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作者|陳金英

編輯|宋可馨

審核 |朱依林 單敏敏

摘要

2014年迄今，莫迪領(lǐng)導(dǎo)印度人民黨連續(xù)執(zhí)政，印度政治發(fā)展經(jīng)歷了明顯的轉(zhuǎn)型，其民主模式從某種形式的多元主義民主走向多數(shù)主義民主，主要表現(xiàn)為：聯(lián)合政治的原則受到侵蝕； 中央集權(quán)得到強(qiáng)化，地方自治被削弱，非對稱聯(lián)邦制特征更加明顯；少數(shù)派在正式權(quán)力結(jié)構(gòu)中邊緣化，印度教多數(shù)主義主導(dǎo)政治。這一態(tài)勢是經(jīng)由莫迪領(lǐng)導(dǎo)下的印度人民黨政府對意識形態(tài)、國家能力、公民社會三個方面的改造來呈現(xiàn)的。在意識形態(tài)層面，印度人民黨政府運用以印度教民族主義為核心的宗教民族主義來消解憲法中規(guī)定的 “世俗主義” ，并據(jù)此對日常社會和政治國家加以滲透和改造來實現(xiàn)國家認(rèn)同的轉(zhuǎn)換。在國家能力方面， 印度人民黨政府通過建立大規(guī)模的福利體系、覆蓋全國的身份識別和金融體系，加強(qiáng)了對社會的滲透和控制。 在公民社會領(lǐng)域，印度人民黨政府則通過打擊和分化反對勢力、削弱民間社會的獨立性、塑造公共輿論，瓦解對印度人民黨的批評。在未來相當(dāng)長時間，莫迪政府所塑造的政治發(fā)展模式將持續(xù)影響印度的民主走向。

關(guān)鍵詞：印度人民黨 莫迪政府 多元民主 多數(shù)主義民主 印度教民族主義

圖源：網(wǎng)絡(luò)

2016年7月，《民主雜志》(Journal of Democracy）以“民主解體的危險”（The Danger of Deconsolidation)為專題出版了一期集中討論當(dāng)代西方國家民主危機(jī)的文章。其主題文章《解體的危險：民主的脫節(jié)》指出，過去三十年中，即使在世界上一些最富有和政治最穩(wěn)定的地區(qū)，民主似乎也處于嚴(yán)重年久失修的狀態(tài)。民主的發(fā)展不是朝著鞏固下來的方向運動，而是為“民主解體”這一概念出現(xiàn)提供了空間。《民主雜志》的文章似乎為西方學(xué)者討論民主的 危機(jī)開了個頭。在此后的數(shù)年間，西方政治學(xué)界乃至歷史學(xué)界的知名學(xué)者先后發(fā)出“民主死亡”“民主終結(jié)”“民主的黃昏”“民主的危機(jī)”等各種警告。在主流的政治學(xué)期刊上，有關(guān)民主衰退的討論也比比皆是，西方學(xué)者似乎一致認(rèn)為，民主的倒退是全球范圍的普遍現(xiàn)象。

在西方比較政治學(xué)中，印度一直被認(rèn)為是發(fā)展中國家成功建立起成熟、 穩(wěn)定的民主政體的典范。1951年以后，憲法規(guī)定的三權(quán)分立制度，法律上平等的普選權(quán)，定期舉行的自由競爭的選舉，始終在印度有序運行。國際社會也將印度視作“世界上最大的民主國家”，各種評級機(jī)構(gòu)都將印度列為與西方發(fā)達(dá)民主國家同等類型的“自由民主政體”。然而，2014年以來，印度國內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展都發(fā)生了重大變化。印度教民族主義思潮及其勢力的不斷擴(kuò)張不僅滲透到國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，也深刻地影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策和不同宗教、族群和種姓團(tuán)體之間的社會關(guān)系。國際社會普遍認(rèn)為，印度正式和非正式的制度在捍衛(wèi)多元主義和世俗主義方面變得極其謹(jǐn)慎且力不從心，獨立的政治機(jī)構(gòu)的地位逐漸被削弱，印度教社會針對少數(shù)族群的仇恨和暴力行為不斷增加。印度正處于民主倒退的國家之列，它在西方各種民主評級報告中的排名也不斷下降，成為“有缺陷的民主”(Flawed democracies)國家?！督?jīng)濟(jì)學(xué)人》甚至稱，隨著莫迪開始謀求第三個任期，印度正在多數(shù)主義的沙文主義道路民族-宗教和民粹主義相結(jié)合的統(tǒng)治風(fēng)格，印度教民族主義正在將印度改造成一個多數(shù)主義的國家。

作為一個依然保持著每隔五年定期舉行選舉的多黨競爭體制的國家，在莫迪執(zhí)政十年期間，印度的政治發(fā)展呈現(xiàn)出何種特征，以致被外界認(rèn)為偏離了其歷史上的多元民主模式，并正在走向多數(shù)主義民主？莫迪領(lǐng)導(dǎo)的印度人民黨又是如何通過對其民主的改造而建立起多數(shù)統(tǒng)治的？本文試圖總結(jié)莫迪執(zhí)政期間印度民主制度運行的基本特征，并分析印度人民黨是如何通過對民主的改造以實現(xiàn)印度教多數(shù)統(tǒng)治目標(biāo)的。

一、有關(guān)印度民主模式的討論

如何處理多數(shù)和少數(shù)的關(guān)系，一直是西方民主理論中討論的核心問題。在現(xiàn)代代議制民主下，選舉是實現(xiàn)民主的核心環(huán)節(jié)。然而，這種基于數(shù)人頭的選舉也會帶來多數(shù)壓迫少數(shù)的“多數(shù)人的暴政”。精英民主理論認(rèn)為，民主就是通過選舉過程產(chǎn)生少數(shù)做決定的統(tǒng)治者。面臨精英民主理論對民主的原本含義“人民的統(tǒng)治”否定的困境，多元主義民主理論應(yīng)運而生。多元主義民主的核心是“多重少數(shù)人的統(tǒng)治”，即在保障少數(shù)人權(quán)利的基礎(chǔ)上實現(xiàn)多數(shù)人的統(tǒng)治。不僅如此，多元主義民主還被認(rèn)為是在分裂社會中能夠真正成功的民主形式。在社會結(jié)構(gòu)多元程度高、同質(zhì)性程度低的社會中，多元亞文化的存在對于政治共同體的威脅，增加了民主制度建立的風(fēng)險。特別是如果一個國家只存在兩個亞文化集團(tuán)，那么其中一個將是多數(shù)，另一個則始終是少數(shù)，要建立多元民主就更加困難。因為多數(shù)派的成員不太需要與少數(shù)派和解就可以組成一個多數(shù)聯(lián)盟，而少數(shù)派也幾乎看不到從多數(shù)派的統(tǒng)治中獲得機(jī)會的可能。而當(dāng)社會存在多個亞文化集團(tuán)時，每一個亞文化集團(tuán)都不可能成為多數(shù)，這就迫使他們彼此之間必須達(dá)成妥協(xié)和合作，以組建一個多數(shù)聯(lián)盟。

雖然從其獨立的過程來看，印度主要是一個印度教徒占絕對多數(shù)的國家，但印度同時無疑也是世界上社會多元化程度最高的國家之一。宗教、民族、語言和數(shù)不清的種姓把印度社會劃分為無數(shù)個錯綜復(fù)雜的小集團(tuán)。在比較政治學(xué)的研究中，印度常常被視為在高度分裂社會中成功建立了民主政體的特殊案例。研究國大黨體制的印度學(xué)者科薩里就曾經(jīng)指出，印度的極端多元化不僅是困難的根源，而且在某種意義上也是印度多頭政治的力量之一，因為這使得每個社會團(tuán)體的領(lǐng)袖都必須學(xué)會并實現(xiàn)和解和建立聯(lián)盟，并防止任何單獨的統(tǒng)一團(tuán)體壟斷政治資源。在達(dá)爾關(guān)于多元主義政體的討論中，印度也被認(rèn)為是在亞文化相當(dāng)多元的國家里成功保持了多頭政體的典范。在他看來，印度存在語言、種姓和地區(qū)等各種亞文化，每一種亞文化都是一個比較小的“少數(shù)”。同時，聯(lián)邦制的國家結(jié)構(gòu)保障了地方的自治權(quán)，而憲法也賦予了地方在語言文化等領(lǐng)域的自治權(quán)或否決權(quán)。這使得印度在兩個方面具備了成功建立多頭政體的條件：一方面，所有的種族、宗教和區(qū)域的亞文化都沒有被“無限期地”拒絕參與組建政府；另一方面，政治體系為各種各樣的亞文化提供了較高程度的安全保障。

20世紀(jì)70年代，阿倫·利普哈特提出“協(xié)合式民主”(consociational democracy)的概念，描述在異質(zhì)性強(qiáng)、多元化程度高的社會中，通過廣泛的權(quán)力分享來達(dá)成彼此對立的各個社會集團(tuán)之間的妥協(xié)和共識，從而建立起穩(wěn)定的民主制度的可能性。這種民主模式的特征簡要概括為：（1）巨型聯(lián)合內(nèi)閣；（2）局部自治；（3）選舉的比例性；（4）少數(shù)派否決權(quán)。在利普哈特看來，印度雖然存在嚴(yán)重的種族和宗教分裂，但通過權(quán)力分享的方式解決了維持民主的難題。20世紀(jì)90年代后，利普哈特對“協(xié)合式民主”的幾個基本特征作了修正，并進(jìn)一步提出“共識民主”(consensus democracy)模式作為“多數(shù)主義民主”的對應(yīng)物和替代品.在利普哈特看來，在傳統(tǒng)的觀念中，兩黨制和同質(zhì)性社會被視為民主制度的堅實基礎(chǔ)，相應(yīng)的“多數(shù)主義民主”(majoritarian democracy)也就成為主要乃至唯一的民主模式。而在同質(zhì)性較低的社會中，“多數(shù)人”就難以通過選舉的方式被“制造”出來。主要政黨的政策差異比較大，選民的黨派忠誠度相對較高。尤其是在多元社會中，社會按照宗教、意識形態(tài)、語言、文化、民族或者種族的分界線高度分化，形成了擁有各自的政黨、利益集團(tuán)和傳播媒介的實際上彼此分離的次級社會，導(dǎo)致了多數(shù)民主模式所必需的彈性的缺失。在這種情況下，多數(shù)決原則不僅是不民主的，而且是危險的，其原因是長期被排斥在政權(quán)之外的少數(shù)派感到遭排斥、受歧視，因而失去了對體制的忠誠。印度在許多方面都具有共識民主的特征。

20世紀(jì)90年代以來，印度從一黨獨大體制走向兩大黨制主導(dǎo)下的多黨競爭體制。國大黨和印度人民黨各自在議會占有1/3左右的議席，使得政治中存在穩(wěn)定的兩極，但兩大黨都必須同時聯(lián)合其他政黨才能組閣成功。由于進(jìn)入人民院的地方政黨數(shù)量眾多，議席大量分散，每個地方政黨所得議席的規(guī)模非常小。這些地方政黨通常都是各種少數(shù)派或亞文化團(tuán)體的代表。兩個大黨要保持政權(quán)的穩(wěn)定，必須聯(lián)合盡可能多的盟友，形成一個大規(guī)模的執(zhí)政同盟。1999年以來，由印度人民黨領(lǐng)導(dǎo)的全國民主聯(lián)盟和國大黨領(lǐng)導(dǎo)的團(tuán)結(jié)進(jìn)步聯(lián)盟的成員分別都超過20個，許多小黨的領(lǐng)袖都成為內(nèi)閣成員。這就意味著，在這種多黨聯(lián)合體制下，印度的少數(shù)派保留了進(jìn)入政府的權(quán)力，具有在政治中討價還價的能力，印度總體上保留了其多元民主的特征。

二、莫迪執(zhí)政時期

印度民主政治的多數(shù)主義特征

2014年以后，印度人民黨在議會中單獨獲得了半數(shù)以上的席位。印度教民族主義的意識形態(tài)不僅經(jīng)由政府的公共政策滲透到國家機(jī)器和正式制度中，而且通過印度教民族主義活躍分子與民間組織、文化團(tuán)體的聯(lián)系和溝通逐漸控制了公民社會。這為執(zhí)政黨改變政治權(quán)力運作的模式奠定了基礎(chǔ)，進(jìn)而改變了民主的內(nèi)涵。在莫迪執(zhí)政的十年里，印度正逐漸遠(yuǎn)離其多元主義的傳統(tǒng)，朝著多數(shù)主義民主的方向發(fā)展。

（一）

聯(lián)合政治名存實亡

在印度，聯(lián)合政治意味著少數(shù)派在政治上的承認(rèn)和機(jī)會。印度人民黨領(lǐng)導(dǎo)的全國民主聯(lián)盟政府最初以聯(lián)合政府的形式出現(xiàn)，但很快就朝著印度人民黨一黨內(nèi)閣的形式發(fā)展。 在許多重要的政策議題上，印度人民黨不再和全國民主聯(lián)盟內(nèi)的其他政黨溝通并征求同意，聯(lián)合政治名存實亡。

在印度人民黨的歷史上，第一代領(lǐng)導(dǎo)人阿德瓦尼曾提出“關(guān)鍵盟友”(essential allies)的概念。阿德瓦尼認(rèn)為，除了國大黨、社會黨、全國人民黨、左翼陣線和穆斯林聯(lián)盟這五個政黨外，印度人民黨應(yīng)該接受和任何黨派的結(jié)盟關(guān)系。因為這五個政黨認(rèn)為印度人民黨及其母體組織國民志愿服務(wù)團(tuán)是反國家的。在能夠結(jié)盟的政黨中，馬哈拉施特拉邦的濕婆軍(Shiv Sena)和旁遮普邦的阿卡利黨(Akali Dal)都是吸引某一宗教團(tuán)體選民的政黨，他們沒有把自己偽裝成世俗政黨，因而是印度人民黨的關(guān)鍵盟友。1998年大選時，印度人民黨組建了全國民主聯(lián)盟，正式成立以自己為核心的政黨聯(lián)盟，此后以聯(lián)盟的名義參加大選并先后在1999年、2004年兩次組建聯(lián)合政府。然而，隨著印度人民黨多數(shù)地位的確立，印度人民黨對維持與盟友的關(guān)系就沒有那么熱心了。在全國民主聯(lián)盟內(nèi)部，在重要的立法和政策出臺問題上，印度人民黨政府幾乎不和反對黨進(jìn)行溝通，甚至不事先和全國民主聯(lián)盟內(nèi)部的成員協(xié)商一致。全國民主聯(lián)盟的成員抱怨在許多重要政策議題上被印度人民黨忽略。例如，在農(nóng)業(yè)改革問題上，莫迪政府在沒有獲得關(guān)鍵盟友阿卡利黨充分支持的情況下，就強(qiáng)行在議會通過了農(nóng)業(yè)改革法案。農(nóng)業(yè)改革法案是決定阿卡利黨生死存亡的選擇，其與印度人民黨同盟關(guān)系的破裂也就不可避免。在馬哈拉施特拉邦，隨著莫迪在人民院選舉中獲得前所未有的勝利，印度人民黨認(rèn)為將濕婆軍從高級盟友的位置上趕下來的時機(jī)到了。在莫迪內(nèi)閣中，濕婆軍得不到自己想要的位置；在邦議會的選舉中，印度人民黨拒絕在席位分布和組閣問題上讓步。濕婆軍不滿在與印度人民黨的聯(lián)盟關(guān)系中扮演次要的角色，兩黨關(guān)系破裂。在安得拉邦特殊地位的問題上，印度人民黨政府拒絕和其在該邦的盟友泰盧固之鄉(xiāng)黨(Telugu Desam Party，TDP)進(jìn)行協(xié)商。此外，印度人民黨成功在許多邦策劃反對黨議員倒戈，為自己贏得組閣機(jī)會。印度人民黨也不乏企圖分化盟友而擴(kuò)大自身實力的行為，這些行為都引起了盟友的警惕。到莫迪第二個任期時，印度人民黨與全國民主聯(lián)盟內(nèi)部主要成員的關(guān)系都變得非常緊張，全國民主聯(lián)盟事實上已經(jīng)形同虛設(shè)了。

在歷史上，印度的多元主義是通過不同的形式來實現(xiàn)的。在國大黨統(tǒng)治的年代，國大黨內(nèi)部同時存在不同派別，在意識形態(tài)上兼容并包，經(jīng)濟(jì)、文化上的左翼和右翼都可以在黨內(nèi)找到相應(yīng)的勢力，從而平衡了多元社會不同群體的關(guān)系。在多黨政治的年代，國大黨和印度人民黨不得不和代表著無數(shù)個小團(tuán)體的地方政黨結(jié)成同盟。即使是被視作右翼教派主義的印度人民黨，也必須選擇和世俗的政黨合作。正是這種合作關(guān)系，在聯(lián)合政治年代迫使印度人民黨將自身那些鮮明的印度教民族主義的政治議程擱置。甚至在印度人民黨內(nèi)部，也存在著以阿德瓦尼為代表的強(qiáng)硬派和以瓦杰帕伊為代表的溫和派的平衡。而在莫迪統(tǒng)治的年代，聯(lián)合政治名存實亡，而印度人民黨內(nèi)部也早已不存在不同派別的差異。由莫迪、阿米特·沙阿(Amit Shah)打造的激進(jìn)印度教民族主義路線，正驅(qū)動印度的民主朝著 “多數(shù)人的民主” 方向發(fā)展。

（二）

強(qiáng)化中央集權(quán)，削弱地方自治權(quán)

印度的語言、宗教群體在憲法上享有某種形式的自治。聯(lián)邦制的國家結(jié)構(gòu)形式確保了印度各邦享有教育、語言、財政、安全等方面的高度自治權(quán)。此外，根據(jù)語言分布劃分行政區(qū)劃，也確保了地方的自治權(quán)。莫迪執(zhí)政以來，印度人民黨政府在許多方面大大強(qiáng)化了中央集權(quán)，削弱了地方的自治權(quán)。

從憲政結(jié)構(gòu)上來看，賦予查謨和克什米爾地區(qū)特殊憲政地位的憲法第370條被廢除，查謨和克什米爾邦被分解為兩個由聯(lián)邦政府直接領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)邦直轄區(qū)。憲法第370條是印度獨立初期的領(lǐng)導(dǎo)人和克什米爾地區(qū)主要政治勢力達(dá)成協(xié)議的結(jié)果。長期以來，廢除憲法第370條一直都是印度人民黨追求的目標(biāo)，但這一目標(biāo)是印度人民黨政府通過強(qiáng)制高壓手段，而不是與該地區(qū)主要政治勢力談判實現(xiàn)的。2015年，印度人民黨為了加強(qiáng)在克什米爾地區(qū)的影響力，選擇與該邦的查謨和克什米爾人民民主黨(PDP)組建聯(lián)合政府。到2018年，印度人民黨單方面宣布退出聯(lián)合政府，授意該邦邦長解散議會，并根據(jù)憲法第356條“總統(tǒng)治理”條款接管了查謨和克什米爾。在采取強(qiáng)力手段取消克什米爾地區(qū)的特殊地位之前，軍方派駐了三萬多名士兵將該地區(qū)變成了世界上武裝化程度最高的地區(qū)。查謨和克什米爾人被剝奪了政治權(quán)利，現(xiàn)代通信手段和互聯(lián)網(wǎng)被禁止使用，學(xué)校被迫關(guān)門，公共服務(wù)被暫?；蛳拗?。包括該邦若干前首席部長、主要政黨領(lǐng)導(dǎo)人等在內(nèi)的政治人物被軟禁，超過5000人被政府逮捕。直到2024年10月，查謨和克什米爾地區(qū)才舉行了近10年來的首次選舉。

作為法律上擁有立法機(jī)構(gòu)的聯(lián)邦直轄區(qū)，首都德里(Delhi)政府的運轉(zhuǎn)集中反映了印度聯(lián)邦與地方權(quán)力的關(guān)系模式。根據(jù)憲法規(guī)定，聯(lián)邦直轄區(qū)的警察、公共秩序和土地等權(quán)力歸聯(lián)邦政府所有，德里政府則應(yīng)對民選產(chǎn)生的議會負(fù)責(zé)。莫迪上臺伊始曾經(jīng)極力鼓吹合作聯(lián)邦主義。隨著反對印度人民黨的平民黨(AAP)在德里執(zhí)政地位的鞏固，選舉產(chǎn)生的平民黨政府一直遭到聯(lián)邦政府的壓制。在人事任命和調(diào)動等官僚機(jī)構(gòu)控制權(quán)問題上，德里政府和作為聯(lián)邦政府代表的邦長多次發(fā)生激烈的沖突。德里政府堅持認(rèn)為，作為政府最高文官的首席秘書應(yīng)該由選舉產(chǎn)生的部長及其部長會議任命；而邦長則認(rèn)為任命首席秘書的權(quán)力歸自己所有。由于政府文官機(jī)構(gòu)受到聯(lián)邦政府及其代表———邦長的有效控制，不同責(zé)任主體間的沖突導(dǎo)致德里行政部門的文官與首席部長領(lǐng)導(dǎo)的政府之間難以合作， 政府運轉(zhuǎn)受到嚴(yán)重沖擊。2021年3月，印度議會通過《2021年德里（修正案）法案》并獲得總統(tǒng)批準(zhǔn)。印度人民黨領(lǐng)導(dǎo)通過的這項法案將作為中央政府權(quán)力代表的邦長也定義為德里“政府”的一部分，規(guī)定邦長在德里議會的立法領(lǐng)域內(nèi)享有自由裁量權(quán)，德里政府在執(zhí)行任何行政決策前，政府必須就所有事項征求邦長的意見，以確保問責(zé)。法案還規(guī)定德里議會不得制定法律，以便使其本身或其委員會能夠?qū)徸h日常行政事務(wù)或就有關(guān)行政決定進(jìn)行調(diào)查這項法案極大地擴(kuò)大了作為中央政府代表的邦長的權(quán)力，意味著德里政府在任何行政事務(wù)上都必須征得邦長的同意，從而幾乎完全削弱了德里民選政府的自治權(quán)。

印度中央政府加強(qiáng)對邦政府控制的常見手段是援引憲法第356條“總統(tǒng)治理”條款，宣布直接由聯(lián)邦接管邦的權(quán)力。在尼赫魯統(tǒng)治時期，第356條總共被引用了8次。英迪拉·甘地統(tǒng)治時期，印度中央政府權(quán)力大大集中，在她擔(dān)任總理的兩個時期（1966—1977年和1980—1984年），“總統(tǒng)治理”條款被引用了整整50次。1989—2014年，經(jīng)濟(jì)改革、多黨聯(lián)合政治時代見證了印度合作聯(lián)邦主義的發(fā)展。 2014年后，莫迪政府上臺，盡管莫迪提出了合作聯(lián)邦主義(cooperative federalism)的概念，但印度在事實上朝著更加中央集權(quán)的趨勢發(fā)展。2014—2021年，莫迪政府8次使用“總統(tǒng)治理”條款宣布解散邦政府。這些邦政府要么處于反對黨的統(tǒng)治之下，要么因為印度人民黨與其盟友的破裂而倒臺。

（三）

少數(shù)派在權(quán)力結(jié)構(gòu)中的邊緣化

印度大約有兩億人口為穆斯林，是世界上穆斯林人口最多的國家之一，但在這個以印度教為主的國家，穆斯林仍然處于少數(shù)地位。自印度獨立以來，盡管有憲法保護(hù)，穆斯林仍面臨系統(tǒng)性的歧視、偏見和暴力。印度政府成立的薩查爾委員會(Sachar Committee)在其報告中指出，穆斯林的社會經(jīng)濟(jì)地位處于印度社會的底層，其平均水平甚至低于表列種姓和表列部落。2014年以來，印度社會反穆斯林情緒急劇上升，穆斯林面臨著更加普遍和嚴(yán)重的歧視和暴力。 在正式和非正式的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，穆斯林的地位進(jìn)一步邊緣化，淪為政治上的“二等公民”。

首先，在立法機(jī)構(gòu)中，穆斯林議員的比例明顯下降。1952年第一次大選時，穆斯林議員在人民院的比例為4.3%。1980年的大選產(chǎn)生了人民院歷史上最大比例的穆斯林議員，總共有49名，高達(dá)9.3%。此后，穆斯林在議會中的代表權(quán)停滯不前，穆斯林議員的比例大致在5%至6%之間徘徊。2009年第15屆人民院有30名穆斯林議員，第16屆人民院大選產(chǎn)生了24名穆斯林議員，分別來自安得拉邦、阿薩姆邦（各有2名），喀拉拉邦、查謨和克什米爾邦（各有3名）， 比哈爾邦（4名），泰米爾納德邦、拉克沙群島（各有1名），以及西孟加拉邦（8名）。印度人民黨共獲得282個席位，卻沒有一名穆斯林議員。事實上，印度人民黨提名的487名候選人中，只有7名是穆斯林。2019年第17屆人民院穆斯林議員數(shù)量上升至27名，全部來自反對黨。當(dāng)年，執(zhí)政黨印度人民黨共提名了6名穆斯林候選人，無人當(dāng)選。2022年7月，隨著聯(lián)邦院的改選，印度人民黨的3名穆斯林議員沒有再獲得提名，這意味著改選后的聯(lián)邦議會兩院中，沒有一名來自印度人民黨的議員是穆斯林。在邦一級的議會中，情況大致相似，尤其是在印度人民黨執(zhí)政的邦。在印度人民黨取得絕對勝利的北方邦，80個人民院席位中沒有一個是穆斯林，盡管該邦的穆斯林人口比例高達(dá)19%。在印度人民黨執(zhí)政的馬哈拉施特拉邦，穆斯林占11%，邦議會內(nèi)也沒有一名穆斯林議員。

在行政系統(tǒng)內(nèi)部，穆斯林的邊緣化也變得越來越明顯。莫迪第一個任期期間，先后有3名聯(lián)邦院的印度人民黨議員在政府任職。其中，少數(shù)民族事務(wù)和議會事務(wù)國務(wù)部長一職由穆斯林穆赫塔爾·阿巴斯·納奎(Mukhtar Abbas Naqvi)擔(dān)任，他同時也是印度人民黨在聯(lián)邦院的議員。2016年7月，他出任少數(shù)民族事務(wù)部的部長一職。2022年，隨著他在聯(lián)邦院任期的結(jié)束，莫迪政府內(nèi)部不再有穆斯林面孔。在古吉拉特、卡納塔克、曼尼普爾等15個有大量穆斯林人口的邦，內(nèi)閣中甚至沒有一個成員是穆斯林。

在司法系統(tǒng)內(nèi)部，宗教多樣性并不是任命最高法院法官的主要標(biāo)準(zhǔn)。但印度在獨立初期形成了一個傳統(tǒng)，那就是最高法院至少要任命一名穆斯林，確保占總?cè)丝?2.5%的穆斯林在司法系統(tǒng)內(nèi)部的代表性。這在印巴分治的大背景下是一個非常重要的慣例。此外，在一項合議庭的決議中，最高法院指出要給予“少數(shù)群體”成員“應(yīng)有的代表權(quán)”。雖然尚不清楚這是否指宗教少數(shù)群體，但在這份決議中，種姓和婦女被單獨列出，因而有理由認(rèn)為，這里的少數(shù)群體主要是指宗教上的少數(shù)派。盡管有這些非正式的制度安排，穆斯林在司法系統(tǒng)中的位置，仍與他們在整個社會中的邊緣位置完全一致。以最高法院為例，隨著時間的推移，印度最高法院的規(guī)模不斷擴(kuò)大。在1952—2019年，最高法院的大法官數(shù)量從8人增加到34人，但穆斯林法官的數(shù)量基本保持不變。在由最高法院任命的各地方高級法院的法官中，法院沒有正式發(fā)布宗教、種姓、地區(qū)和性別等特定數(shù)據(jù)，但從2018年開始，最高法院收集了新任命的法官的社會背景資料。這些信息必須成為最高法院任命人員的公共記錄的一部分。印度民間組織“最高法院觀察家”(Supreme Court Observer)通過對這些信息進(jìn)行分析，得出結(jié)論認(rèn)為印度司法系統(tǒng)的“多樣性問題遠(yuǎn)未得到解決”。

分析印度近10年來一系列涉及穆斯林社會的重大法律、政治、社會問題，穆斯林在立法、行政和司法系統(tǒng)中的代表性不足，與他們在政治、經(jīng)濟(jì)、社會中的被歧視和被剝奪地位存在密切關(guān)系。印度憲法明確規(guī)定公民信教自由，公民無論宗教信仰如何，一律享有平等的公民權(quán)。然而，2019年印度政府對1955年的《公民身份法》進(jìn)行修正，授予2014年12月31日前因“宗教迫害”進(jìn)入印度的來自巴基斯坦、孟加拉國、阿富汗三國的印度教、錫克教、佛教、耆那教、拜火教、天主教非法移民公民身份，唯獨忽略了穆斯林。莫迪上臺以來，穆斯林在日常生活中遭遇的歧視和暴力更加普遍，政府尤其是警察部門常常袖手旁觀。同樣，2019年，最高法院對圍繞巴布里清真寺遺址的土地歸屬權(quán)引發(fā)的宗教紛爭作出最終裁決，裁定土地歸印度教社會所有。很難想象，如果不是印度教民族主義的高漲，印度的最高法院是否還能在此時作出上述裁決。更重要的是，該案件并非孤立事件，各地類似毀寺建廟的行動層出不窮。這些都表明政府一方面積極利用國家權(quán)力，通過立法和行政的手段將公民身份、公民權(quán)利與其宗教信仰關(guān)聯(lián)；另一方面，國家在許多涉及政教關(guān)系的重大問題上無所作為，在理應(yīng)對穆斯林社會的不滿作出回應(yīng)的領(lǐng)域選擇了回避。作為所謂尊重和保障人權(quán)的最后屏障，在涉及穆斯林宗教文化權(quán)利的議題上，最高法院的裁決具有強(qiáng)烈的示范效應(yīng)，地方各級法院屈從于印度教民族主義勢力，要么偏袒印度教社會，要么對穆斯林的指控視而不見。

三、印度人民黨政府的民主改造機(jī)制

在有關(guān)成熟國家民主衰落或死亡的學(xué)術(shù)討論中，一個重要的觀點就是民主通常不是突然被推翻的，而是被緩慢掏空的。曾以“競爭性威權(quán)主義”一詞描述20世紀(jì)90年代以后第三波民主化浪潮中出現(xiàn)的混合政體的政治學(xué)家史蒂芬·列維茨基(Steven Levitsky)，曾在《外交事務(wù)》雜志撰文，稱特朗普的上臺有可能使美國走向競爭性威權(quán)主義。在其后來出版的《民主是如何死亡的》(How Democracies Die)一書中，他重申了民主不是死于軍人發(fā)動軍事政變，而是死于民選領(lǐng)導(dǎo)人之手———總統(tǒng)或總理的風(fēng)險。在這方面，美國當(dāng)前的困境與世界其他地區(qū)和其他歷史時刻的民主危機(jī)并沒有太大的不同。美國普利策獎得主、歷史學(xué)家安妮·艾波鮑姆(Anne Applebaum)也在《民主的黃昏：威權(quán)主義的誘惑》(Twilight of Democracy: The Seductive Lure of Authoritarianism)一書中指出，威權(quán)統(tǒng)治的領(lǐng)導(dǎo)人不會單獨統(tǒng)治，他們依靠政治盟友、官僚和媒體人物來鋪平道路并支持他們的統(tǒng)治。現(xiàn)代民主國家中興起的威權(quán)主義和民族主義政黨為其追隨者提供了通往財富或權(quán)力的新途徑。安妮·艾波鮑姆用波蘭、英國和美國作為案例，研究了民主的衰落和具有威權(quán)傾向的右翼民粹主義政治的興起這一現(xiàn)象，展示了西方民主國家的統(tǒng)治者如何利用陰謀論、政治兩極分化、社交媒體，甚至懷舊之情來改變社會，顛覆民主政治。

和西方發(fā)達(dá)國家一樣，2014年莫迪上臺后印度的政治轉(zhuǎn)型也是在民主選舉政治下發(fā)生的。莫迪領(lǐng)導(dǎo)的印度人民黨政府改造印度民主的方式，與世界上許多國家的領(lǐng)導(dǎo)人如出一轍，即通過制造有利于執(zhí)政黨政府的公共輿論和意識形態(tài)， 加強(qiáng)對社會的控制，利用行政權(quán)不斷突破法律的邊界， 最終改變印度政治的邏輯。

（一）

改造意識形態(tài)：從世俗主義到宗教民族主義

在印度近現(xiàn)代歷史上， 民族主義一直包含著基于西方自由主義的印度民族主義 (Indian Nationalism)和基于印度宗教文化的印度教民族主義(Hindu Nationalism)兩種不同的版本。前者以世俗主義為主要特征，后者則以某種形式的宗教民族主義為特征。范筆德在《宗教民族主義：印度教徒與穆斯林在印度》一書中寫到，在歷史上，印度的世俗民族主義者稱宗教民族主義為“社群主義”(communalism)，這是一個帶有貶損性的、“非法性”的概念。在社群主義中，一個共同的宗教信仰被想象為群體認(rèn)同的基礎(chǔ)。獨立初期，世俗主義被確立為印度國家的基本原則并寫入國家憲法。到20世紀(jì)80年代，隨著世俗主義在現(xiàn)實中不斷被侵蝕，宗教民族主義尤其是印度教民族主義發(fā)展壯大。在隨后的三十年中，伴隨著國大黨地位的衰落和多黨聯(lián)合政治的出現(xiàn)，世俗主義與印度教民族主義也處于相互競爭的狀態(tài)。2014年后，隨著印度人民黨一黨獨大地位的確立，印度國家意識形態(tài)的發(fā)展也出現(xiàn)了從世俗主義到宗教民族主義的轉(zhuǎn)變。

在公共話語空間，印度教民族主義者一直努力通過創(chuàng)辦出版社和期刊網(wǎng)絡(luò)，在公眾輿論中提供一種與傳統(tǒng)的精英型的、左翼的、反同盟家族的意識形態(tài)相對抗的政治敘事。在2014年莫迪上臺后，新的公共輿論生態(tài)為右翼印度教民族主義意識形態(tài)提供了更寬松的空間。更重要的是，越來越多偏向于印度人民黨及其同盟家族的媒體開始興起，與同盟家族相關(guān)聯(lián)的網(wǎng)絡(luò)達(dá)人在社交媒體上的影響力越來越大。自由主義色彩的報紙和電視頻道面臨政治和財務(wù)上的壓力，而不得不自我審查或解雇那些直言不諱的記者。在教育領(lǐng)域，公共教育和研究的重要機(jī)構(gòu)（包括印度歷史研究委員會，國家教育、研究和培訓(xùn)委員會等）的負(fù)責(zé)人都被替換為支持或認(rèn)同印度教右翼意識形態(tài)的人。與此同時，印度教右翼也不斷向?qū)W界和高校發(fā)起沖擊，試圖通過國家機(jī)器加強(qiáng)對公立大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)的影響。在教材的使用、教科書的編寫等領(lǐng)域，印度教右翼意識形態(tài)也不斷滲透。尼赫魯、甘地等英雄人物不再被提及，而薩瓦卡爾等印度教民族主義人物則受到重視。在公共政治話語中，歷史敘事正在被重寫。

不僅如此，宗教民族主義的意識形態(tài)正通過國家權(quán)力經(jīng)語言、飲食、交通甚至休閑娛樂滲透到普通印度人的日常生活中。政治學(xué)家克里斯托弗·賈弗雷羅(Christophe Jaffrelot)使用“日常化”(banalisation)一詞描述了印度教民族主義運動日益滲透到印度社會各個方面的趨勢。具體來說，在語言方面，莫迪政府通過一系列具體行動悄悄地貫徹“一種語言”的政策?？偫砑皟?nèi)閣部長在就職儀式上用印地語（甚至梵語）進(jìn)行宣誓；所有官方運營的社交媒體賬號均使用印地語或印地、英雙語；重大國際場合使用印地語的標(biāo)識；印度人民黨執(zhí)政的地方政府通過立法強(qiáng)化牛的神圣地位，禁止食用和銷售牛肉。未能遵守印度教飲食禁忌的穆斯林和“賤民”遭到印度教民族主義狂熱分子的私刑處置，而莫迪政府則對此保持沉默。當(dāng)大量無家可歸者在印度城市流浪時，政府在全國范圍內(nèi)為失去勞動能力卻不能被屠宰的流浪牛興建了成千上萬的庇護(hù)所地方政府還出臺法律禁止改變宗教信仰。印度教民族主義的日常化還表現(xiàn)為對穆斯林日常生活的干預(yù)，例如不允許穆斯林在戶外公開場所祈禱，在住房、就業(yè)等領(lǐng)域?qū)δ滤沽謱嵭衅缫曊叩?。印度人民黨還在全國范圍內(nèi)推動地名的修改，將很多帶有伊斯蘭寓意的地名改為印度教色彩濃厚的新地名。甚至在印度飽受新冠疫情打擊之際，莫迪仍出席了羅摩神廟的奠基儀式并發(fā)表講話。從瓦拉納西到克什米爾，從國內(nèi)到海外，莫迪政府對印度教寺廟的翻新改造有著極大的熱誠。莫迪政府各部的部長也常常是寺廟開張儀式的貴賓。

早在20世紀(jì)80年代，印度人民黨就開始使用“偽世俗主義”一詞描述國大黨對待少數(shù)宗教群體的政策，將其和反印度教、反印度教教徒等標(biāo)簽聯(lián)系在一起，并使用“真正的世俗主義”一詞將世俗主義的含義從政教分離轉(zhuǎn)向宗教平等。作為印度人民黨的領(lǐng)袖，莫迪本人從不掩飾其對世俗主義的厭惡和詆毀，并成功地在其執(zhí)政期間將世俗主義污名化。2019年大選后，莫迪在印度人民黨總部的勝選演講中稱：“過去有個時髦的標(biāo)簽，戴上這個標(biāo)簽所有的罪過都會被洗掉。這個虛偽的標(biāo)簽被稱作世俗主義……所有戴著世俗主義面具的政黨都露出了真面目。”隨著莫迪政權(quán)的不斷鞏固，世俗主義已被印度人民黨政府描述成一種反印度教的、反印度教徒的、為選票對穆斯林實行綏靖政策的意識形態(tài)。

隨著世俗主義的污名化，到2019年，世俗主義在國大黨的競選綱領(lǐng)中正式消失了。國大黨小心翼翼地避免使用世俗主義這樣的字眼，轉(zhuǎn)而用包容性(諸如inclusive，diverse)等詞來形容印度和國家的政教關(guān)系。形形色色的地方種族-民族主義政黨、種姓政黨乃至新出現(xiàn)的中產(chǎn)階級政黨，除了偶爾利用世俗主義來攻擊印度人民黨外，幾乎沒有立場。只有印度共產(chǎn)主義政黨仍然在高舉世俗主義的旗幟，遺憾的是，共產(chǎn)主義政黨在全國政治中的影響力非常有限。世俗主義已經(jīng)在印度的公共政治話語中消失。建立在印度教基礎(chǔ)上的民族主義已經(jīng)成為當(dāng)前印度的主流意識形態(tài)，印度人民黨就是這套意識形態(tài)唯一的合法代言人。在這套印度教民族主義意識形態(tài)話語體系中，宗教而非法律才能塑造印度的國家身份；真正的印度人，只能是信仰印度教的印度人；印度人的民主，意味著印度教徒的民主。

（二）

推行大規(guī)模公共福利政策， 加強(qiáng)國家對社會的滲透和控制

國家能力是指國家將自身意志、目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的能力，主要指中央政府的汲取能力、調(diào)控能力、合法化能力和強(qiáng)制能力。早在20世紀(jì)60年代，加布里埃爾·阿爾蒙德(Gabriel A. Almond)等人就提出了政治體系的四種輸出功能：提取、管制、分配、象征。這四種功能在某種程度上正好對應(yīng)了國家能力的四個維度。斯考切波在《找回國家》中也提到，任何試圖探索國家實現(xiàn)目標(biāo)之能力的研究，似乎都必須從一國之領(lǐng)土完整、財政手段以及行政人員供給這幾個基本問題入手；然而，關(guān)于國家能力最富有成效的研究似乎都集中在特定的政策領(lǐng)域。莫迪領(lǐng)導(dǎo)的印度人民黨通過大規(guī)模的公共福利政策，促進(jìn)了國家能力的提升，加強(qiáng)了對社會的滲透和控制。

首先，印度人民黨通過一系列具有文化和象征意義的儀式、政策來改造國家與社會的關(guān)系，提高國家的象征能力。國家象征能力與“合法化能力”“濡化能力”相互聯(lián)系，是國家在以制度和政策為中心的正式或非正式活動中，直接或通過社會主體間接地借助各種象征或象征性行為，影響國家和社會之觀念和行動的能力。國家象征能力高度關(guān)注社會現(xiàn)實的意義建構(gòu)。莫迪一上臺，就在國內(nèi)外不同場合強(qiáng)調(diào)印度文明價值觀的世界地位。在莫迪的努力下，瑜伽成為一種世界性的活動。莫迪還發(fā)起“清潔印度”運動，旨在結(jié)束印度人露天排便現(xiàn)象。這項運動在政治上被宣傳為世界上最大的清潔運動，大大改善了印度人在國際上的形象。更重要的是，莫迪關(guān)于印度教文明的各種政治敘事，在國內(nèi)外不遺余力地推廣瑜伽使其成為印度全球話語權(quán)的一部分，莫迪本人親自揮舞掃帚清掃街道及在各種場合不遺余力宣傳“清潔印度”運動的努力都有助于讓印度人重新認(rèn)識國家并將其動員到國家的支持網(wǎng)絡(luò)中。

在人類的歷史上，人們總是在定義自己的國家身份：我們是誰，我們屬于哪里，我們的文化是什么，我們作為一個國家的信仰是什么。與此同時，國家也在努力定義和設(shè)計公民的身份，包括公民身份的象征符號和公民的身份識別系統(tǒng)。莫迪上臺后，印度人民黨多次提出了印度崛起的愿景。2017年8月，在印度獨立70周年紀(jì)念日的演講上，莫迪提出“新印度”愿景，此后又多次對其進(jìn)行完善，最新的表述是在印度獨立100周年即2047年將印度建設(shè)成為發(fā)達(dá)國家。對印度人民黨政府而言，“新印度”是莫迪政府國家治理的藍(lán)圖。同時，“新印度”也是一場政治運動，旨在號召和動員全社會的共同參與并承諾付諸行動?！靶掠《取钡睦砟钯x予了印度人關(guān)于印度未來國家形象和個體參與的想象空間，是印度人民黨動員印度人重建與國家聯(lián)系的符號系統(tǒng)，為印度人民黨政府加強(qiáng)與印度社會的聯(lián)系提供了動力。

其次，通過身份識別、金融普惠和一系列的社會福利政策等，印度人民黨實現(xiàn)了國家對社會的滲透，提高了國家的控制能力。在印度的發(fā)展歷史上，包括公共分配系統(tǒng)在內(nèi)的各項帶有福利色彩的公共開支通常是由政府機(jī)構(gòu)及其代理人層層轉(zhuǎn)移到窮人手中的。多年來，這種福利分配模式因其效率低下和導(dǎo)致腐敗而廣受批評。直到2009年，印度還沒有一套全國性的公民身份識別系統(tǒng)。印度人持有與各種政府職能相關(guān)的身份證件，如選民身份證、所得稅永久賬戶、護(hù)照、食品配給卡、駕照、出生證明和教育證明等，但沒有一張是全國通用的。直到2010年，仍有40%的印度人出生時沒有登記，30%的人不會讀或?qū)懽约旱拿郑?0%的人沒有銀行賬戶；只有3%的印度人繳納所得稅，6000萬人擁有護(hù)照。 在這種高度地方化和分散化的身份識別系統(tǒng)背后，是大量的造假和鉆空子，許多處于社會最底層的貧困人口常常因為無法支付所需的賄賂而被排除在政府社會福利網(wǎng)絡(luò)體系外。而與此相關(guān)的則是國家治理過程中存在的大量浪費、腐敗和低效現(xiàn)象。印度國家唯一身份識別局（The Unique Identification Authority of India，UIDAI）首席執(zhí)行官、財政部前部長阿賈伊·布山·潘迪(Ajay Bhushan Pandey)表示，造假如此之多，以至于印度正在補(bǔ)貼一個“幽靈國家”(ghost nation)。2014年，印度政府啟動全國普惠金融計劃，目標(biāo)是確保弱勢群體獲得各種金融服務(wù)，如開通基本儲蓄銀行賬戶，獲得基于需求的信貸、匯款便利、保險和養(yǎng)老金，通過技術(shù)手段降低民眾獲得福利的成本等。普惠金融計劃使得印度政府通過直接收益轉(zhuǎn)移(Direct Benefit Transfer/DBT)把福利直接發(fā)放到受益人手中，或者將政府補(bǔ)助資金直接打到受益人的銀行賬戶。該計劃不僅提高了公共開支模式的透明度和效率，而且大大增強(qiáng)了國家的信息能力和金融能力。

在此基礎(chǔ)上，2016年，莫迪政府開始全面推廣被稱作“阿德哈爾”(Aadhaar，在印地語中意為“基礎(chǔ)”)的全國性公民身份識別系統(tǒng)。阿德哈爾計劃收集人們的姓名、性別、地址、手機(jī)號以及可能更為重要的指紋、相片和虹膜掃描，并為每個人提供一串12位的生物識別號碼。對于許多普通印度人而言，他們一旦離開自己熟悉的村莊，就不得不花費巨大的成本來證明和建立自己的身份。阿德哈爾計劃為窮人提供準(zhǔn)確而合法的身份，降低了窮人在社會交往和經(jīng)濟(jì)參與中的門檻。最初，獲得生物識別號碼并不是強(qiáng)制的，但隨著時間的推移，莫迪政府將阿德哈爾號碼與直接轉(zhuǎn)移支付、公共福利發(fā)放、手機(jī)卡號、銀行服務(wù)、選民登記等公共政策聯(lián)系在一起。那些想要獲得政府服務(wù)的人需要用一種方式來證明他們的身份，而阿德哈爾是唯一得到國家認(rèn)可的方式。通過阿德哈爾計劃，印度政府最終建立了全面的公民身份識別系統(tǒng)并實現(xiàn)了數(shù)字化社會治理。阿德哈爾計劃實施四年，為印度政府節(jié)約了157億美元，減少了腐敗并確保政策落實到直接受益人。正如其寓意“基礎(chǔ)”一樣，阿德哈爾計劃已經(jīng)成為印度國家治理基礎(chǔ)能力的一部分。

全面、真實和及時的信息是決策的基礎(chǔ)。從征收賦稅、治安管理到提供教育和醫(yī)療等公共服務(wù)，國家只有獲取和掌握有關(guān)社會事實的信息，并將各種社會事實轉(zhuǎn)化成國家觀察、分析、規(guī)制的對象，才能作出科學(xué)和理性的決策，并通過策略性的管控和信息利用來實現(xiàn)國家治理的目標(biāo)。莫迪政府完成了一套全面的國家計劃，將普通印度人，包括數(shù)億農(nóng)民整合進(jìn)國家身份認(rèn)證系統(tǒng)、金融系統(tǒng)、通信系統(tǒng)，并使這三個系統(tǒng)聯(lián)通、進(jìn)入國家數(shù)字化治理體系， 這種做法提高了政府的信息能力，也極大地加強(qiáng)了政府對社會的滲透和控制。不僅如此， 這套數(shù)字化的治理體系還與免費天然氣和糧食供應(yīng)、居住和就業(yè)保障計劃等大規(guī)模的公共福利政策相結(jié)合，獲得了普通印度人尤其是包括婦女、低種姓在內(nèi)的底層印度人的廣泛支持。正是這套支持網(wǎng)絡(luò)，為印度人民黨領(lǐng)導(dǎo)的政府改造政治奠定了基礎(chǔ)。

（三）

利用聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)擴(kuò)大行政權(quán)的邊界，并通過選擇性執(zhí)法打擊反對勢力

選擇性執(zhí)法(selective enforcement of law)即國家決定在什么時候嚴(yán)格執(zhí)行哪部法律，采取什么執(zhí)法手段，什么時候放松哪部法律的執(zhí)行，什么時候嚴(yán)格執(zhí)行哪個具體的案件的視具體情況而定的執(zhí)法方式它幾乎存在于所有國家。在某些情況下，選擇性執(zhí)法可能是可取的，但選擇性執(zhí)法更常見的是一種法律濫用的行為和對法治的威脅。在法律上，當(dāng)警察、檢察官等政府官員在執(zhí)行法律時，執(zhí)法者會有偏見地行使執(zhí)法自由裁量權(quán)，例如基于種族偏見、黨派原因或腐敗因素選擇性執(zhí)法。在莫迪統(tǒng)治時期，印度人民黨常用的手段是通過在與國家安全和反腐敗相關(guān)的法律上立法和選擇性執(zhí)法，并利用聯(lián)邦執(zhí)法機(jī)構(gòu)來削弱和威脅反對黨以及民間社會。

在莫迪執(zhí)政的十年期間，印度最主要的打擊金融犯罪的機(jī)構(gòu)聯(lián)邦執(zhí)法局(Enforcement Directorate，ED)和國家刑事調(diào)查、安全情報機(jī)構(gòu)中央調(diào)查局(Central Bureau of Investigation)在政府打擊和削弱反對勢力的過程中發(fā)揮了重要作用。聯(lián)邦執(zhí)法局是印度最有權(quán)力的行政機(jī)構(gòu)，隸屬于財政部。2005年生效的《防止洗錢法》(Prevention of Money Laundering Act)允許其在沒有任何理由的情況下傳喚個人，并且在沒有搜查令的情況下進(jìn)行搜查和逮捕。根據(jù)印度聯(lián)邦院的記錄，在該法案實施的前9年，也即國大黨領(lǐng)導(dǎo)的團(tuán)結(jié)進(jìn)步聯(lián)盟執(zhí)政時，聯(lián)邦調(diào)查局共進(jìn)行了112次搜查，并對104起案件提出了指控，沒有對任何案件定罪。而在莫迪執(zhí)政的前8年（2014/2015年至2021/2022年），聯(lián)邦調(diào)查局共進(jìn)行了3010次搜查，對888起案件提出指控，23人被定罪。法庭記錄、政黨聲明和媒體報道匯編的數(shù)據(jù)顯示，自莫迪2014年上臺后，聯(lián)邦調(diào)查局已經(jīng)傳喚、詢問或突擊搜查了近150名反對派高級政客，其中包括國大黨、社會黨、基層國大黨、平民黨等主要反對黨的領(lǐng)導(dǎo)人，包括現(xiàn)任和前任的首席部長，理由大多為涉嫌洗錢或貪污。相比較而言，僅有4名印度人民黨的政客受到聯(lián)邦執(zhí)法局的調(diào)查。在受到印度人民黨政府審查的反對派政界人士中，至少有12人已經(jīng)加入印度人民黨或其盟友。值得注意的是，選擇投靠印度人民黨的被調(diào)查者，則沒有再受到執(zhí)法部門的調(diào)查。另外，根據(jù)印度媒體電報網(wǎng)(The Wire)的報道，在團(tuán)結(jié)進(jìn)步聯(lián)盟執(zhí)政期間，聯(lián)邦執(zhí)法局開展的突擊行動中有93%的案件都提起了訴訟，而在莫迪執(zhí)政期間，在開展的3000多次突擊行動中，只有29%的嫌疑人被起訴。這意味著絕大多數(shù)的傳訊、搜查都缺少確鑿的訴訟證據(jù)。該報的評論文章稱，印度從來沒有一位總理像莫迪這樣如此大規(guī)模地利用聯(lián)邦執(zhí)法局和中央調(diào)查局來對付反對派。

另一個由聯(lián)邦政府控制，隸屬于人事、公共申訴和養(yǎng)老金部的機(jī)構(gòu)中央調(diào)查局也在針對反對派政黨的行動中發(fā)揮了重要作用。聯(lián)邦執(zhí)法局主要負(fù)責(zé)金融犯罪，而中央調(diào)查局則負(fù)責(zé)執(zhí)行與公共秩序、安全相關(guān)的一系列法律，權(quán)力廣泛。在印度，中央調(diào)查局的獨立性不足一直是長期爭論的焦點。政黨和分析人士普遍認(rèn)為，執(zhí)政黨經(jīng)常利用中央調(diào)查局向?qū)κ质┘訅毫?，保持對反對黨的控制力。2013年國大黨領(lǐng)導(dǎo)的團(tuán)結(jié)進(jìn)步聯(lián)盟執(zhí)政期間，辛格政府被批評濫用中央調(diào)查局掩蓋其腐敗現(xiàn)象，時任最高法院大法官羅達(dá)(RM Lodha)曾將中央調(diào)查局描述為一只只會說“主人聲音”的“籠子里的鸚鵡”。時任古吉拉特邦首席部長的莫迪甚至將中央調(diào)查局說成“國大黨調(diào)查局”(Congress Bureau of Investigation，CBI)。但在莫迪就任總理之后，他利用中央調(diào)查局調(diào)查、打擊反對黨的現(xiàn)象有過之而無不及?！队《瓤靾蟆?Indian Express)的報道稱，在2004年至2014年團(tuán)結(jié)進(jìn)步聯(lián)盟執(zhí)政期間，中央調(diào)查局共調(diào)查了72名政界人士，其中43人來自反對黨；相比之下，自2014年以來，至少有124名知名政客受到了中央調(diào)查局的調(diào)查，其中118名來自反對黨。公開的報道顯示，幾乎所有印度人民黨的反對黨，都有遭到莫迪政府聯(lián)邦執(zhí)法局和中央調(diào)查局調(diào)查的經(jīng)歷。在2024年大選期間，國大黨、平民黨等一些重要反對黨的領(lǐng)導(dǎo)人被提起指控、政黨銀行賬戶被凍結(jié)等報道不時見諸媒體。

不僅政治上的反對派受到選擇性執(zhí)法的壓制，自莫迪執(zhí)政以來，民間社會也面臨著全面的壓制和整肅。殖民時期遺留下來的刑法典中有關(guān)煽動叛亂罪的條款及《非法活動預(yù)防法》[The Unlawful Activities(Prevention)Act]為政府壓制反對聲音提供了武器。這些法律被用來對那些表達(dá)不同意見的公民、 團(tuán)體和組織采取相應(yīng)的措施?！斗欠ɑ顒宇A(yù)防法》的目的在于“有效防止個人和社團(tuán)的某些非法活動，（處理恐怖主義活動）以及與此有關(guān)的事項”。2019年該法被修訂，任何個人或組織“無論是通過行動還是言語，無論是口頭或書面，還是通過標(biāo)志或可見的代表或其他方式”否認(rèn)、質(zhì)疑、破壞或意圖破壞印度的主權(quán)和領(lǐng)土完整的行為，都被定義為非法活動。修訂后的法律擴(kuò)大了政府針對任何實施“可能威脅”或“可能在人民中制造恐怖”行為的權(quán)力范圍，包括將與恐怖組織沒有具體聯(lián)系的個人認(rèn)定為恐怖分子，而且沒有任何司法救濟(jì)機(jī)制。在法律執(zhí)行過程中，印度人民黨將對政府政策的批評貼上違背國家利益或“反國家”的標(biāo)簽。該策略最初的關(guān)注對象主要集中于持左翼或自由主義意識形態(tài)的學(xué)術(shù)精英，這些人因其政治觀點而受到調(diào)查、處分或被迫辭職，隨后擴(kuò)大至持不同意見的知識精英階層。根據(jù)電報網(wǎng)的報道，2015—2019年，根據(jù)該法案被捕的人數(shù)增加了72%，其中98%的被捕者直至2021年仍被關(guān)押在監(jiān)獄中，不得保釋。其中的許多人是教授、學(xué)生、律師、作家、記者和社會活動家。有學(xué)者稱，受到該法指控的人士，97%以上都是無罪的。

此外，莫迪政府還加強(qiáng)了對非政府組織的控制。2020 年， 印度政府修改《外國捐款管理法》[India's Foreign contribution(Regulation) Act],限制非政府組織接受來自國際社會的資金，賦予中央和邦政府酌情暫停非政府組織活動的權(quán)力，并禁止公務(wù)員加入非政府組織。一些多年來在印度運作的大型國際非政府組織如綠色和平組織、福特基金會、樂施會等都遭到政府的財務(wù)審計和稅務(wù)突擊搜查。國內(nèi)的非政府組織則受到更加嚴(yán)格的審查和管制。位于新德里的政策研究中心(Centre for PolicyResearch)是印度國內(nèi)知名智庫，在國際上也享有盛譽，因被認(rèn)為經(jīng)常發(fā)表批評政府政策的意見遭到稅務(wù)部門的多次調(diào)查，并在2023年被內(nèi)政部中止其免稅和接受國外捐款的資格。政策研究中心的遭遇并非個案，事實上，許多對印度人民黨政府、印度教民族主義持批評意見的智庫、民間組織都面臨生存困境。

由于政府對民間社會持續(xù)不斷的壓力，過去十年里公共輿論的生態(tài)發(fā)生了根本性的變化。在稅務(wù)調(diào)查、反國家安全指控、切斷資金、取消許可證等威脅下，在印度的媒體上已經(jīng)聽不到多少批評莫迪及其政府政策的聲音了。一項針對印度時報頻道(Times Now)電視節(jié)目的研究發(fā)現(xiàn)，2020年該電視臺黃金時段三個多月的電視辯論，沒有一場有以任何形式批評莫迪政府的內(nèi)容。 而另一項對2017—2020年共和國電視臺(Republic TV)電視節(jié)目的研究發(fā)現(xiàn)，該電視臺的報道“始終偏向莫迪政府及其政策”。不僅如此，與印度人民黨政府有著密切聯(lián)系的資本還開始收購有影響力的媒體，影響和控制公共輿論的走向。與莫迪關(guān)系密切的商人穆克什·安巴尼（Mukesh Ambani）直接控制著至少8億印度人關(guān)注的媒體機(jī)構(gòu)。莫迪的另一位親密伙伴高塔姆·阿達(dá)尼(Gautam Adani——于2022年12月收購了印度最后一家最重要的獨立電視網(wǎng)絡(luò)———新德里電視臺(NDTV)。有分析人士表示，阿達(dá)尼收購新德里電視臺 “標(biāo)志著印度獨立媒體的終結(jié)，它使印度最大的幾家電視新聞頻道落入與印度政府關(guān)系密切的億萬富翁手中”。一些規(guī)模較小的獨立媒體，則經(jīng)常面臨政府的稅務(wù)突擊檢查和訴訟，處境艱難。在這種背景下，印度的輿論生態(tài)一邊倒地站在政府一邊。這些為莫迪政府根據(jù)其印度教民族主義意識形態(tài)改造政治提供了社會基礎(chǔ)。

四、結(jié)語

2023年7月，《民主雜志》發(fā)表的《為什么說印度的民主正在死亡》一文指出，印度是全球民主衰退的典范。印度已經(jīng)不再是世界上最大的民主國家，而是一個融合了競爭性選舉和專制統(tǒng)治的混合政體(hybridregime)。在印度國內(nèi)，莫迪的激烈批評者將其執(zhí)政的十年視作全球范圍內(nèi)民主衰退的樣本，溫和批評者則認(rèn)為這不一定意味著民主倒退，而是印度社會長期以來言論、個人表達(dá)和批評的不自由的證據(jù)。莫迪的支持者則指責(zé)西方國家沒有資格就印度的民主指手畫腳。圍繞民主衰落及印度民主的爭論，不僅涉及不同國家的政治文化及其對民主的理解，而且涉及一國政治文化演變對于民主的影響。在過去十年中，莫迪領(lǐng)導(dǎo)下的印度人民黨政府試圖以一種新的觀念、制度和行動策略來解決印度現(xiàn)代化過程中面臨的挑戰(zhàn)。在政治層面，它首先表現(xiàn)為用基于印度教的宗教民族主義來重新定義印度的國家身份。在印度人民黨理想中的印度教國家內(nèi)，一個印度人之所以成為印度人，不僅僅是因為他們的公民身份，也是基于他們對印度教文化的認(rèn)同；而對印度教文化的認(rèn)同，是對印度國家認(rèn)同和實現(xiàn)國家整合的基礎(chǔ)。為了打造這樣一個更加強(qiáng)大和具有內(nèi)聚力的國家，印度人民黨在制度層面對國家的憲政結(jié)構(gòu)，立法、行政和司法的運轉(zhuǎn)進(jìn)行了改革，改變了國家權(quán)力的運行方式。莫迪所提供的政治方案代表了很多印度人對于印度國家未來發(fā)展的期望，這也正是過去十年莫迪支持率居高不下的原因。問題是，印度人民黨希望印度建立在印度教文化的基礎(chǔ)上，但它又不能在印度教文化本質(zhì)上是一種宗教文化的問題上自圓其說。這導(dǎo)致其在行動中高度依賴宗教動員，同時又無法應(yīng)對反對者對其在自由、平等、人權(quán)方面的批評，并不得不采用更具壓制性的手段來實現(xiàn)其目標(biāo)。他的批評者把他和20世紀(jì)70年代宣布終止憲法、實施緊急狀態(tài)的英迪拉·甘地相提并論。

這種帶有鮮明印度教民族主義色彩的政治發(fā)展模式，在2024年新一屆大選后被踩下了剎車。莫迪領(lǐng)導(dǎo)的印度人民黨不僅未能實現(xiàn)其預(yù)期的擴(kuò)張勢頭，還失去了議會的多數(shù)席位。批評者稱，這次選舉應(yīng)該被視作印度多元主義民主韌性的殘余，印度的政黨（特別是印度人民黨）會再次意識到，想用一元化、絕對的、專斷的方式統(tǒng)治印度是非常困難的。同時，從對大選結(jié)果的深度分析中就能發(fā)現(xiàn)，印度人民黨席位的下降并不意味著它的衰落，對印度人民黨的不滿也不意味著印度人對印度教民族主義的拒絕。與上屆大選相比，印度人民黨的得票率僅下降了0.8%。這意味著，在當(dāng)前印度，沒有一種政治勢力和意識形態(tài)，可以和印度人民黨及其印度教民族主義的意識形態(tài)相抗衡。這也意味著印度人民黨所描繪和追求的國家對印度人仍然具有吸引力。在莫迪第三個任期，印度政府將不得不重回聯(lián)合政治，多數(shù)主義政治將面臨阻力，但這不太可能是歷史上的多元主義傳統(tǒng)的回歸。莫迪執(zhí)政十年的政治遺產(chǎn)，將在未來相當(dāng)長的時期持續(xù)塑造印度的民主。

作者簡介：陳金英，上海外國語大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授。

本文轉(zhuǎn)載自“周邊外交研究”微信公眾號2025年8月11日文章，原標(biāo)題為《【云大地區(qū)研究】陳金英丨改造 “民主” ：莫迪執(zhí)政以來印度的政治轉(zhuǎn)型》，本文原載于《云大地區(qū)研究》2025年第10輯。

編輯：宋可馨

審核：朱依林 單敏敏

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