有害水污染物、在土壤中使用重金屬含量超標(biāo)的降阻產(chǎn)品等行為，都新增了專門(mén)的法律責(zé)任。

三是加大處罰力度。在現(xiàn)行法律基礎(chǔ)上，確保罰款力度不降低、規(guī)制力度不放松，尤其針對(duì)放射性污染防治等領(lǐng)域原有處罰偏低的問(wèn)題，結(jié)合實(shí)際情況整體性提高處罰標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)環(huán)境法典多個(gè)條款都體現(xiàn)了這一導(dǎo)向。

落實(shí)過(guò)罰相當(dāng)

中國(guó)環(huán)境報(bào)：行政處罰法明確了過(guò)罰相當(dāng)原則，生態(tài)環(huán)境法典在落實(shí)這一原則、避免“畸輕畸重”方面，有哪些具體舉措？

陳海嵩：過(guò)罰相當(dāng)是生態(tài)環(huán)境法典責(zé)任設(shè)計(jì)的重要指導(dǎo)精神，主要通過(guò)四方面落實(shí)：

一是明確追責(zé)期限的適用條件。生態(tài)環(huán)境法典第1054條規(guī)定，造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞等危害后果的，適用五年行政處罰追責(zé)期限，避免無(wú)后果盲目追責(zé)。

二是細(xì)化裁量規(guī)則。生態(tài)環(huán)境法典第1056條對(duì)從重處罰、從輕減輕處罰、不予處罰等情形作出一般適用規(guī)定，為執(zhí)法人員提供了清晰依據(jù)。

三是平衡同類行為責(zé)任幅度。對(duì)現(xiàn)行法律中處罰較輕、與同類違法行為責(zé)任不協(xié)調(diào)的，適當(dāng)加大處罰力度。比如，法典將核設(shè)施、核技術(shù)等的未批先建與建設(shè)項(xiàng)目未批先建作出統(tǒng)一規(guī)定；將違法設(shè)置大氣污染物排放口與其他排污口的處罰合并規(guī)定；將水污染防治中船舶污染與海洋污染防治中船舶污染的處罰保持一致。

四是優(yōu)化計(jì)罰標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)實(shí)踐中難以執(zhí)行、“罰不下去”的條款，區(qū)分違法主體和情形作出修改，提升可操作性。比如，將建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)“未批先建”的罰款，由總投資額倍數(shù)改為固定數(shù)額；將危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生者未按規(guī)定處置的罰款，由代為處置費(fèi)用倍數(shù)改為固定數(shù)額；區(qū)分企業(yè)事業(yè)單位、其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和個(gè)人，對(duì)違法從事危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的行為分別設(shè)置責(zé)任。

貼近民生需求

中國(guó)環(huán)境報(bào)：民生領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題一直備受關(guān)注，生態(tài)環(huán)境法典在服務(wù)保障民生方面，有哪些突出特點(diǎn)？

陳海嵩：生態(tài)環(huán)境法典各編中通過(guò)一系列制度安排，從不同角度保障生態(tài)環(huán)境權(quán)益在各個(gè)領(lǐng)域的落實(shí)，確保生態(tài)環(huán)境權(quán)益的普惠性、公平性與可持續(xù)性，實(shí)現(xiàn)“以法典護(hù)民生”的初心與使命。

在法律責(zé)任和附則編中，針對(duì)群眾關(guān)心的生活垃圾、噪聲污染、大氣污染擾民等問(wèn)題，作出了全面且具有針對(duì)性的規(guī)定。比如，個(gè)人擅自在岸灘棄置、堆放和處理生活垃圾的，按次處一百元以上一千元以下罰款。個(gè)人擅自傾倒、堆放、丟棄、拋撒、遺撒、焚燒個(gè)人產(chǎn)生的生活垃圾、建筑垃圾的，處一百元以上一千元以下罰款。未在指定地點(diǎn)分類投放生活垃圾，拒不改正的，對(duì)單位處五萬(wàn)元以上五十萬(wàn)元以下罰款；對(duì)個(gè)人，依法處罰。

此外，明確了噪聲、油煙糾紛的解決方式，鼓勵(lì)相關(guān)單位與受侵害方友好協(xié)商解決；對(duì)產(chǎn)生社會(huì)生活噪聲，經(jīng)勸阻、調(diào)解和處理仍未制止，持續(xù)干擾他人正常生活、工作和學(xué)習(xí)的情況，明確規(guī)定由公安機(jī)關(guān)依法給予治安管理處罰，切實(shí)回應(yīng)群眾關(guān)切。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：實(shí)踐中，生態(tài)環(huán)境第三方技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)弄虛作假一直是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，生態(tài)環(huán)境法典對(duì)此如何加大追責(zé)力度，破解“數(shù)據(jù)失真”難題？

陳海嵩：這一問(wèn)題確實(shí)受到全社會(huì)高度關(guān)注，生態(tài)環(huán)境法典專門(mén)用7個(gè)條文對(duì)此作出規(guī)定，大幅提高違法成本。

明確連帶責(zé)任，規(guī)定受委托的生態(tài)環(huán)境技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)有責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)與造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞的委托人承擔(dān)連帶責(zé)任，倒逼機(jī)構(gòu)履行職責(zé)。

列明具體違法情形，包括使用不符合規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)施設(shè)備、未遵守技術(shù)規(guī)范導(dǎo)致數(shù)據(jù)失真、弄虛作假、出具虛假報(bào)告或數(shù)據(jù)等，讓違法行為無(wú)模糊空間。

加大處罰力度，對(duì)嚴(yán)重弄虛作假行為，給予五十萬(wàn)元至二百萬(wàn)元罰款、禁止從事相關(guān)業(yè)務(wù)等處罰，對(duì)有關(guān)責(zé)任人員也處以罰款、一定期限內(nèi)禁止從業(yè)等懲戒，形成有力震懾，遏制數(shù)據(jù)失真現(xiàn)象。

填補(bǔ)法律空白

中國(guó)環(huán)境報(bào)：化學(xué)物質(zhì)污染、電磁輻射和光污染等領(lǐng)域，此前法律責(zé)任相對(duì)薄弱，生態(tài)環(huán)境法典如何填補(bǔ)這一空白？

陳海嵩：針對(duì)污染防治編第9分編“化學(xué)物質(zhì)污染風(fēng)險(xiǎn)管控、電磁輻射和光污染防治”的禁止性、義務(wù)性規(guī)定，法律責(zé)任和附則編專門(mén)增設(shè)了對(duì)應(yīng)法律責(zé)任，確保有禁必罰。

比如，對(duì)未按要求生產(chǎn)、進(jìn)口重點(diǎn)管控新污染物，不遵守新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理登記證要求，無(wú)登記證生產(chǎn)、進(jìn)口新化學(xué)物質(zhì)及使用相關(guān)產(chǎn)品等行為，明確了法律責(zé)任。

針對(duì)超過(guò)電磁輻射排放標(biāo)準(zhǔn)排放、未采取污染防治措施，以及生產(chǎn)、進(jìn)口、銷售超過(guò)電磁輻射限值產(chǎn)品等行為，規(guī)定了處罰措施。

對(duì)廣告屏、廣告牌、燈箱等設(shè)施未采取有效措施防止光污染，干擾他人正常生活、交通出行的行為，也明確了責(zé)任。

考慮到上述這些領(lǐng)域此前無(wú)相關(guān)法律規(guī)定，法律責(zé)任和附則編明確了具體罰款幅度或按貨值金額倍數(shù)處罰的方式，確保執(zhí)法有依據(jù)、可操作。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：我們注意到，關(guān)于生態(tài)保護(hù)、綠色低碳發(fā)展領(lǐng)域的法律責(zé)任，生態(tài)環(huán)境法典采取了“具體規(guī)定+指引規(guī)定”的方式。請(qǐng)問(wèn)這一安排的考量是什么？

陳海嵩：這主要源于法典“雙法源”模式的設(shè)計(jì)——生態(tài)保護(hù)、綠色低碳發(fā)展領(lǐng)域的其他相關(guān)法律繼續(xù)適用，且多數(shù)責(zé)任在原有法律中已有規(guī)定，因此，采取這種方式，既避免重復(fù)立法，又確保責(zé)任全覆蓋。具體有三方面：

一是承接具體規(guī)定。對(duì)接海洋環(huán)境保護(hù)法、清潔生產(chǎn)促進(jìn)法等相關(guān)法律，對(duì)其中涉及海洋生態(tài)保護(hù)、綠色低碳發(fā)展的責(zé)任作出明確規(guī)定，比如，生態(tài)環(huán)境法典第1217條、第1221條分別對(duì)占用、損害自然岸線，不實(shí)施強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核或?qū)徍伺撟骷俚刃袨椋?guī)定了具體的行政處罰。

二是填補(bǔ)責(zé)任空白。針對(duì)實(shí)踐中的突出問(wèn)題，新增具體責(zé)任條款，比如，對(duì)未按生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單生產(chǎn)建設(shè)；未經(jīng)批準(zhǔn)擅自取用地下水；未按規(guī)定建立廢舊產(chǎn)品回收體系；違反一次性塑料制品使用規(guī)定；納入全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的溫室氣體重點(diǎn)排放單位未報(bào)送排放數(shù)據(jù)或年度報(bào)告等行為，都明確了處罰責(zé)任。

三是作出銜接指引規(guī)定。一方面對(duì)具體違法行為明確指引，比如，第1211條規(guī)定，違反國(guó)土空間規(guī)劃開(kāi)墾土地、擅自改變土地或海域用途的，依照土地管理法、海域使用管理法等處罰；另一方面作出總括性兜底指引，如第1219條規(guī)定，違反本法生態(tài)保護(hù)義務(wù)，本節(jié)未規(guī)定處罰的，依照相關(guān)法律的規(guī)定予以處罰；第1227條規(guī)定，違反綠色低碳義務(wù)，本節(jié)未規(guī)定處罰的，依照循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法、能源法等法律法規(guī)的規(guī)定予以處罰。

來(lái)源：中國(guó)環(huán)境報(bào)