歐盟正著手建立一套全新系統(tǒng)，旨在更便捷地將非法滯留移民遣返回原籍國(guó)。這項(xiàng)被稱為《遣返條例》的立法包含多項(xiàng)新舉措，使得長(zhǎng)期拘留包括兒童和家庭在內(nèi)的更多移民成為可能。

這標(biāo)志著歐洲移民政策發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。在此之前，歐盟成員國(guó)僅在特定情況下的最后關(guān)頭，才能拘留非法滯留移民。并非所有成員國(guó)都設(shè)有拘留政策；即便設(shè)有拘留中心，也幾乎全部位于歐盟境內(nèi)。這意味著法律保障措施能夠得到密切監(jiān)督。

近期的一項(xiàng)投票為新條例鋪平了道路，允許在歐盟之外的第三國(guó)建立“遣返樞紐”。歐盟委員會(huì)將這些離岸拘留中心包裝為移民管理的“創(chuàng)新方案”，并承諾將確?！盎緳?quán)利”。

在實(shí)踐中，要監(jiān)督歐洲境外遣返樞紐潛在的人權(quán)侵犯行為并執(zhí)行歐洲標(biāo)準(zhǔn)，將面臨巨大困難。 歐洲委員會(huì)人權(quán)專員邁克爾·奧弗萊厄蒂警告稱，這些舉措可能帶來(lái)制造“人權(quán)黑洞”的風(fēng)險(xiǎn)。

歐盟委員會(huì)于2025年3月提出《遣返條例》。同年12月，歐盟部長(zhǎng)理事會(huì)就其總體方案達(dá)成一致，歐洲議會(huì)隨后于3月26日予以批準(zhǔn)。

目前，立法程序已進(jìn)入最后談判階段。預(yù)計(jì)包含遣返樞紐法律條款的《遣返條例》將在夏季前獲得通過，以取代2008年的《遣返指令》。

建立遣返樞紐的嘗試最早可追溯至20世紀(jì)80年代，但此前均未獲成功。其中最引人注目的是2003年英國(guó)向歐洲理事會(huì)提出的方案，建議建立區(qū)域中心以管理非法移民。該提案當(dāng)時(shí)遭到強(qiáng)烈批評(píng)，也未能獲得其他13個(gè)歐盟成員國(guó)的支持。

近期的一個(gè)案例發(fā)生在2024年，意大利在阿爾巴尼亞設(shè)立了移民拘留中心。歐盟委員會(huì)主席烏爾蘇拉·馮德萊恩將這些中心視為歐盟層面移民管理的典范。

最新獲批的《遣返條例》草案允許在與歐盟達(dá)成協(xié)議的第三國(guó)設(shè)立遣返樞紐。

此類協(xié)議只能與尊重國(guó)際人權(quán)法的特定“第三國(guó)”簽訂。這其中包含“不退回原則”，即禁止將個(gè)人遣送至其生命或人身安全可能受到威脅的地區(qū)。

筆者的研究指出，第三國(guó)協(xié)議若要完全符合各國(guó)在1951年聯(lián)合國(guó)《難民公約》下的義務(wù)，就必須始終保障難民的各項(xiàng)權(quán)利。這些權(quán)利不僅包括庇護(hù)權(quán)，還涵蓋《難民公約》保障的社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利。這意味著必須為他們提供獲得公共教育、就業(yè)、住房、社會(huì)保障以及訴諸法院的途徑。

在《遣返條例》草案中，上述權(quán)利均未得到明確保障。分析人士指出，將難民遣送至歐盟以外的國(guó)家，可能會(huì)導(dǎo)致他們永遠(yuǎn)無(wú)法獲得《難民公約》賦予的完整權(quán)利。

特別是2024年《庇護(hù)程序條例》中的“安全第三國(guó)”概念，在2026年2月通過的一項(xiàng)新條例中得到了進(jìn)一步擴(kuò)充。

這一概念允許成員國(guó)直接拒絕庇護(hù)申請(qǐng)，而無(wú)需審查申請(qǐng)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。其理由是，申請(qǐng)人在歐盟之外的“安全第三國(guó)”將免受危險(xiǎn)或迫害。這些國(guó)家已與歐盟達(dá)成協(xié)議，承諾審查被歐盟拒絕的個(gè)人的庇護(hù)申請(qǐng)。

即使申請(qǐng)人不符合難民或需要國(guó)際保護(hù)人員的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)際人權(quán)法仍可能對(duì)歐盟成員國(guó)施加不可遣返的義務(wù)。雖然個(gè)人有權(quán)對(duì)認(rèn)定某國(guó)對(duì)其“安全”的決定提出上訴，但新條例意味著，在法院審查該上訴期間，他們可能無(wú)權(quán)留在相關(guān)成員國(guó)境內(nèi)。

通過將申請(qǐng)人遣送至非歐盟國(guó)家，新規(guī)可能使他們幾乎無(wú)法行使歐盟保障的權(quán)利。這包括庇護(hù)權(quán)和有效補(bǔ)救權(quán)，后者明確涵蓋了在法庭上獲得建議、辯護(hù)和代理的可能性。

歐盟設(shè)計(jì)的這套系統(tǒng)，將導(dǎo)致個(gè)人和帶有兒童的家庭被驅(qū)逐到與他們毫無(wú)關(guān)聯(lián)的國(guó)家。他們將在歐盟境外被拘留，而拘留條件將很難得到有效監(jiān)督。

其中，兒童的處境尤為令人擔(dān)憂。歐盟自身的數(shù)據(jù)顯示，數(shù)以千計(jì)的未成年人在抵達(dá)歐洲后失蹤。外界普遍擔(dān)憂，許多未成年人可能遭到剝削，淪為強(qiáng)迫勞動(dòng)的受害者。

如果這些問題發(fā)生在歐洲邊境之內(nèi)，移民拘留尚受歐洲人權(quán)法院和歐盟法院制定的法治標(biāo)準(zhǔn)管轄。毫無(wú)疑問，一旦這些問題發(fā)生在歐盟境外，監(jiān)督難度將大幅增加。

隨著這一新系統(tǒng)的推行，歐洲正在背離其在20世紀(jì)初倡導(dǎo)并建立國(guó)際人權(quán)保護(hù)機(jī)制的歷史角色。當(dāng)今世界正面臨著前所未有的沖突、人權(quán)侵犯和迫害，受害者數(shù)量激增，這樣的保護(hù)機(jī)制比以往任何時(shí)候都更加不可或缺。