武丹/制圖

建立健全金融領(lǐng)域基礎(chǔ)法律

走好中國特色金融發(fā)展之路

淺談《中華人民共和國金融法（草案）》的主要?jiǎng)?chuàng)新及完善建議

作者|柯達(dá)

責(zé)編|薛應(yīng)軍

本篇正文共2947個(gè)字，預(yù)計(jì)閱讀需9分鐘▼

3月20日，司法部、中國人民銀行、金融監(jiān)管總局、中國證監(jiān)會(huì)、國家外匯管理局等單位就研究起草的《中華人民共和國金融法（草案）》（以下簡稱《金融法草案》），向社會(huì)公開征求意見。意見反饋截止時(shí)間為2026年4月19日。

《金融法草案》明確金融工作方向的總體性要求，并在建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度、規(guī)范金融機(jī)構(gòu)行為活動(dòng)、提升金融產(chǎn)品和服務(wù)規(guī)范性、優(yōu)化金融市場體系功能、全面加強(qiáng)金融監(jiān)管、健全金融風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制、統(tǒng)籌金融高質(zhì)量發(fā)展和安全、強(qiáng)化法律責(zé)任等方面作了詳細(xì)規(guī)定，將成為我國金融領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律。

主要?jiǎng)?chuàng)新

黨的二十屆三中全會(huì)明確提出，制定金融法?！督鹑诜ú莅浮返某雠_(tái)，對推動(dòng)我國金融業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，加快金融強(qiáng)國建設(shè)，貫徹落實(shí)中央金融工作會(huì)議精神，完善金融法治體系，具有重要意義。在金融業(yè)綜合經(jīng)營趨勢日益明顯、金融風(fēng)險(xiǎn)更具隱蔽性和傳染性的復(fù)雜背景下，《金融法草案》的制定不僅有助于填補(bǔ)我國金融領(lǐng)域長期缺乏基礎(chǔ)性法律的制度空白，還將為走好中國特色金融發(fā)展之路提供堅(jiān)實(shí)的法治保障，切實(shí)維護(hù)國家金融安全與經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定。

總體來看，《金融法草案》吸收了《中華人民共和國中國人民銀行法》《中華人民共和國商業(yè)銀行法》《中華人民共和國證券法》等現(xiàn)行金融法律的核心原則或規(guī)則，并作出了較顯著的制度創(chuàng)新。

其一，為金融活動(dòng)提供基礎(chǔ)性法律依據(jù)。我國金融業(yè)長期以來實(shí)行分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的總體架構(gòu)，與之相對應(yīng)，我國在銀行、證券、保險(xiǎn)等金融細(xì)分領(lǐng)域分別施行單行法律，但統(tǒng)領(lǐng)各類金融活動(dòng)、明確金融活動(dòng)基本規(guī)則的“總則”法律始終缺位?！督鹑诜ú莅浮肥状我苑尚问皆诮鹑诋a(chǎn)品和服務(wù)、金融機(jī)構(gòu)、金融市場、金融監(jiān)管等方面作出了適用于整個(gè)金融領(lǐng)域的普適性規(guī)定。例如，《金融法草案》規(guī)定了金融產(chǎn)品和服務(wù)的基本信息披露要求，即，如實(shí)披露交易結(jié)構(gòu)、權(quán)利義務(wù)、收益分配、費(fèi)用費(fèi)率、創(chuàng)新設(shè)計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)程度等信息。這種基礎(chǔ)性法律的確立，不僅有助于消除現(xiàn)行監(jiān)管體制下潛在的監(jiān)管空白或監(jiān)管套利，還能為后續(xù)金融領(lǐng)域的新單行法出臺(tái)、舊單行法修訂提供一般法支撐，在事實(shí)上形成“總則+分則”的金融法律框架。

其二，強(qiáng)化金融活動(dòng)的公共性。金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心。金融活動(dòng)不僅關(guān)系市場主體自身的經(jīng)營效益，還與國家金融安全及社會(huì)公共利益緊密相連?！督鹑诜ú莅浮分饕獜恼涡耘c安全性兩個(gè)維度，強(qiáng)化了金融活動(dòng)的公共屬性。一方面，《金融法草案》明確規(guī)定“建立黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、高效權(quán)威的金融工作領(lǐng)導(dǎo)體制”。這不僅從法律層面確立了金融工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，而且為中央金融委員會(huì)開展金融穩(wěn)定和發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)，研究審議金融領(lǐng)域重大政策、重大問題等工作提供了法律依據(jù)。另一方面，《金融法草案》進(jìn)一步強(qiáng)化維護(hù)金融安全的重要性，不僅在總則中提出“堅(jiān)持總體國家安全觀，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，加強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)防控”，更以專章形式詳細(xì)規(guī)定了金融風(fēng)險(xiǎn)處置的基本要求，以及統(tǒng)籌金融發(fā)展和安全的具體措施。

其三，統(tǒng)合金融領(lǐng)域的“規(guī)范法”與“促進(jìn)法”。傳統(tǒng)金融立法多側(cè)重于約束金融機(jī)構(gòu)行為、防范金融風(fēng)險(xiǎn)，具有較為鮮明的“規(guī)范法”色彩。而《金融法草案》在強(qiáng)化規(guī)范法的同時(shí)，亦注重發(fā)揮金融在服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)科技創(chuàng)新、推動(dòng)綠色發(fā)展等方面的“促進(jìn)法”作用，體現(xiàn)了“規(guī)范法”與“促進(jìn)法”的有機(jī)統(tǒng)一。《金融法草案》在總則部分用兩個(gè)條文強(qiáng)調(diào)了金融為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)的核心宗旨，并專章確認(rèn)金融“五篇大文章”的法治保障。例如，國家鼓勵(lì)發(fā)展科技金融、綠色金融、普惠金融、養(yǎng)老金融和數(shù)字金融，引導(dǎo)金融資源投向國家重大戰(zhàn)略、重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。這種規(guī)范與促進(jìn)并重的立法思路，既回應(yīng)了金融風(fēng)險(xiǎn)防控的底線要求，又契合了金融強(qiáng)國建設(shè)中對金融高質(zhì)量發(fā)展和高水平開放的長期愿景，展現(xiàn)了新時(shí)代金融立法的前瞻性。

完善建議

法律的生命在于實(shí)施。面對金融科技深度賦能、金融業(yè)態(tài)持續(xù)迭代、金融全球化與區(qū)域化并存的新形勢，筆者建議可從以下幾個(gè)方面進(jìn)一步完善《金融法草案》。

其一，完善金融領(lǐng)域的基礎(chǔ)法律定義?！督鹑诜ú莅浮纷鳛榻鹑陬I(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，要對金融活動(dòng)中的核心概念進(jìn)行清晰界定，以增強(qiáng)法律的可操作性與可預(yù)期性。從現(xiàn)有條文看，《金融法草案》對“金融活動(dòng)”“金融產(chǎn)品和服務(wù)”等基礎(chǔ)性概念的界定仍較為原則化。例如，《金融法草案》規(guī)定金融活動(dòng)是“與存款、貸款、保險(xiǎn)、證券、期貨和衍生品、基金、信托、支付結(jié)算、征信等直接相關(guān)的貨幣和信用活動(dòng)”，但何謂“直接相關(guān)”尚不明確。又比如，《金融法草案》規(guī)定金融產(chǎn)品和服務(wù)是“通過合約、協(xié)議、憑證等為金融活動(dòng)提供的產(chǎn)品以及與其直接相關(guān)的服務(wù)”，但“合約、協(xié)議、憑證”之間的區(qū)別仍有待進(jìn)一步界定。此外，金融消費(fèi)者和投資者是現(xiàn)行多部金融單行法中的重要概念，《金融法草案》中雖然多次出現(xiàn)這兩個(gè)概念，但未具體規(guī)定其內(nèi)涵與外延，且還出現(xiàn)了客戶、股東、任何單位和個(gè)人等類似主體，建議在總則或附則中進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)定義，明確各類概念的內(nèi)涵與外延。

其二，強(qiáng)化與金融單行法的銜接。我國金融領(lǐng)域已形成以商業(yè)銀行法、證券法、保險(xiǎn)法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法等為代表的單行法體系，《金融法草案》作為基礎(chǔ)性法律，需要在確立一般規(guī)則的同時(shí)，妥善處理與特別法的關(guān)系，避免條文內(nèi)容的重復(fù)或法律適用的沖突。一方面，建議《金融法草案》明確自身作為金融領(lǐng)域基本法或一般法的定位。除在涉及金融活動(dòng)的一般性規(guī)則、金融監(jiān)管的基本框架等方面作出統(tǒng)領(lǐng)性要求外，還應(yīng)明確當(dāng)現(xiàn)行金融單行法未規(guī)定或不同金融單行法之間出現(xiàn)適用沖突時(shí)，適用該基本法的原則或規(guī)則，以實(shí)現(xiàn)更好的“兜底規(guī)范”效果。另一方面，建議《金融法草案》刪除與現(xiàn)行法完全相同的重復(fù)性條文，以及事實(shí)上僅能適用于某一金融領(lǐng)域的特別法條文，以捍衛(wèi)金融法的基礎(chǔ)性法律地位，節(jié)約寶貴的立法資源。例如，《金融法草案》關(guān)于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)處置中的股東責(zé)任等內(nèi)容，與正在制定的金融穩(wěn)定法存在較多重疊，有必要優(yōu)化二者之間的適用關(guān)系，確保金融法律體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

其三，增加有助于規(guī)范金融創(chuàng)新的法治路徑。當(dāng)前，金融與數(shù)字技術(shù)深度融合，人工智能、區(qū)塊鏈等新興數(shù)字技術(shù)正在重塑金融業(yè)態(tài)。如何在有效防控風(fēng)險(xiǎn)的前提下支持金融創(chuàng)新，是《金融法草案》需要回應(yīng)的時(shí)代課題?！督鹑诜ú莅浮芬?guī)定“國家支持金融產(chǎn)品和服務(wù)依法創(chuàng)新”，要求“開展金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新不得以創(chuàng)新名義牟取不當(dāng)利益或者規(guī)避法律、行政法規(guī)和國務(wù)院金融管理部門的規(guī)定”，但未提供規(guī)范金融創(chuàng)新的具體法治路徑。對此，建議吸收國內(nèi)外既有的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，在《金融法草案》中增設(shè)試驗(yàn)監(jiān)管制度的原則性規(guī)定。試驗(yàn)監(jiān)管源于英國金融行為監(jiān)管局創(chuàng)設(shè)的“監(jiān)管沙盒”制度，其旨在面對新興科技應(yīng)用缺少對應(yīng)法律約束時(shí)，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)防控的平衡。我國已開展由中國人民銀行組織的金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點(diǎn)，以及由中國證監(jiān)會(huì)組織的資本市場金融科技創(chuàng)新試點(diǎn)，對推動(dòng)金融創(chuàng)新、防范金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)揮了重要作用。

《金融法草案》在確立基礎(chǔ)性法律依據(jù)、強(qiáng)化金融活動(dòng)公共性、統(tǒng)合規(guī)范法與促進(jìn)法等方面展現(xiàn)了顯著的制度創(chuàng)新。下一步，若更加注重基礎(chǔ)法律定義的細(xì)化、與特別法的有機(jī)銜接及規(guī)范金融創(chuàng)新的法治路徑設(shè)計(jì)，必將使這部法律更好發(fā)揮金融領(lǐng)域“基本法”的統(tǒng)領(lǐng)作用，為金融強(qiáng)國建設(shè)注入更為強(qiáng)勁的法治動(dòng)力。

（作者單位：華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院）

填補(bǔ)金融立法頂層設(shè)計(jì)空白 構(gòu)建完整的金融法律體系

簡析《中華人民共和國金融法（草案）》的主要亮點(diǎn)及完善建議

作者|潘修平 張新莉

責(zé)編|薛應(yīng)軍

正文共2210個(gè)字，預(yù)計(jì)閱讀需7分鐘▼

3月20日，司法部、中國人民銀行、金融監(jiān)管總局、中國證監(jiān)會(huì)、國家外匯管理局聯(lián)合發(fā)布《中華人民共和國金融法（草案）》（以下簡稱《金融法草案》），向社會(huì)公開征求意見。意見反饋截止時(shí)間為2026年4月19日。

《金融法草案》堅(jiān)持以黨的二十屆三中全會(huì)、四中全會(huì)精神為指導(dǎo)，深入貫徹中央金融工作會(huì)議精神，全面加強(qiáng)金融監(jiān)管，防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)金融高質(zhì)量發(fā)展。《金融法草案》共11章95條，包括總則、中央銀行、金融機(jī)構(gòu)、金融產(chǎn)品和服務(wù)、金融市場、金融基礎(chǔ)設(shè)施、金融監(jiān)管、金融風(fēng)險(xiǎn)處置、金融發(fā)展與安全、法律責(zé)任、附則。

主要亮點(diǎn)

具有金融基本法特征，填補(bǔ)我國金融立法頂層設(shè)計(jì)空白?！督鹑诜ú莅浮返谝粭l明確規(guī)定，根據(jù)憲法，制定本法。這標(biāo)志著金融法在法律體系中居于基本法地位，上位法依據(jù)是憲法，下位法是各金融專項(xiàng)法。過去，我國金融立法一直按照監(jiān)管條線進(jìn)行立法，呈現(xiàn)出條線化、碎片化特點(diǎn)。金融法將填補(bǔ)我國金融立法空白，起到引領(lǐng)作用，下位法需以金融法為立法依據(jù)。因此，金融法立法要提速，在金融法通過后，才能審議通過金融穩(wěn)定法，甚至可能要修改中國人民銀行法、商業(yè)銀行法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法、證券法、保險(xiǎn)法、信托法等金融專項(xiàng)法。

消除空白，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管全覆蓋。條線監(jiān)管體制下，實(shí)行“誰發(fā)牌照誰監(jiān)管”原則，無牌照的機(jī)構(gòu)和金融活動(dòng)缺乏專門機(jī)構(gòu)監(jiān)管。對此，《金融法草案》規(guī)定由國務(wù)院金融管理部門牽頭建立監(jiān)管責(zé)任歸屬認(rèn)領(lǐng)機(jī)制。這徹底解決了監(jiān)管盲區(qū)問題，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管全覆蓋。

構(gòu)建完整的金融法律體系。黨的二十屆三中全會(huì)提出，制定金融法?！督鹑诜ú莅浮吠ㄟ^后，我國金融法律體系將形成“1+N+X”模式。“1”是金融法，主要統(tǒng)領(lǐng)全局，N是多部金融專項(xiàng)法，X是眾多金融法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件等。從域外立法經(jīng)驗(yàn)看，已有多個(gè)國家制定了金融法典。制定金融法，將為我國下一步制定金融法典打好基礎(chǔ)。

完善建議

應(yīng)注重金融法與金融專項(xiàng)法之間的分工。金融法的任務(wù)主要有兩個(gè)：一是對各種金融行為的共性部分進(jìn)行提煉，并作出統(tǒng)一規(guī)定；二是對金融專項(xiàng)法沒有規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，起到兜底作用?！督鹑诜ú莅浮返诎苏乱?guī)定了金融風(fēng)險(xiǎn)處置，而金融穩(wěn)定法草案第四章也規(guī)定了金融風(fēng)險(xiǎn)處置，這兩部法律規(guī)定的內(nèi)容重復(fù)。類似現(xiàn)象還有很多，而金融法與各金融專項(xiàng)法之間也存在這個(gè)問題。因此，在制定金融法過程中應(yīng)對金融專項(xiàng)法進(jìn)行梳理，既要避免重復(fù)規(guī)定，也要避免遺漏規(guī)定。

政策性條款較多，文字內(nèi)容應(yīng)再精練?？傮w上看，《金融法草案》政策性較強(qiáng)，法律成分不足，如第八十條規(guī)定：培育高素質(zhì)專業(yè)化的金融人才隊(duì)伍，引導(dǎo)金融從業(yè)人員恪守職業(yè)道德和行業(yè)規(guī)范。這屬于政策上的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)刪除；第七十三條兩款內(nèi)容有重復(fù)，建議合并。

處罰標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，可能引發(fā)法律適用上的混亂。根據(jù)該條現(xiàn)有的規(guī)定，情節(jié)特別嚴(yán)重的，可以依照本法并處上一年度營業(yè)額百分之五以下或者交易額等值以下的罰款。對于情節(jié)不是特別嚴(yán)重的，處罰方法是責(zé)令改正，沒收違法所得，并處以罰款，但沒有具體的罰款標(biāo)準(zhǔn)，難以實(shí)施。該條規(guī)定的處罰基數(shù)和處罰標(biāo)準(zhǔn)與金融專項(xiàng)法的規(guī)定不一致，這可能導(dǎo)致法律適用上出現(xiàn)混亂。另外，在金融立法上，很少以年度營業(yè)額為處罰基數(shù)，一般是以交易額或違法所得額為處罰基數(shù)。

其他具體修改建議。建議《金融法草案》第三條在列舉的金融活動(dòng)中增加金融租賃、資產(chǎn)管理；第二十八條第二款“金融機(jī)構(gòu)不得違反規(guī)定為其股東、實(shí)際控制人或者股東、實(shí)際控制人的關(guān)聯(lián)人提供融資或者擔(dān)保?！?，這里有兩個(gè)“股東”，若后一個(gè)股東指實(shí)際控制人股東，應(yīng)明確進(jìn)行表述；建議第二十九條增加監(jiān)事；第三十條第二款增加“無法協(xié)商的，應(yīng)依法破產(chǎn)清算”；第四十二條將“枯竭”改為“危機(jī)”；第四十四條只規(guī)定了證券市場，建議對債券市場、票據(jù)市場、期貨和衍生品市場各規(guī)定一款，以實(shí)現(xiàn)均衡；第四十八條的“金融基礎(chǔ)設(shè)施作為中央對手方時(shí)，集中清算、結(jié)算的財(cái)產(chǎn)具有獨(dú)立性，不得被查封、凍結(jié)、扣押或者強(qiáng)制執(zhí)行”，少了“銀行”二字，應(yīng)為“金融基礎(chǔ)設(shè)施作為中央銀行對手方時(shí)，集中清算、結(jié)算的財(cái)產(chǎn)具有獨(dú)立性，不得被查封、凍結(jié)、扣押或者強(qiáng)制執(zhí)行”；建議第五十一條第三款的“由國家確定的國務(wù)院金融管理部門牽頭建立監(jiān)管責(zé)任歸屬認(rèn)領(lǐng)機(jī)制”，修改為“由國務(wù)院確定的金融管理部門牽頭建立監(jiān)管責(zé)任歸屬認(rèn)領(lǐng)機(jī)制”；建議第六十一條，將“信息技術(shù)”改為“數(shù)字化”；第六十二條第二款的“涉嫌違法犯罪的，依法予以處理”，改為“涉嫌犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”；在第六十三條第一款增加：“行業(yè)自律規(guī)則對本行業(yè)、本領(lǐng)域具有約束力”；第八章多次出現(xiàn)“省級(jí)地方”，表述不清楚，建議改為“省級(jí)地方人民政府”；建議刪除第六十八條第二款“中央金融工作決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融穩(wěn)定性基金的管理使用”。金融穩(wěn)定基金的用途是由法律規(guī)定的，這規(guī)定容易讓人誤解中央金融工作決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可以隨意調(diào)用金融穩(wěn)定基金。此外，《金融法草案》第九十一條定義中少了金融控股公司，建議明確：金融控股公司，指依法設(shè)立，控股或?qū)嶋H控制兩類及以上金融機(jī)構(gòu)，對其實(shí)施統(tǒng)一管控的法人機(jī)構(gòu)。

金融法是我國金融領(lǐng)域第一部管總的基礎(chǔ)性法律。它立足金融領(lǐng)域基礎(chǔ)性法律定位，強(qiáng)化對金融各領(lǐng)域法律法規(guī)的協(xié)調(diào)統(tǒng)領(lǐng)，包括銀行業(yè)、證券基金期貨業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、信托業(yè)金融機(jī)構(gòu)，金融控股公司，非銀行支付機(jī)構(gòu)，以及其他從事金融業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)。制定金融法是一項(xiàng)偉大而艱巨的任務(wù)。目前，《金融法草案》已初具雛形，但還需進(jìn)一步修改完善。

（作者單位：中國法學(xué)會(huì)銀行法學(xué)研究會(huì)）