聯(lián)大通過改進(jìn)聯(lián)合國(guó)授權(quán)任務(wù)相關(guān)決議，中美罕見同投贊成票，俄朝投反對(duì)票，暴露了全球治理體系正在發(fā)生的深層裂變。

3月31號(hào)，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過了一份關(guān)于“改進(jìn)聯(lián)合國(guó)授權(quán)任務(wù)”的決議，以168票贊成、4票反對(duì)、0票棄權(quán)的巨大懸殊獲得通過。

近年來在幾乎所有熱點(diǎn)議題上都針鋒相對(duì)的中國(guó)和美國(guó)，這次竟然同步投了贊成票，俄羅斯、白俄羅斯、朝鮮和尼加拉瓜投了反對(duì)票。

過去幾年，從臺(tái)灣問題到科技制裁，從南海到人權(quán)會(huì)場(chǎng)，中美在聯(lián)合國(guó)舞臺(tái)幾乎是你提案我反對(duì)，我發(fā)言你駁斥。但這一次，在“聯(lián)合國(guó)自己得先能干活”這個(gè)最基本的問題上，兩國(guó)意見一致了。

對(duì)中國(guó)來說，一個(gè)高效、有權(quán)威的聯(lián)合國(guó)，是踐行其倡導(dǎo)的“真正多邊主義”的核心平臺(tái)。

中國(guó)是安理會(huì)常任理事國(guó)，也是聯(lián)合國(guó)第二大會(huì)費(fèi)國(guó)，聯(lián)合國(guó)的整體行動(dòng)效率低下、授權(quán)任務(wù)混亂，實(shí)際上也損害了中國(guó)作為主要參與者的利益和聲譽(yù)。

中國(guó)希望推動(dòng)改革，讓聯(lián)合國(guó)能更好地回應(yīng)發(fā)展中國(guó)家的訴求，比如減貧、氣候融資和技術(shù)轉(zhuǎn)讓。一個(gè)癱瘓的聯(lián)合國(guó)，對(duì)中國(guó)倡導(dǎo)的全球發(fā)展倡議沒有任何好處。

對(duì)美國(guó)而言，情況則更復(fù)雜一些。美國(guó)長(zhǎng)期以來被批評(píng)“選擇性多邊主義”——需要時(shí)就拿聯(lián)合國(guó)當(dāng)令箭，不需要時(shí)就一腳踢開。

但即便是美國(guó)也清醒地意識(shí)到，完全拋棄或徹底搞垮聯(lián)合國(guó)，對(duì)自己是弊大于利。聯(lián)合國(guó)仍是美國(guó)在全球范圍內(nèi)協(xié)調(diào)盟友、塑造議題、賦予行動(dòng)“合法性”的最重要多邊工具。

當(dāng)它因?yàn)閮?nèi)部程序冗雜、授權(quán)混亂而快要轉(zhuǎn)不動(dòng)時(shí)，進(jìn)行必要的“技術(shù)檢修”，符合美國(guó)的實(shí)用主義邏輯。

這份讓168個(gè)國(guó)家都點(diǎn)頭的決議，到底想改什么？核心就是“聯(lián)合國(guó)授權(quán)任務(wù)”。

可以把“授權(quán)任務(wù)”理解為聯(lián)合國(guó)的“工作任務(wù)清單”和“行動(dòng)許可證”。維和部隊(duì)派不派、人道主義走廊開不開、制裁措施搞不搞，都需要安理會(huì)或大會(huì)的授權(quán)。這套體系運(yùn)行了七十多年，積累的毛病已經(jīng)病入膏肓。

經(jīng)常出現(xiàn)針對(duì)同一個(gè)地區(qū)或問題，好幾個(gè)不同的授權(quán)任務(wù)同時(shí)存在，它們目標(biāo)相似但各自為政，導(dǎo)致資源浪費(fèi)和內(nèi)耗。

而且，很多授權(quán)任務(wù)的文本為了照顧各方妥協(xié)，寫得云山霧罩，給了執(zhí)行方巨大的“自由裁量權(quán)”，也給了扯皮推諉的空間。最后效果怎么樣，成了一筆糊涂賬。

再者，成本高到天上，效果卻很小。根據(jù)聯(lián)合國(guó)內(nèi)部審計(jì)報(bào)告，一些長(zhǎng)期維和或特派團(tuán)的花費(fèi)驚人，但其在穩(wěn)定局勢(shì)、推動(dòng)政治進(jìn)程方面的成效卻難以衡量，成了消耗成員國(guó)會(huì)費(fèi)的“無底洞”。

聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)古特雷斯這幾年，不斷強(qiáng)調(diào)全球治理體系，尤其是聯(lián)合國(guó)自身，已經(jīng)嚴(yán)重落后于時(shí)代。

新冠疫情、氣候危機(jī)、地區(qū)沖突聯(lián)動(dòng)的現(xiàn)實(shí)，要求一個(gè)反應(yīng)敏捷、執(zhí)行有力的聯(lián)合國(guó)，而不是一個(gè)陷入文牘主義和程序迷宮的老官僚機(jī)構(gòu)。這次高票通過的決議，正是對(duì)這種普遍焦慮的一次集中回應(yīng)。

那么，四張反對(duì)票在怕什么？

面對(duì)168比4的懸殊比分，俄羅斯等國(guó)并非不知道聯(lián)合國(guó)的弊端。他們投下反對(duì)票，不是反對(duì)“改革”這個(gè)概念，而是堅(jiān)決反對(duì) “以這種方式、由這些人主導(dǎo)的改革” 。

俄羅斯的恐懼最具有代表性。

在俄羅斯的戰(zhàn)略視野里，任何由西方倡導(dǎo)的“效率改革”，最終都可能演變?yōu)槔@過聯(lián)合國(guó)安理會(huì)、特別是削弱俄羅斯否決權(quán)機(jī)制的“制度陷阱”。

俄烏沖突后，俄羅斯在聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)內(nèi)遭到空前的孤立和批評(píng)。此時(shí)推動(dòng)授權(quán)任務(wù)改革，俄方擔(dān)心這會(huì)成為西方集團(tuán)進(jìn)一步“工具化”聯(lián)合國(guó)、將其變成針對(duì)特定國(guó)家施壓平臺(tái)的開端。

比如，未來是否可能通過“提高效率”的名義，擴(kuò)大聯(lián)大在安全事務(wù)上的權(quán)力，從而變相稀釋安理會(huì)常任理事國(guó)的特權(quán)？這種疑慮根植于俄羅斯與西方長(zhǎng)期的地緣政治對(duì)抗。

朝鮮的反對(duì)則更為直接。

朝鮮是聯(lián)合國(guó)多項(xiàng)制裁決議的對(duì)象。任何對(duì)“授權(quán)任務(wù)”的審查和優(yōu)化，在朝鮮看來，都可能意味著制裁機(jī)制的強(qiáng)化或更具彈性的收緊。它擔(dān)心這會(huì)關(guān)閉本已狹窄的外交對(duì)話窗口，讓制裁“鐵幕”更密不透風(fēng)。

白俄羅斯和尼加拉瓜作為俄羅斯的緊密伙伴，其投票選擇一定程度上體現(xiàn)了小國(guó)在大國(guó)博弈中的“站隊(duì)”邏輯。

這四張反對(duì)票，本質(zhì)上是一種 “防御性保守” 。

它們傳遞的信息是：在目前大國(guó)對(duì)抗加劇的背景下，一個(gè)盡管低效但權(quán)力相對(duì)制衡、各方都有否決或阻撓能力的聯(lián)合國(guó)，比一個(gè)“高效”但可能被一方主導(dǎo)的聯(lián)合國(guó)，更符合它們的生存利益。

對(duì)于他們來說，現(xiàn)狀雖糟，但未知的改革可能更糟。

所以，決議通過，只是萬里長(zhǎng)征第一步，甚至是最簡(jiǎn)單的一步。真正的硬仗，現(xiàn)在才剛剛開始。至少有三大暗礁，可能讓這場(chǎng)聲勢(shì)浩大的改革最終變形。

其一，決議文本大多是原則性條款，真正的魔難點(diǎn)在細(xì)則里。由誰來制定新的授權(quán)任務(wù)審查標(biāo)準(zhǔn)？資源調(diào)配的權(quán)重向哪里傾斜？是安全議題優(yōu)先，還是發(fā)展議題優(yōu)先？這些具體的技術(shù)性談判桌，將立刻變成大國(guó)和利益集團(tuán)的新角力場(chǎng)。

其二，投下贊成票的168國(guó)里，絕大多數(shù)是發(fā)展中國(guó)家。

他們支持改革，心里盼的是聯(lián)合國(guó)能多干點(diǎn)“實(shí)事”：比如增加發(fā)展援助、促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)讓、幫助應(yīng)對(duì)氣候?yàn)?zāi)難。

但如果后續(xù)改革實(shí)踐的結(jié)果，僅僅是讓維和部隊(duì)部署更快、制裁名單列得更長(zhǎng)，而他們關(guān)心的問題依舊短缺，那么這場(chǎng)改革對(duì)大多數(shù)國(guó)家而言就失去了意義。這會(huì)導(dǎo)致聯(lián)合國(guó)“合法性赤字”從效率層面轉(zhuǎn)移到公平性層面，同樣致命。

其三，中美此次的合作是脆弱且臨時(shí)的。一旦進(jìn)入具體領(lǐng)域的改革，如安理會(huì)擴(kuò)員、否決權(quán)限制、聯(lián)合國(guó)預(yù)算分?jǐn)偟群诵睦鎱^(qū)，雙方的競(jìng)爭(zhēng)本能會(huì)立刻壓倒合作意愿。

世界需要一個(gè)能解決問題的聯(lián)合國(guó)，而不是一個(gè)只會(huì)吵架的聯(lián)合國(guó)。這次戲劇性的投票，既是希望的信號(hào)，也是嚴(yán)峻的警告。改革的大幕已經(jīng)拉開，但劇本遠(yuǎn)未寫完。