如今，越來越多社區(qū)治理開始善用法律，從業(yè)委會成立、停車矛盾、維修資金使用，到搭建協(xié)商類平臺等事宜，都有律師的深度參與。

他們有的是以社區(qū)法律顧問的身份，有的是以法治顧問的身份，有的是為具體項目提供法律服務(wù)。

無論怎樣，法律的專業(yè)視角，在當下基層治理中，扮演越來越重要的角色。

從被動到主動

“老百姓找政府部門，往往采取信訪或訴苦的方式，不善于講邏輯，也不善用法律框架梳理問題。相關(guān)部門面對零散的情緒化反饋，難以精準對接、高效處置，久而久之就形成了壁壘。但律師可以在中間發(fā)揮很大作用。”金源方程律師事務(wù)所律師金纓說。

在居民這一頭，她可以把訴求整理成有邏輯、有條理的文本，在法律框架內(nèi)提出問題。另一頭則可以對接相關(guān)部門的資源，讓雙方面對面，平心靜氣地溝通。

多年來，她深耕基層治理，有時候以社區(qū)法律顧問的身份深度參與，有時候以專業(yè)律師的身份，在具體項目中提供法律服務(wù)。

越來越多的實踐表明：基層的矛盾糾紛，從來不只是單一的個案，律師的作用也不止于解答幾個疑問、審核幾份文本。基層治理需要的不只是“被動應(yīng)訴”“坐等咨詢”的法律專業(yè)人士，更是“主動破局”“靠前服務(wù)”的參與者。

比如，有些小區(qū)召開物業(yè)治理相關(guān)會議，開著開著就變成了居民的“吐槽大會”，議題零散無序、討論毫無重點，難以形成解決方案。一場會開下來，矛盾沒有化解，怨氣反而越積越多。

重新定位會議功能，把零散的會議升級為專業(yè)化、規(guī)范化的共治平臺，律師在這些公共事務(wù)流程上可以主動做得更多。

比如，律師在參與探討小區(qū)消防問題時，發(fā)現(xiàn)單純法律服務(wù)已經(jīng)無法滿足業(yè)主的需求，需要更有針對性的專業(yè)解讀，于是邀請專業(yè)消防機構(gòu)一起參加業(yè)委會的會議，會議中，針對業(yè)主們提出的問題，“法律+專業(yè)”的當場答復(fù)，能直接解決的，也都快速響應(yīng)、盡力解決。因為效果好，定期召開“業(yè)委會聯(lián)席會議”成了一些小區(qū)的“妙招”。

此后，這種多方一起協(xié)商的聯(lián)席會議成為小區(qū)物業(yè)治理的常規(guī)制度，這些小區(qū)業(yè)委會慢慢學(xué)會了怎么開會。

針對小區(qū)盜竊、高空拋物等治安、安全隱患，他們邀請轄區(qū)派出所，現(xiàn)場解決治理難題；

針對老年人防范金融詐騙、居民理財需求等問題，他們邀請銀行、正規(guī)金融機構(gòu)，既開展公益金融科普活動，又推動銀行與社區(qū)結(jié)成黨建共建單位。

一來二去，矛盾緩解了，情感也建立了。漸漸地，受邀參加過聯(lián)席會議的各類機構(gòu)，還會熱心參與社區(qū)元宵節(jié)、鄰里節(jié)、敬老宴等其他活動，在服務(wù)居民的同時拉近鄰里情感。

隨著類似“聯(lián)席會議”制度影響力不斷擴大，原本的“居民吐槽大會”，升級為基層治理的“綜合服務(wù)站”。而律師這個角色，在社區(qū)治理中越來越起到重要作用。

“我的初心比較簡單，作為律師，接觸社會面比較廣，各類資源可能也比較多，往往幾方都認識。了解到社區(qū)有公共矛盾后，我會主動把幾方拉到一起，鼓勵大家一起協(xié)商，如果還有進一步訴求，我可以把外部資源精準對接到社區(qū)，讓專業(yè)力量為基層賦能?！苯鹄t說。

從“救火”到“防火”

國家法律法規(guī)大多屬于宏觀層面的規(guī)范，難以覆蓋社區(qū)日常生活的細微場景，權(quán)利邊界、行為準則、責任義務(wù)往往沒那么清晰，一旦出現(xiàn)摩擦，相關(guān)方容易各執(zhí)一詞、互不相讓，最終演變成激烈糾紛。

比如，養(yǎng)寵糾紛、樓道堆物、高空拋物、鄰里噪音、停車占位等問題，是小區(qū)公共生活的“老大難”，同一類矛盾常常每隔一段時間就會重現(xiàn)。居委干部形容，每逢“舊病復(fù)發(fā)”，就是去“救火”。

針對這類高頻矛盾，作為社區(qū)法律顧問的王德杰、作為法治顧問的金纓，在相關(guān)街道支持下提議，讓居民們自己協(xié)商制定細化規(guī)則，形成共同遵守的“約定”，這就是《住戶守則》?！蹲羰貏t》是業(yè)主自我管理的基礎(chǔ)性契約。

有了居民事先協(xié)商好的《住戶守則》，出現(xiàn)問題直接按它操作即可。每個小區(qū)各有自己協(xié)商出來的細化條文，各自因地制宜。有人形容，這是個性版的“社區(qū)法”。

《住戶守則》使得社區(qū)矛盾的解決，從事后被動調(diào)解轉(zhuǎn)向事前主動立規(guī)，也讓基層治理走上規(guī)范化、制度化，可以防患于未然，減少“火警”。一位居委干部說，現(xiàn)在，她終于不再是“救火隊員”了，“有了專業(yè)律師的參與，《住戶守則》才真正落地”。

如今，《住戶守則》在黃浦區(qū)各街道、居民區(qū)不斷推廣，成為社區(qū)治理特色品牌，也是一種可復(fù)制的樣本。

“實際上，現(xiàn)在的居民不跟你講人情。一有矛盾，要么打12345投訴電話，要么就拿起法律武器。”一位居民區(qū)黨總支書記這樣對記者說，“而律師則不同，有著作為第三方的專業(yè)身份，居民對他們沒有排斥和對立情緒；律師站在法律角度說話，居民也更聽得進去。”

換言之，超大城市的社區(qū)治理，已經(jīng)進入“法治”大于“人情”的時代。專業(yè)的律師，實際上可以在整個社區(qū)治理過程中有更多作為。

無論是聽取意見、調(diào)研、宣講、協(xié)調(diào)，還是更進一步的規(guī)則制定、平臺搭建、流程規(guī)范梳理，專業(yè)法律人士起到的作用，已經(jīng)遠超以往。尤其是讓社區(qū)治理“前置”，從“被動救火”變?yōu)椤爸鲃臃阑稹薄?/p>

從個體投訴到聯(lián)盟自治

黃浦區(qū)西凌家宅路，短短333米的騎樓街區(qū)，一樓是沿街商鋪，二樓以上是住家，聚集了餐飲、零售、便民服務(wù)等80余家沿街商戶。這些商戶缺乏統(tǒng)一組織，既沒有居民區(qū)業(yè)委會這樣的自治載體，也沒有常態(tài)化的議事協(xié)調(diào)機制。油煙擾民、噪音糾紛、維修費用分攤等矛盾長期無解，涌向12345市民熱線的投訴不斷。

2022年一街一路硬件改造啟動后，半淞園路街道與金纓的律師團隊就在策劃，如何以法治的方式，制度性解決頻繁的商居矛盾。最終，在多方支持下，組成了西凌家宅商居聯(lián)盟，探索出一條商業(yè)街的自治規(guī)范。

首先，把口頭約束變成制度規(guī)范。比如，讓所有商戶達成共識、作出承諾。轄區(qū)所在的西一居委會聯(lián)合律師團隊，逐戶走訪沿街80余家商鋪，通過多輪協(xié)商，擬定《西凌商居聯(lián)盟守則》，明確商戶的環(huán)境衛(wèi)生、安全防護、噪音管控、油煙治理等責任，把無序紛爭變成依法共治，扭轉(zhuǎn)了矛盾頻出的困局。

“此前，我們處理矛盾全靠人情溝通，今天說服這家商戶清理油煙，明天那家又出問題，治理效率極低?！蔽饕痪游瘯魅蝸盱痴f。

自從組建商居聯(lián)盟后，許多重復(fù)矛盾，都能放在協(xié)商的框架下?！俺兄Z書每家每戶都簽字，不是走過場。”一位基層干部說，為了確保全覆蓋，哪怕是小型水果店、便利店，也逐一由律師去講解條款、征求意見。

如今，商鋪門口都懸掛著“西凌商居聯(lián)盟”公示牌，承諾書內(nèi)容一目了然，既是對商戶的約束，也是對居民的承諾，讓治理有了看得見、摸得著的依據(jù)。

比如，解決隔油池與油煙管道清洗難題。夏季高溫下，管道清洗不僅費用高，還存在作業(yè)安全風險。商戶互相扯皮，設(shè)施長期得不到維護，隱患重重。

現(xiàn)在，一方面，規(guī)范第三方清洗公司的合同條款，明確作業(yè)安全責任、質(zhì)量標準、風險賠付等內(nèi)容，保障高溫作業(yè)安全；另一方面，制定公平的費用分攤標準，摒棄“人情定價”，按照商鋪面積、灶臺數(shù)量、排油煙量核算費用，標準統(tǒng)一、公開透明，商戶對此心服口服。

“不僅是商居聯(lián)盟機制的建立需要專業(yè)律師，對于清洗維修合同的制定，我們的專業(yè)性同樣有限。”來斐坦言，從合同用詞的精準性，到責任劃分的合法性，再到費用核算的合理性，每一處細節(jié)都離不開專業(yè)法律人士。“有他們在后面支撐，我們干活更有底氣?！?/p>

最直觀的變化，就是相關(guān)的12345投訴幾乎清零。

律師，在公共事務(wù)中，可以成為基層治理的“專業(yè)把關(guān)人”“風險防控者”，甚至是“制度設(shè)計者”。

把關(guān)細節(jié)，步步涉法

“簡單的矛盾，居委會就能調(diào)解；稍微復(fù)雜的，派出所、執(zhí)法隊等介入也能解決；可再往上的疑難雜癥，必須有律師介入，沒有專業(yè)法治支撐，破不了局?！卑脘翀@路街道司法所所長施艷妍說。

彼時，一起群租案件，讓工作陷入“整治—回潮—再整治”的死循環(huán)。案情并不復(fù)雜：大房東將房屋出租給二房東，二房東擅自改變房屋結(jié)構(gòu)，違規(guī)隔斷搞群租，違反租賃合同約定，卻拒不退租、拒不整改。大房東顧慮訴訟成本高、執(zhí)行周期長，不愿走司法途徑?；鶎訄?zhí)法部門即便現(xiàn)場拆除隔斷、清理床鋪，二房東轉(zhuǎn)頭就恢復(fù)原狀，換一撥人繼續(xù)租住，整治效果可謂“曇花一現(xiàn)”。

“打官司耗時耗力，大房東耗不起。”施艷妍坦言，“二房東是‘老江湖’，對相關(guān)法律規(guī)定，他心里都清楚，卻裝不懂、耍無賴?！?/p>

針對這一僵局，街道啟動“三所聯(lián)動”機制，將大房東與二房東的合同糾紛作為破局切入點，由派出所、司法所、律師事務(wù)所工作人員聯(lián)合上門現(xiàn)場普法、調(diào)解。三方力量齊聚，反復(fù)告知二房東其行為的違法后果、違約責任，申明其拒不配合將面臨的司法追責，徹底打破其僥幸心理。

這場普法攻堅，通過多輪溝通，最終成功讓二房東主動退場，群租亂象根治。該案例也獲評2025年全市十佳“三所聯(lián)動”案例。沒有專業(yè)法律人員介入，這起群租的根治，難度很大。

又比如，半淞園路街道轄區(qū)內(nèi)一小區(qū)外墻裝飾物陸續(xù)剝落，存在安全隱患。外墻維修涉及居民自籌資金、政府補貼、資金監(jiān)管、招投標、合同審定等一系列復(fù)雜法律關(guān)系，稍有不慎就可能引發(fā)居民群體焦慮。

為此，街道聘請金纓律師的團隊，為該項目提供專業(yè)法律服務(wù)。

“這個項目我們一年開了150多場會，律師每場必到，全程把關(guān)流程合規(guī)、法律風險等環(huán)節(jié)，深度參與群眾溝通工作。”半淞園路街道辦事處副主任鄭曉玲說。

項目啟動初期，究竟是一次性將修繕方案和籌資方案同步征詢，還是分兩次征詢？公示文書怎么表述？基層干部對此缺乏法律專業(yè)判斷，全靠律師提出建議，制定合規(guī)方案，避免程序瑕疵。

更棘手的是涉及“自己掏錢”的環(huán)節(jié)，靠單純講人情、做動員難以見效。僅憑基層干部去溝通，居民容易有對立情緒，覺得是政府要攤派。這時候，律師以第三方中立身份普法，告知居民項目實施的法律依據(jù)、各方的法律責任，反而更有說服力。

項目推進過程中，資金監(jiān)管、合同簽訂更是步步涉法。由于是“居民籌資+政府補貼”的模式，財政部門對資金使用有嚴格要求，不能直接發(fā)放給居民，需要通過街道以保障居民安全類改造項目的渠道介入；業(yè)委會看起來是特殊法人，卻沒有法人證書，無法作為報建主體，只能委托代建單位代為報建；業(yè)主自籌資金，完全交給代建單位使用，業(yè)主又不放心……每個細節(jié)，一不小心都容易有程序漏洞。最終資金代管協(xié)議需簽訂“四方合同”，付款給施工單位必須由四家單位共同蓋章，每一個環(huán)節(jié)都涉及非常復(fù)雜的法律關(guān)系梳理。

“目前小區(qū)居民自籌資金類且能夠享有政府一定補貼的項目，有多層住宅加裝電梯和電梯更新這兩類。這兩類有政策口徑，補貼基本定額，手續(xù)、流程、文書等都有固定模板，房管部門全程指導(dǎo)，經(jīng)驗也已經(jīng)成熟。而外墻維修這個項目不同，補貼后置，且與結(jié)算掛鉤，多退少補，居民自籌資金不能直接放入維修基金，該怎么操作，沒有案例可以參考?！编崟粤崽寡裕绻麤]有專業(yè)律師團隊全程介入，僅涉及的復(fù)雜流程，基層干部就很難走通，項目很可能陷入停滯。

打破律師思維定式

培文公寓的法律顧問陳英杰舉例，瑞金二路街道老公房矛盾突出，公房住戶沒有業(yè)主身份，導(dǎo)致沒有資格成立“業(yè)委會”，繼而難以順利參與社區(qū)治理。但社區(qū)公共事務(wù)同樣需要多方共治。如何破題？為此，“公房自治家園”項目應(yīng)運而生。

該項目在推進過程中，有11名社區(qū)法律顧問全程參與，分別來自6個律師事務(wù)所。他們共同擔當了“法治主理人”的角色。

目前，這樣主動作為的基層律師隊伍正在逐步擴大，但遠遠不夠。作為上海市人大代表，金纓一直為打造一支能夠以法治賦能基層的專業(yè)隊伍而奔走。對于其難度，她深有所感。

首先，律師處理的多是個案，維護當事人權(quán)益，久而久之難免形成一種“站隊思維”。而處理社區(qū)事務(wù)不能偏袒任何一方，必須平衡大多數(shù)人的公共利益，兼顧少數(shù)人的合理訴求，這也是居民、商戶、有關(guān)部門都愿意信任、聽從律師建議的核心原因。從“站隊”思維轉(zhuǎn)化為“平衡大局”思維，還需要不斷磨煉。

其次，與律師事后協(xié)調(diào)、處理案情不同，社區(qū)公共事務(wù)最好能在矛盾尚未激發(fā)時，律師就能火眼金睛，發(fā)現(xiàn)隱患，主動介入。

社區(qū)法律顧問王德杰舉例說，某小區(qū)在做消防設(shè)施整改時，完成施工單位招投標后，以為就能與施工單位簽約。此時，作為法律顧問，他主動提醒，先要獲得業(yè)主大會表決同意，才能安排簽約，而且業(yè)主大會的會議議題如何設(shè)定，關(guān)乎最終結(jié)果能否得到廣大業(yè)主支持，這就是一種“預(yù)作為”。

再次，理念的轉(zhuǎn)變。關(guān)于社區(qū)法律顧問的職責，有關(guān)規(guī)定明確定義為“公共法律事務(wù)”，但此前刻板印象中，大家理解為就是給居民咨詢、給職能部門提供合同把關(guān)，這比較局限。

實際上，公共法律服務(wù)更廣泛的內(nèi)涵，應(yīng)該是充分賦能基層，以律師專業(yè)力量為紐帶，將法治思維與法治方式貫穿社區(qū)治理全過程，為基層提供“事前防風險、事中依法辦、事后解糾紛”的系統(tǒng)性解決方案，最終實現(xiàn)基層治理法治化、現(xiàn)代化。

“近幾年，我一直培訓(xùn)、呼吁，希望更多律師能以各種身份參與到社區(qū)治理中，尤其意識到——其實，我們可以為社區(qū)做更多的事情，不只有個案，還要去做類案，去做方案！”金纓說，重新定義社區(qū)法律顧問的角色，是她和一批律師一路走來的實踐，但也是大勢所趨。

來源 | 解放日報

作者 | 龔丹韻