瓶裝液化石油氣規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的反壟斷合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)

The antitrust compliance risks of large-scale bottling Liquefied petroleum gas

為了改變瓶裝液化石油氣“散、亂、差”的弊端，提升液化石油氣的管理水平和服務(wù)水平，保障燃?xì)夤舶踩?，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等六部門(mén)于2021年3月19日聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)瓶裝液化石油氣安全管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確提出“積極培育信譽(yù)好、實(shí)力強(qiáng)、經(jīng)營(yíng)規(guī)范的企業(yè)做大做強(qiáng)，促進(jìn)瓶裝液化石油氣市場(chǎng)規(guī)?；?zhuān)業(yè)化發(fā)展”的要求。各地緊跟政策要求，陸續(xù)發(fā)布了有關(guān)瓶裝液化石油氣規(guī)?；囊?guī)范性文件，推動(dòng)瓶裝液化石油氣市場(chǎng)的整合。那么這樣的規(guī)?；绞绞欠穹戏磯艛喾ǖ囊?guī)定、地方政府或燃?xì)馄髽I(yè)又該如何實(shí)施規(guī)?；?、如何規(guī)避反壟斷合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題值得探討。

一、規(guī)?；?jīng)營(yíng)與一城一企 or 一城N企

（一）“一城一企”的政策淵源

“一城一企”最早可追溯至國(guó)務(wù)院辦公廳于2022年6月14日印發(fā)的《城市燃?xì)夤艿赖壤匣赂脑鞂?shí)施方案（2022-2025年）（國(guó)辦發(fā)〔2022〕22號(hào)）》，方案規(guī)定：“完善配套設(shè)施--強(qiáng)化市場(chǎng)治理和監(jiān)管。完善燃?xì)饨?jīng)營(yíng)許可管理辦法等規(guī)定，各地立足本地實(shí)際健全實(shí)施細(xì)則，完善準(zhǔn)入條件，設(shè)立退出機(jī)制，嚴(yán)格燃?xì)饨?jīng)營(yíng)許可證管理，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)燃?xì)馄髽I(yè)的監(jiān)管。加強(qiáng)城市燃?xì)夤艿赖壤匣赂脑煜嚓P(guān)產(chǎn)品、器具、設(shè)備質(zhì)量監(jiān)管。支持燃?xì)獾刃袠I(yè)兼并重組，確保完成老化更新改造任務(wù)，促進(jìn)燃?xì)馐袌?chǎng)規(guī)模化、專(zhuān)業(yè)化發(fā)展?！庇纱?，一些人在“支持燃?xì)獾刃袠I(yè)兼并重組，確保完成老化更新改造任務(wù)，促進(jìn)燃?xì)馐袌?chǎng)規(guī)?；?、專(zhuān)業(yè)化發(fā)展”的基礎(chǔ)上，提煉出“一城一企”的概念，推行在一個(gè)區(qū)域內(nèi)設(shè)立一個(gè)城燃企業(yè)的主張，原有的城燃企業(yè)應(yīng)當(dāng)完成并購(gòu)重組。

（二）“一城一企”缺乏支撐依據(jù)

“一城一企”被廣泛用于近年的管道燃?xì)庖?guī)?；现?。那么是否能夠據(jù)此推到出“一城一企”同樣適用于瓶裝液化石油氣領(lǐng)域呢？我們認(rèn)為，“一城一企”暫不適用于瓶裝液化石油氣領(lǐng)域，主要理由如下：

一是缺乏法律上的支持。管道燃?xì)馀c瓶裝液化石油氣雖同屬于城市燃?xì)?，共同適用《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》，但兩者在壟斷地位上依然存在著明顯區(qū)別。管道燃?xì)饩哂刑烊坏膲艛鄬傩?，依?jù)《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》的規(guī)定而向享有特許經(jīng)營(yíng)的地位，同時(shí)亦符合《反壟斷法》第八條第一款有關(guān)“國(guó)有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專(zhuān)營(yíng)專(zhuān)賣(mài)的行業(yè)，國(guó)家對(duì)其經(jīng)營(yíng)者的合法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)予以保護(hù)，并對(duì)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)行為及其商品和服務(wù)的價(jià)格依法實(shí)施監(jiān)管和調(diào)控，維護(hù)消費(fèi)者利益，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步”的規(guī)定。與之相反，瓶裝液化石油氣的壟斷經(jīng)營(yíng)在法律上則找不到任何支持。

二是缺乏政策上的支持。瓶裝液化石油氣規(guī)模化的主要政策依據(jù)是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等六部門(mén)于2021年3月19日聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)瓶裝液化石油氣安全管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，該意見(jiàn)第三條第（六）項(xiàng)明確規(guī)定，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)環(huán)境（微信公眾號(hào)：燃?xì)馐澜纾⑽粗赋鲆獙?shí)施壟斷經(jīng)營(yíng)。與此同時(shí)，浙江省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、浙江省市場(chǎng)監(jiān)督管理局于2022年7月印發(fā)的《瓶裝液化石油氣行業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)改革實(shí)施指南（試行）》第3.0.1條第2項(xiàng)也規(guī)定“改革后的規(guī)?；髽I(yè)的經(jīng)營(yíng)，不得違反有關(guān)燃?xì)夂褪袌?chǎng)管理的法規(guī)，宜保持市場(chǎng)適度競(jìng)爭(zhēng)。”

（延伸思考）氣站整合，為何有的合規(guī)有的涉嫌壟斷？

從全國(guó)很對(duì)地市的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，有的地區(qū)把十幾家氣站整合成一家或幾家，順利通過(guò)監(jiān)管審批，用戶還夸服務(wù)變好了；有的地區(qū)幾家氣站剛要合并，就被市場(chǎng)監(jiān)管總局叫停，認(rèn)定“涉嫌壟斷”。 這就讓人納悶了：同樣是“整合”，為啥有的合法合規(guī)，有的就踩了壟斷紅線？難道整合多少家有固定標(biāo)準(zhǔn)？其實(shí)答案根本不在“數(shù)量”上，而在整合后是否破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、損害消費(fèi)者利益！

先搞懂：反壟斷不是“禁止整合”，是“禁止搞壟斷” 首先得明確一個(gè)誤區(qū)：國(guó)家不是不讓氣站整合，反而鼓勵(lì)“公平競(jìng)爭(zhēng)、自愿聯(lián)合”的整合。畢竟小散亂的氣站安全隱患多、服務(wù)差，整合后能規(guī)?；?jí)設(shè)備、優(yōu)化服務(wù)，對(duì)行業(yè)和用戶都是好事。

反壟斷法管的是“壟斷行為”簡(jiǎn)單說(shuō)，就是整合后企業(yè)利用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，搞漲價(jià)、減服務(wù)、排擠對(duì)手那一套，讓用戶沒(méi)的選、只能吃虧。就像市場(chǎng)監(jiān)管總局說(shuō)的：合規(guī)的整合是“做大做強(qiáng)”，壟斷的整合是“店大欺客”，兩者的核心區(qū)別的是“是否保護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”。

（案例說(shuō)明）規(guī)?；喜簧嫦訅艛嗟娜齻€(gè)關(guān)鍵！

那些合規(guī)的氣站整合，看似是“一家獨(dú)大”，實(shí)則都滿足三個(gè)核心條件，沒(méi)觸碰壟斷紅線：

1. 市場(chǎng)份額沒(méi)到“說(shuō)了算”的程度

壟斷的前提是“有市場(chǎng)支配地位”，而市場(chǎng)份額是最關(guān)鍵的指標(biāo)。根據(jù)反壟斷規(guī)則，如果整合后企業(yè)在當(dāng)?shù)氐氖袌?chǎng)份額沒(méi)超過(guò)一定比例，就算是一家運(yùn)營(yíng)，也不算壟斷。

比如某縣城原來(lái)有8家氣站，最大的兩家市場(chǎng)份額加起來(lái)才30%，整合后新公司市場(chǎng)份額剛好50%，但當(dāng)?shù)剡€有管道燃?xì)?、新能源等替代能源，用戶有其他選擇，這家新公司就沒(méi)法“想漲價(jià)就漲價(jià)”。這種情況下，整合就不會(huì)被認(rèn)定為壟斷，因?yàn)樗鼪](méi)能力獨(dú)自操控市場(chǎng)。

2. 有足夠的“競(jìng)爭(zhēng)約束”，不敢亂搞

合規(guī)的整合，就算企業(yè)市場(chǎng)份額不低，也會(huì)面臨多重競(jìng)爭(zhēng)壓力，讓它不敢輕易抬價(jià)、減服務(wù)：

替代能源競(jìng)爭(zhēng)：比如當(dāng)?shù)毓艿廊細(xì)飧采w廣，用戶覺(jué)得液化氣貴了，就能換成管道氣，氣站自然不敢隨意漲價(jià)；

區(qū)域外競(jìng)爭(zhēng)：如果同一縣市區(qū)地區(qū)的氣站能跨區(qū)域配送，且運(yùn)輸成本不高，當(dāng)?shù)貧庹緷q價(jià)就會(huì)導(dǎo)致用戶流失，只能乖乖維持合理價(jià)格；

潛在對(duì)手能進(jìn)來(lái)：政府規(guī)劃和管理部門(mén)依法審查行業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制，要是整合后的企業(yè)亂收費(fèi)，很快就可能會(huì)有新的合規(guī)氣站申請(qǐng)入場(chǎng)，形成新競(jìng)爭(zhēng)。

舉個(gè)真實(shí)例子：某地級(jí)市把12家氣站整合成一家后，市場(chǎng)份額達(dá)到60%，但因?yàn)橹苓?/strong>3個(gè)縣區(qū)的氣站能快速跨區(qū)配送（微信公眾號(hào)：燃?xì)馐澜纾耶?dāng)?shù)卣谕七M(jìn)管道燃?xì)馊霊?，這家企業(yè)不僅沒(méi)漲價(jià)，還主動(dòng)提升了配送速度（1小時(shí)達(dá)），就是怕用戶流失。這種有競(jìng)爭(zhēng)約束的整合，自然不涉嫌壟斷。

3. 整合后“讓利于用戶”，不是“壓榨用戶”

合規(guī)的整合，核心是“提質(zhì)增效”，而不是“趁機(jī)牟利”。整合后的企業(yè)會(huì)把規(guī)?；?jié)省的成本，反哺到服務(wù)和價(jià)格上：

比如統(tǒng)一采購(gòu)液化氣，跟煉廠談更低的價(jià)格，把省下來(lái)的錢(qián)用于更換智能鋼瓶、升級(jí)安檢設(shè)備；

優(yōu)化配送路線，降低運(yùn)輸成本后，保持價(jià)格穩(wěn)定，甚至適當(dāng)降價(jià)；

提供24小時(shí)報(bào)修、免費(fèi)入戶安檢等增值服務(wù)，讓用戶實(shí)實(shí)在在受益。

這種“整合是為了更好服務(wù)”的操作，完全符合反壟斷法的初衷，自然不會(huì)被認(rèn)定為壟斷。

二、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的三大沖突

（一）規(guī)?；?jīng)營(yíng)與反壟斷執(zhí)法之間的沖突

一方面，地方政府基于住建部頒布的《關(guān)于加強(qiáng)瓶裝液化石油氣安全管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，需要推動(dòng)本地的瓶裝液化石油氣的市場(chǎng)整合，以便形成規(guī)?；?、專(zhuān)業(yè)化和規(guī)范化的市場(chǎng)格局。在實(shí)施規(guī)模化的過(guò)程中，又往往會(huì)在事實(shí)上形成壟斷經(jīng)營(yíng)的格局，而瓶裝液化石油氣的壟斷經(jīng)營(yíng)并沒(méi)有法律上的足夠支持。另一方面，在瓶裝液化石油氣領(lǐng)域，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局一直保持著反壟斷執(zhí)法的高壓態(tài)勢(shì)，從未停止過(guò)。2021年，市場(chǎng)監(jiān)督管理總局對(duì)重慶巫山縣5家燃?xì)夤緦?shí)施橫向壟斷協(xié)議進(jìn)行處罰，對(duì)安徽和縣人民政府指定1家燃?xì)夤緦?shí)施整合進(jìn)行處罰；2022年，市場(chǎng)監(jiān)督管理總局對(duì)遵義中心城區(qū)8家燃?xì)夤緦?shí)施橫向壟斷協(xié)議記性處罰；2023年市場(chǎng)監(jiān)督管理總局對(duì)安徽蚌埠2家燃?xì)夤炯澳暇?0家燃?xì)馊細(xì)夤緦?shí)施橫向壟斷協(xié)議分別予以處罰。

（二）政府引導(dǎo)與企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)之間的沖突

在本輪瓶裝液化石油氣規(guī)?；M(jìn)程中，絕大多數(shù)的地方政府持比較謹(jǐn)慎的態(tài)度，以宣傳、強(qiáng)調(diào)、勸說(shuō)等方式來(lái)推動(dòng)整合，鮮見(jiàn)以行政命令的方式推動(dòng)整合。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這是法治政府的必然要求，同時(shí)也是反壟斷執(zhí)法的深刻經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。2021年，安徽和縣政府常務(wù)會(huì)議同意由當(dāng)?shù)匾患移髽I(yè)對(duì)全縣110戶瓶裝液化氣經(jīng)營(yíng)門(mén)店整合，做到六個(gè)統(tǒng)一，“統(tǒng)一氣瓶、統(tǒng)一計(jì)量、統(tǒng)一價(jià)格、統(tǒng)一車(chē)輛、統(tǒng)一服裝、統(tǒng)一服務(wù)”。2023年遼寧盤(pán)錦住建局直接指定兩家企業(yè)分別為興隆臺(tái)區(qū)和大洼區(qū)二界溝街道瓶裝液化石油氣的唯一合法經(jīng)營(yíng)企業(yè)。

地方政府在推行市場(chǎng)整合之時(shí)，雖采取了宣傳、勸說(shuō)等軟性方式，難免會(huì)與企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)生沖突?；诟鞣矫胬娴目剂?，有些企業(yè)可能不愿意參與整合；有些企業(yè)雖同意整合，但要求享有更多的股權(quán)；有些企業(yè)可能會(huì)對(duì)整合方式提出不同要求。

（三）住建部門(mén)與反壟斷執(zhí)法部門(mén)之間的沖突

住建部門(mén)是燃?xì)庑袠I(yè)的主管部門(mén)，是本輪瓶裝液化石油氣行業(yè)整合的主要推手，整合的結(jié)果往往會(huì)在客觀上表現(xiàn)為排除或限制競(jìng)爭(zhēng)，甚至?xí)霈F(xiàn)“一城一企”的現(xiàn)象。反壟斷執(zhí)法部門(mén)的職責(zé)是根據(jù)《反壟斷法》的相關(guān)規(guī)定，查處壟斷行為，保證市場(chǎng)的自由競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。這樣兩大部門(mén)在市場(chǎng)整合之上，就有可能產(chǎn)生兩種截然不同的理解。住建部門(mén)認(rèn)為自己為了保證燃?xì)夤舶踩?，提升安全管理水平和服?wù)水平，整合是必然選擇；反壟斷執(zhí)法部門(mén)則認(rèn)為住建部門(mén)推行的市場(chǎng)整合，在客觀上排除或限制了競(jìng)爭(zhēng)，產(chǎn)生了壟斷的客觀結(jié)果。

三、規(guī)?；?jīng)營(yíng)的兩大風(fēng)險(xiǎn)

（一）并購(gòu)重組被理解為壟斷協(xié)議的風(fēng)險(xiǎn)

《反壟斷法》第十六條規(guī)定：“本法所稱(chēng)壟斷協(xié)議，是指排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的協(xié)議、決定或者其他協(xié)同行為?！睋?jù)此可知，作為壟斷行為的一種表現(xiàn)形式，壟斷協(xié)議并不一定以協(xié)議的方式表現(xiàn)出來(lái)，其也可以“協(xié)同行為”來(lái)予以表現(xiàn)。換句話說(shuō)，只要具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的經(jīng)營(yíng)者實(shí)施了協(xié)同行為，那么就可以認(rèn)定為達(dá)成壟斷協(xié)議。在瓶裝液化石油氣的整合過(guò)程中，燃?xì)馄髽I(yè)往往會(huì)通過(guò)投資并購(gòu)或重新組建新公司的方式來(lái)完成整合，并由整合后的公司統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)（微信公眾號(hào)：燃?xì)馐澜纾?，原有的?jīng)營(yíng)主體退出經(jīng)營(yíng)。那么這種由整合后的公司統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)是否能理解為協(xié)同一致行為呢？當(dāng)然，反對(duì)者完全可以《反壟斷法》第六條有關(guān)“經(jīng)營(yíng)者可以通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)、自愿聯(lián)合，依法實(shí)施集中，擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，提高競(jìng)爭(zhēng)能力”的規(guī)定作為回應(yīng)，即在市場(chǎng)化的整合之中，不存在協(xié)同一致。

（二）行政行為被理解為排除或限制競(jìng)爭(zhēng)的風(fēng)險(xiǎn)

《反壟斷法》第四十五條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，制定含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的規(guī)定?！睋?jù)此可知，政府發(fā)布的規(guī)范性文件如存在強(qiáng)制性的措施，那么勢(shì)必會(huì)違反本條的相關(guān)規(guī)定。相反，頒布的規(guī)范性文件并不具有強(qiáng)制性，只具有倡導(dǎo)性，那么就不易認(rèn)定其存在排除或限制競(jìng)爭(zhēng)的效果。例如，2024年4月10日，合肥市城鄉(xiāng)建設(shè)局辦公室印發(fā)的《合肥市燃?xì)饨?jīng)營(yíng)許可證換發(fā)工作方案》規(guī)定：“對(duì)無(wú)法滿足換證條件、經(jīng)營(yíng)管理不到位、供應(yīng)保障水平低的‘散、亂、差’企業(yè)，各縣（市）區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)燃?xì)庵鞴芤膭?lì)有能力的企業(yè)通過(guò)市場(chǎng)化手段，采取企業(yè)并購(gòu)、聯(lián)合重組、控股參股等多種形式，依法依規(guī)淘汰、兼并、整合?！?/p>

四、規(guī)?；?jīng)營(yíng)的三位一體

對(duì)于如何實(shí)施規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題，雖然國(guó)家法律及政策層面上并未給出一個(gè)具體的實(shí)施方式，但從目前已實(shí)施的規(guī)?；?jīng)營(yíng)案例來(lái)看，按照“政府引導(dǎo)+企業(yè)自愿+整合重組”的“三位一體”模式更有利于推動(dòng)規(guī)?；?，且更有利于規(guī)避反壟斷合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

（一）政府引導(dǎo)

“政府引導(dǎo)”，是指政府相關(guān)職能部門(mén)在推行規(guī)模化經(jīng)營(yíng)政策之時(shí)，通過(guò)宣傳、說(shuō)理等軟性方式鼓勵(lì)燃?xì)馄髽I(yè)參與到市場(chǎng)整合之中，而不是通過(guò)行政命令的方式強(qiáng)制推行。當(dāng)然，對(duì)于那些原本就存在嚴(yán)重問(wèn)題的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)依法予以取締。

我們還認(rèn)為，在規(guī)?；倪M(jìn)程中，離不開(kāi)“政府引導(dǎo)”。究其原因，主要是因?yàn)槠垦b液化石油氣企業(yè)主體一般比較多且分散，單純的依靠企業(yè)自行完成自由協(xié)商很難實(shí)施，有的需要漫長(zhǎng)協(xié)商談判過(guò)程，有的甚至在漫漫協(xié)商談判中不了了之。

（二）企業(yè)自愿

“企業(yè)自愿”，是指企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)受到政府相關(guān)部門(mén)的尊重和保護(hù)，企業(yè)可選擇參與整合或不參與。例如，在中山市企業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)中，原有的9家企業(yè)分別整合為南部公司和北部公司，保留1家鎮(zhèn)屬燃?xì)馄髽I(yè)及1家外資企業(yè)喜威燃?xì)狻?/p>

（三）整合重組

“整合重組”，可以采取多種方式實(shí)施，但無(wú)論是何種方式，都應(yīng)當(dāng)充分利用市場(chǎng)化的手段。例如，可以采用新設(shè)公司的方式，這是指原有企業(yè)按比例，共同出資成立一個(gè)新的公司，由新的公司領(lǐng)取燃?xì)饨?jīng)營(yíng)許可證，繼續(xù)從事燃?xì)饣顒?dòng)，原有企業(yè)放棄燃?xì)饨?jīng)營(yíng)活動(dòng)。也可以由一家大型的企業(yè)對(duì)其他企業(yè)實(shí)施投資并購(gòu)。

綜上所述，瓶裝液化石油氣行業(yè)的規(guī)?；谴髣?shì)所趨，是整個(gè)行業(yè)邁向規(guī)?；?、專(zhuān)業(yè)化的必然要求。在現(xiàn)行法律和政策框內(nèi)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持市場(chǎng)化原則，以政府引導(dǎo)、企業(yè)自愿參與的方式完成整合重組，形成適度而有序的競(jìng)爭(zhēng)格局。

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