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【編者按】《海洋生物多樣性協(xié)定》（BBNJ協(xié)定）是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（UNCLOS）框架下的，在國(guó)際政治和法律層面具有極高的戰(zhàn)略意義，這直接決定了它與UNEP這種行政機(jī)構(gòu)在本質(zhì)上的區(qū)別。UNCLOS被公認(rèn)為“海洋憲法”，它確立了全人類對(duì)海洋利用的基本規(guī)則。BBNJ作為其第三個(gè)實(shí)施協(xié)定，繼承了這種憲法級(jí)的權(quán)威。這意味著BBNJ的條款對(duì)所有締約方具有硬性的法律約束力，而不是像很多環(huán)境倡議那樣有些軟、更多的停留在道德呼吁層面。因?yàn)檫@幾年經(jīng)常在看這些術(shù)語(yǔ)，感覺它們還是距離公眾很遠(yuǎn)。剛好最近看完了非常精彩的《康熙王朝》，海潮天下（Marine Biodiversity）小編有了寫一篇好玩的本文的想法，僅供讀者參考。

本文約15700字，閱讀約25分鐘

文 | 王海詩(shī)

出品 | 海潮天下

過(guò)去百年的全球海洋治理，經(jīng)歷了割據(jù)時(shí)代（在17世紀(jì)到20世紀(jì)初，海洋規(guī)則極其簡(jiǎn)單粗暴）、三次海洋大會(huì)（1958年、1960年、1973-1982年），最終在1982年確立了“海洋憲法”。

1982年12月10日，歷經(jīng)九年、多達(dá)160余國(guó)參與的第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議在牙買加蒙特哥貝達(dá)成終曲，正式開放簽署《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》。這部被譽(yù)為“海洋憲法”的劃時(shí)代法典，通過(guò)“一攬子決策”的策略，首次在全球范圍內(nèi)統(tǒng)一了12海里領(lǐng)海、寬度12海里的毗連區(qū)（外部界限自基線起不超過(guò)24海里）、及自基線起不超過(guò)200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的法律標(biāo)準(zhǔn)，并開創(chuàng)性地確立了國(guó)際海底區(qū)域資源為“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”的革命性原則。它的確立終結(jié)了長(zhǎng)達(dá)數(shù)世紀(jì)的領(lǐng)海寬度亂局與主權(quán)野蠻擴(kuò)張，標(biāo)志著人類對(duì)海洋的治理從弱肉強(qiáng)食的“原始叢林”進(jìn)入了制度化、法治化的全球公地管理時(shí)代。

做個(gè)可能不太恰當(dāng)、但直觀易懂的比喻（輕拍，估計(jì)招罵會(huì)比較多），在全球海洋治理這個(gè)“王國(guó)”里，老皇帝就是“聯(lián)合國(guó)憲章”，而《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（UNCLOS）則是老皇帝最器重、權(quán)力最大的嫡長(zhǎng)子，封號(hào)“海洋王”，他手里握著一部“海洋憲法”，統(tǒng)管天下所有海域的規(guī)矩。

BBNJ呢，是“海洋王”年過(guò)五旬才喜得的幺兒，也就是老皇帝的嫡孫。

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中國(guó)申請(qǐng)將《海洋生物多樣性協(xié)定》秘書處設(shè)在廈門

▲2023年聯(lián)合國(guó)通過(guò)了BBNJ協(xié)定。圖源：UN

龍生三子，各顯神通

在“海洋王”《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（UNCLOS）的家譜里，這個(gè)“海洋法之父”繁衍出了多個(gè)各司其職的子女，法律上稱之為“實(shí)施協(xié)定”。

長(zhǎng)子是深海礦產(chǎn)協(xié)議（1994年協(xié)議）。這位長(zhǎng)子性格沉穩(wěn)，手握重金，專門負(fù)責(zé)管家里的“重資產(chǎn)”。由于當(dāng)初老皇帝定規(guī)矩時(shí)，關(guān)于深海海底的礦產(chǎn)分配沒談攏，導(dǎo)致長(zhǎng)子出生時(shí)帶了一份修正案。他直接催生了國(guó)際海底管理局（ISA），總部在牙買加。他的權(quán)力核心在于：宣布深海海底及其資源是“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”，誰(shuí)想去挖錳結(jié)核、鈷結(jié)核，必須得經(jīng)過(guò)他的審批，而且賺了錢得拿出來(lái)分給全天下的窮親戚。

次子是魚類種群協(xié)定（1995年協(xié)議）。這個(gè)次子是個(gè)“巡海教頭”，性格最火爆，管得也最細(xì)。他的全稱是《跨界魚類種群和高度洄游魚類種群養(yǎng)護(hù)和管理協(xié)定》。因?yàn)轸~是會(huì)游動(dòng)的、到處跑，不分國(guó)界，所以這位次子專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各國(guó)在公海上怎么抓金槍魚、鱈魚。他賦予了成員國(guó)一種特殊的權(quán)力：如果發(fā)現(xiàn)別人的漁船在公海違規(guī)捕撈，他可以派人上船檢查。他也是各區(qū)域漁業(yè)管理組織（RFMOs）背后的法律靠山。

小兒子《海洋生物多樣性協(xié)定》（#BBNJ協(xié)定），則是2023年才正式封府治事的幺兒，他心思縝密，極具遠(yuǎn)見。他不像哥哥們那樣只盯著礦石和魚肉，他的法寶是“生態(tài)”和“基因代碼”。他負(fù)責(zé)在公海上劃定自然保護(hù)區(qū)，給脆弱的海底荒野蓋上保護(hù)罩，并把深海生物那珍貴的遺傳資源管起來(lái)。他的出現(xiàn)，補(bǔ)齊了海洋治理中最后一塊關(guān)于“生命”與“空間”的拼圖。他被國(guó)際社會(huì)寄予了厚望，目前已經(jīng)有88個(gè)國(guó)家成締約方了。

那些“區(qū)域海洋計(jì)劃”下的許多個(gè)公約，就像是老皇帝派駐在邊疆的“各路諸侯”。他們有的守著地中海，有的護(hù)著加勒比，雖然大概名義上掛靠朝廷，但實(shí)際上在自己的地盤上有著極高的自主權(quán)。

這3個(gè)龍子雖說(shuō)性格不同、職能有別，但都秉承著老父親“海洋王”的家訓(xùn)。長(zhǎng)子管“產(chǎn)”，次子管“糧”，幺兒管“根”，它們?cè)诠蚣芟孪嗷ヅ浜?，將原本“三不管”的公海荒原，逐漸變成了法治清明的藍(lán)色疆域。

▲上圖：從外層空間俯瞰，地球是一顆名副其實(shí)的“藍(lán)色彈珠”，海洋覆蓋了地球表面約71%的面積。圖源：網(wǎng)絡(luò)

不損害原則（BBNJ第18條）

在全球環(huán)境治理這個(gè)“王國(guó)”里，具體的“魚”（也就是漁業(yè)資源）是有專門的部門負(fù)責(zé)的。那些部門叫區(qū)域漁業(yè)管理組織（RFMOs），它們更像是皇朝里的“工部”或者“農(nóng)墾司”，專門負(fù)責(zé)算計(jì)每年能捕多少噸鱈魚、多少條金槍魚。

BBNJ在立項(xiàng)之初就定下了一個(gè)規(guī)矩：不損害原則（Notundermining）。意思就是，小王爺辦差，不能直接搶了那些老部門（漁業(yè)組織、國(guó)際海事組織、國(guó)際海底管理局）的飯碗。

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▲上圖：位于大西洋中脊洛伽奇夫熱泉區(qū)的“燭臺(tái)”黑煙囪，水深約3300米。這種黑煙囪是深海熱泉的一種特殊形式，噴發(fā)出富含礦物質(zhì)的熱水，形成黑色煙霧，周圍的生物群落常因熱泉的化學(xué)物質(zhì)和溫暖的環(huán)境而繁榮生長(zhǎng)。來(lái)源：MARUM ? Zentrum für Marine Umweltwissenschaften, Universit?t Bremen（CC BY-SA 4.0）

BBNJ這個(gè)小王爺，雖然不直接管物種，但他管“宅子”、管“家底”——“公海保護(hù)區(qū)”（ABNJ-MPAs）、管“海洋遺傳資源”（MGRs）。比如深海熱液噴口那些奇奇怪怪的細(xì)菌，它們的基因可以用來(lái)制藥、做化妝品。以前誰(shuí)撈到算誰(shuí)的；可現(xiàn)在小王爺說(shuō)了，這是人類共同的財(cái)產(chǎn)，從現(xiàn)在開始，賺了錢得大家分。

他還管“環(huán)境影響評(píng)價(jià)”（EIAs），比如誰(shuí)想在公海搞大規(guī)模工程？先得把標(biāo)書報(bào)給小王爺審批，看看會(huì)不會(huì)把海底的家宅地基給毀了。

也就是說(shuō)，BBNJ雖不直接管“物種數(shù)量”，他管的是物種生存的地盤、物種攜帶的基因信息，以及人類在公海折騰時(shí)的規(guī)矩。

2026年4月2日，BBNJ協(xié)定籌委會(huì)第三屆會(huì)議閉幕日會(huì)場(chǎng)剪影。圖源：undoalos

漕運(yùn)總督——國(guó)際海事組織（IMO）

如果說(shuō)上面3龍子是老皇帝的親骨肉，那么，國(guó)際海事組織（IMO）更像是朝廷里專職負(fù)責(zé)交通與物流的“漕運(yùn)總督”、or“兵部交通司”了。

IMO成立于1948年，比“海洋王”還要年長(zhǎng)。但在海洋法公約這一“海洋憲法”確立后，朝廷給IMO發(fā)了正式的委任狀。在海洋法的架構(gòu)里，IMO被賦予了“主管國(guó)際組織”的特殊地位。所以說(shuō)，雖然它不是親兒子，但它是朝廷唯一指定的“航海規(guī)則制定者”。

這位“漕運(yùn)總督”手里的權(quán)力非常扎實(shí)。他不管海底的礦，也不管海里的魚，他只盯著海面上跑的所有船只。他的府衙里有兩部最重要的法典：一部是負(fù)責(zé)航行安全的《海上人命安全公約》，另一部是負(fù)責(zé)防污染的《國(guó)際防止船舶造成污染公約》。從貨輪的排水量、救生艇的配置，到煙囪里排出的廢氣標(biāo)準(zhǔn)，由他說(shuō)了算。

在朝廷的日常運(yùn)作中，IMO與那三位龍子的關(guān)系是高度協(xié)同的。比如，當(dāng)小兒子BBNJ想要在某片公海劃定一個(gè)“生態(tài)保護(hù)區(qū)”時(shí)，他不能直接在大海上拉鐵絲網(wǎng)攔住商船（否則越界啦）。這時(shí)候，小兒子就得去公文往來(lái)，請(qǐng)“漕運(yùn)總督”IMO下達(dá)公文。只有IMO在航海圖上標(biāo)注了“此處建議避讓”、或“此處嚴(yán)禁排污”，全球的商船隊(duì)才會(huì)真正聽令行事。

也就是說(shuō)，龍子們負(fù)責(zé)劃定國(guó)家的戰(zhàn)略方向、資源歸屬，而IMO這位“專業(yè)總督”負(fù)責(zé)具體的運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)。

（圖文無(wú)關(guān)）遠(yuǎn)看海上航行的船只。?張效唯 攝影 | 海潮天下（Marine Biodiversity）

翰林院+軍機(jī)處——DOALOS

護(hù)犢子的聯(lián)合國(guó)海洋事務(wù)司

在“海洋王”的家譜與朝廷架構(gòu)中，如果要把聯(lián)合國(guó)海洋事務(wù)和海洋法司（DOALOS）安置在一個(gè)精準(zhǔn)的位置，它的身份就兼“翰林院”+“軍機(jī)處”了。

DOALOS坐落在紐約聯(lián)合國(guó)總部的大內(nèi)深處，直屬于法律事務(wù)廳。它就像翰林院一樣，匯聚了全球頂尖的海洋法學(xué)士。它的核心職責(zé)是“修史”與“釋法”：負(fù)責(zé)編纂、整理和解釋《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（海洋王）這本“祖宗家法”。每當(dāng)各方對(duì)家法條文產(chǎn)生歧義時(shí)，都要由這些“翰林學(xué)士”翻閱典籍、掰扯掰扯，出具最具權(quán)威的法律意見。它是海洋王府法統(tǒng)純潔性的最后守門人。

它同時(shí)兼具軍機(jī)處的實(shí)權(quán)職能。根據(jù)“海洋王”（海洋法公約），全球所有締約國(guó)劃定的領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)以及大陸架的地理坐標(biāo)和海圖，必須正式“呈遞”給DOALOS備案存檔。這相當(dāng)于掌握了全天下的輿圖冊(cè)，沒有這里的登記，任何海上劃界在法理上都不算數(shù)，所以他這種對(duì)領(lǐng)土數(shù)據(jù)合法性的終審權(quán)，使其成為了“海洋王”的朝廷里實(shí)際上的“疆域守護(hù)者”。

通常情況下，聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)內(nèi)新成立的環(huán)境類條約，往往會(huì)順理成章地交給“大內(nèi)總管”環(huán)境署（UNEP）去托管，就像“禮部尚書”CBD那樣。但這一次，DOALOS態(tài)度極其堅(jiān)決——BBNJ這個(gè)新生幺兒，必須先放我這里，由我親自帶一帶，確保一切妥當(dāng)后，再扶上馬、送一程。

從海洋法的角度看，BBNJ協(xié)定將推動(dòng)新的保護(hù)機(jī)制，如設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)、推動(dòng)海洋生物多樣性評(píng)估、以及加強(qiáng)國(guó)家間的合作，來(lái)進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)際海洋法向更高效、更公平的方向發(fā)展。上圖攝影：?攝影：王敏幹（John MK Wong） | 海潮天下

從懷胎十月、到隨著“幺兒”BBNJ的降生，DOALOS展現(xiàn)出了強(qiáng)烈的“護(hù)犢子”傾向（所以你看，過(guò)去幾年BBNJ的INCs+籌備會(huì)通知都是從DOALOS發(fā)出來(lái)的）。它拒絕讓環(huán)境署這個(gè)大內(nèi)總管插手，而是直接在自己院內(nèi)開設(shè)了BBNJ的籌備公署。在BBNJ獨(dú)立開府之前，以及之后、未來(lái)公海上的圈地劃界、深?；虻睦娣旨t，都要在這個(gè)“軍機(jī)處”的嚴(yán)密監(jiān)控下進(jìn)行。它充當(dāng)了海洋皇朝的“大腦”，確保海洋王令行禁止、法統(tǒng)不失的核心政治樞紐。

其實(shí)退一步看，DOALOS親自坐鎮(zhèn)，也是為了確保BBNJ在運(yùn)作時(shí)，必須時(shí)刻對(duì)齊“海洋王”的底層邏輯：既要搞保護(hù)，也要談航行自由，更要談資源分配。這種“護(hù)犢子”，其實(shí)是在公海治理的行政架構(gòu)上筑起一道籬笆，確保這個(gè)新生的幺兒不會(huì)在成長(zhǎng)過(guò)程中跑偏，變成一個(gè)脫離海洋法法統(tǒng)的“綠公約”。

在聯(lián)合國(guó)的官方臺(tái)面上，環(huán)境署表現(xiàn)得非常“深明大義”。畢竟大家都是同僚，UNEP總管在公開場(chǎng)合一直強(qiáng)調(diào)：BBNJ的達(dá)成是全球環(huán)境治理的里程碑，環(huán)境署全力支持。這種姿態(tài)是為了維持朝廷的統(tǒng)一戰(zhàn)線，尤其是在“禮部尚書”CBD（生物多樣性公約）定下30x30的大計(jì)后，環(huán)境署就得大度地表現(xiàn)出一種“只要活干好了，誰(shuí)當(dāng)監(jiān)工都行”的姿態(tài)。

但在內(nèi)里，環(huán)境署可能還是感到了到了一絲“行政版圖”被蠶食的危機(jī)啦。畢竟，作為掌管了全球十幾個(gè)環(huán)境條約的“大總管”，UNEP原本一直把自己視為全球生態(tài)保護(hù)的某種“正統(tǒng)”。BBNJ作為一個(gè)純粹的生物多樣性保護(hù)條約，竟然沒有入駐內(nèi)羅畢的“大內(nèi)”，而是留在了紐約的“軍機(jī)處”DOALOS府上，這無(wú)疑是在全球環(huán)境治理的蛋糕上切走了一塊最肥的“公海藍(lán)籌股”。這種“行政架空”，或許也讓環(huán)境署在公海事務(wù)上的話語(yǔ)權(quán)被局限在了技術(shù)咨詢層面，而非決策核心。

▲圖源：UNEP/區(qū)域海洋項(xiàng)目

環(huán)境署（1972誕生）歲數(shù)比“海洋王”（1982）還大，多年的積累是有的，做到了喜怒不形于色。他作為成熟的官僚系統(tǒng)，迅速?gòu)摹盃?zhēng)名分”轉(zhuǎn)向了“爭(zhēng)實(shí)惠”。他的反應(yīng)非常務(wù)實(shí)：既然“幺兒”BBNJ不歸我管，那我就把手里的“地方武裝”（區(qū)域海洋計(jì)劃）練得更強(qiáng)。這不，4月2日BBNJ籌委會(huì)剛結(jié)束，UNEP就開始發(fā)文，提醒世界，強(qiáng)化其下屬的18個(gè)區(qū)域海洋項(xiàng)目（Regional Seas Programmes），他的邏輯很清晰啦——BBNJ雖有大名分，但要在具體的加勒比海、地中?；驏|非海域落地，嘿嘿，還得靠我這些經(jīng)營(yíng)了幾十年的老部下。

這種雄心勃勃，其實(shí)也可以從前段時(shí)間發(fā)布的UNEP的2025年度報(bào)告+2026年展望中可見一斑。那個(gè)報(bào)告里面提到，UNEP計(jì)劃利用其在全球海洋空間規(guī)劃和生態(tài)監(jiān)測(cè)方面的專業(yè)力量，成為支撐BBNJ協(xié)定落地的關(guān)鍵科學(xué)平臺(tái)。

此外，環(huán)境署手里還握著一張王牌——世界環(huán)境監(jiān)測(cè)中心（WCMC）。他掌握全球最詳盡的生物多樣性數(shù)據(jù)庫(kù)，向BBNJ喊話：你想劃公海保護(hù)區(qū)嗎？你想做環(huán)境評(píng)估嗎？數(shù)據(jù)我這兒都有呢，快來(lái)快來(lái)。

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聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署發(fā)布2025年度報(bào)告 并部署2026戰(zhàn)略

▲上圖：2026年3月，聯(lián)合國(guó)《保護(hù)野生動(dòng)物遷徙物種公約》（UNEP/CMS）與聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署世界保護(hù)監(jiān)測(cè)中心（UNEP-WCMC）共同發(fā)布的《2026年全球遷徙物種現(xiàn)狀中期報(bào)告》封面。這份中期報(bào)告是在2024年首份全面報(bào)告基礎(chǔ)上，對(duì)全球受威脅遷徙物種生存現(xiàn)狀的最新評(píng)估。圖源：CMS/WCMC

為何DOALOS不宜

做BBNJ秘書處？

過(guò)去幾年來(lái)，DOALOS在BBNJ協(xié)定中，有點(diǎn)像是一個(gè)“幕后總指揮”或“運(yùn)營(yíng)總監(jiān)”。

不過(guò)，雖然在BBNJ籌備期間，DOALOS像“大理寺+軍機(jī)處”一樣親手帶著這個(gè)幺兒，嘔心瀝血、盡心盡力，但在2023年BBNJ條約最終定稿時(shí)，各國(guó)決定不讓DOALOS長(zhǎng)期兼任BBNJ的秘書處。只是在COP1產(chǎn)生了真正的秘書處前，做一下臨時(shí)秘書處（參見BBNJ第50條。2023年8月1日第77/321號(hào)決議）。

圖源：https://www.un.org/bbnjagreement/zh/secretariat-0

競(jìng)選BBNJ永久秘書處總部的三個(gè)候選城市分別是：中國(guó)的廈門、比利時(shí)的布魯塞爾、以及智利的瓦爾帕萊索。

BBNJ COP1最重要的任務(wù)之一，就是拍板通過(guò)秘書處的物理選址。三選一。等COP1定下來(lái)“幺兒”落戶哪兒、等他正式領(lǐng)旨、擇地、開府的“大婚”之時(shí)，到時(shí)候“大理寺+軍機(jī)處”就得風(fēng)風(fēng)光光放手，送“幺兒”去新家了。

原因呢，不難理解?！按罄硭隆保ㄋ痉ūO(jiān)督者）不好再兼任“兵部”（行政執(zhí)行者）。DOALOS 在全球海洋治理中的核心身份是“存放者”和“程序守護(hù)者”，它必須保持絕對(duì)的中立、超然。就像大理寺負(fù)責(zé)解釋律法，但不能親自下場(chǎng)“打仗”。

BBNJ秘書處是一個(gè)高度行政化、需要處理大量具體事務(wù)的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)條約的組織管理和技術(shù)支持。做一個(gè)條約的正式秘書處，意味著要處理比較瑣碎的行政事務(wù)，小到租辦公室、雇安保、買打印機(jī)、管理各國(guó)交上來(lái)的會(huì)費(fèi)，為締約方大會(huì)（COP）提供行政和后勤支持，組織會(huì)議，維護(hù)官方網(wǎng)站，管理信息交換機(jī)制，以及協(xié)調(diào)資金使用……

DOALOS的編制非常精簡(jiǎn)，主要是研究法條、畫海圖的高級(jí)文官之類的。如果讓他們長(zhǎng)期兼任BBNJ秘書處，他們就會(huì)從“大理寺卿”變成“街道辦主任”了~~

▲上圖：2022年BBNJ INC現(xiàn)場(chǎng)。攝影 ?海潮天下（Marine Biodiversity）

而且，如果讓DOALOS兼任，可能容易模糊“立法解釋”與“行政執(zhí)法”的界限。加上，DOALOS的辦公室就在紐約聯(lián)合國(guó)總部，政治壓力可能有點(diǎn)大。BBNJ涉及的利益太硬（基因?qū)＠?、海洋保護(hù)區(qū)圈地），如果BBNJ秘書處設(shè)在紐約“大理石+軍機(jī)處”內(nèi)部，大國(guó)恐怕會(huì)很容易通過(guò)行政手段施加壓力。為了確保BBNJ能像個(gè)“專業(yè)技術(shù)官僚”一樣干活，各國(guó)傾向于把它放在一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的物理空間，方便讓“幺兒”專注于技術(shù)和生態(tài)治理，這樣更好些。

按照目前的進(jìn)度，這三個(gè)城市都在拼命向“軍機(jī)處”DOALOS和各國(guó)使團(tuán)“遞折子”。等到2027年初的COP1現(xiàn)場(chǎng)（COP1在紐約聯(lián)合國(guó)總部開，之后的COP2就在秘書處所在城市了），這三家誰(shuí)能最后把“幺兒”接回家，得看接下來(lái)的角逐（三個(gè)候選城市各有王牌，在逐鹿中不可掉以輕心）。

BBNJ秘書處的設(shè)立，是為了將抽象的協(xié)定條款轉(zhuǎn)化為具體的治理行動(dòng)。它既是“行政辦公室”，又相當(dāng)于BBNJ的?“大腦與中樞”，充當(dāng)了BBNJ制度運(yùn)行的“發(fā)動(dòng)機(jī)”，作為一個(gè)全球性的行政與協(xié)調(diào)中心，負(fù)責(zé)把各國(guó)的承諾落實(shí)到實(shí)處，特別是通過(guò)管理信息交換機(jī)制（CHM）?來(lái)推動(dòng)協(xié)定的實(shí)施；它定期向締約方大會(huì)報(bào)告進(jìn)展情況（包括CHM的運(yùn)營(yíng)狀態(tài)和各國(guó)提交信息的情況等等），并通過(guò)信息共享、協(xié)同合作，確保公海和國(guó)際海底治理的科學(xué)性與有效性；確保所有締約方都能共享信息（如MGR數(shù)據(jù)、ABMTs監(jiān)測(cè)報(bào)告），并促進(jìn)各國(guó)之間以及與其他國(guó)際組織的協(xié)同合作。

BBNJ秘書處的獨(dú)立性、地緣公正性，是候選城市的制勝關(guān)鍵之一。

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?Linda Wong 攝影 | 海潮天下（Marine Biodiversity）

大內(nèi)總管——聯(lián)合國(guó)環(huán)境署

聯(lián)合國(guó)環(huán)境署（UNEP）更像是皇宮里負(fù)責(zé)環(huán)境事務(wù)的“大內(nèi)總管”、或“御史大夫”。他雖然不是皇子，但資歷極深，掌管著皇朝所有的環(huán)境卷宗，負(fù)責(zé)給各處宅院提供修繕建議、監(jiān)測(cè)風(fēng)水（科學(xué)數(shù)據(jù)是也）。他下面還代管著幾個(gè)要吃飯的尚書和皇孫，比如CBD（生物多樣性公約），雖然CBD住在蒙特利爾的別院里，但吃穿用度、管家仆人（行政人事）全是這個(gè)大內(nèi)總管在操辦。

在BBNJ出生之前，公海上的事兒，大家經(jīng)常會(huì)指望大內(nèi)總管UNEP出來(lái)說(shuō)幾句公道話，或者讓各地的“地方團(tuán)練”（區(qū)域海洋計(jì)劃）聯(lián)手維持秩序?，F(xiàn)在，BBNJ這個(gè)嫡孫正式開府治事了。UNEP也在密切關(guān)注這個(gè)事兒，大概前幾天在BBNJ籌委會(huì)閉幕之后，官網(wǎng)上就刊出了一個(gè)新聞，強(qiáng)調(diào)了區(qū)域海洋計(jì)劃的重要性。

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“簽署”、“批準(zhǔn)”一個(gè)國(guó)際條約，有什么不同？海潮天下·BBNJ等國(guó)際環(huán)境法前沿

第七屆聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)將于2025年12月8日～12日舉行

告別“法外之地”，2026開啟公海生物多樣性元年！BBNJ與UNEP，如何協(xié)同增效？

▲上圖：一張位于肯尼亞內(nèi)羅畢聯(lián)合國(guó)辦公區(qū)（UNON）入口處的導(dǎo)覽標(biāo)識(shí)牌。

對(duì)了，參加過(guò)BBNJ談判會(huì)議的朋友們應(yīng)該記得，在談判期間（大概在2023年條約文本達(dá)成前后），位于UNEP曾經(jīng)表達(dá)過(guò)強(qiáng)烈的意愿，希望能夠承辦（host）BBNJ秘書處，利用其現(xiàn)有的全球環(huán)境協(xié)議管理經(jīng)驗(yàn)來(lái)整合資源。

▲上圖：2025年4月在聯(lián)合國(guó)紐約總部舉辦的BBNJ PrepCom1現(xiàn)場(chǎng)。?Allen 攝影 | 海潮天下（Marine Biodiversity）

記得在2025年4月22日，在聯(lián)合國(guó)總部召開的BBNJ協(xié)定籌備委員會(huì)第一屆會(huì)議上，UNEP也曾提出了愿意承辦秘書處，并強(qiáng)調(diào)其在承辦17個(gè)生物多樣性相關(guān)多邊環(huán)境協(xié)定秘書處方面的經(jīng)驗(yàn)。

但，這一提議遭到了多個(gè)陣營(yíng)的戰(zhàn)略性抵制（原因涉及多個(gè)層面的復(fù)雜國(guó)際政治、資源分配和治理結(jié)構(gòu)的考量）。所以，此事了了。

其實(shí)，從“海洋皇朝”的權(quán)力博弈來(lái)看，大內(nèi)總管UNEP沒能托管小王爺BBNJ的秘書處，應(yīng)該不是偶然，這是一場(chǎng)經(jīng)過(guò)深思熟慮的“政治分家”。BBNJ是“海洋王”（UNCLOS）的親兒子，它的政治基因里流淌的是“海洋法”的血液，而不是單純的“環(huán)境法”。如果把BBNJ放在內(nèi)羅畢（UNEP總部）托管，在法律地位上就會(huì)顯得像是UNEP下屬的一個(gè)環(huán)境條約。

目前，UNEP托管了大概15個(gè)左右的多邊環(huán)境條約（嚴(yán)格意義上的），大多具有鮮明的“部門法”特征——要么管大氣，要么管魚，要么管毒。而BBNJ的定位是“海洋憲法”的實(shí)施協(xié)定，它涉及的利益深度（深海采礦、公海主權(quán)、基因收益分享）已經(jīng)超出了UNEP這個(gè)行政總管的職權(quán)覆蓋面。BBNJ是“海洋憲法”延伸部分的權(quán)威，得更為獨(dú)立，這樣，BBNJ在面對(duì)深海采礦、跨國(guó)航運(yùn)等硬核利益博弈時(shí)，拿出來(lái)的才是“海洋法”的尚方寶劍，而不是一份“環(huán)境建議書”了。

以后，BBNJ跟UNEP的關(guān)系，可能比較復(fù)雜：他會(huì)管UNEP要數(shù)據(jù)，畢竟UNEP這個(gè)總管手里有最全的海洋生態(tài)賬本；但在做決策、發(fā)號(hào)施令的時(shí)候，他只聽他爹（UNCLOS）和宗人府（COP，BBNJ締約方大會(huì)）的。

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?趙宇 攝影 | 海潮天下（Marine Biodiversity）

禮部尚書——《生物多樣性公約》

在全球環(huán)境治理的朝廷里面，我們熟知的《生物多樣性公約》（CBD）的身份，有點(diǎn)像個(gè)“禮部尚書”兼“司天監(jiān)”，執(zhí)掌全天下生靈冊(cè)封與庇護(hù)。

前面講過(guò)，CBD是由UNEP（環(huán)境署）托管的。這就像是皇朝里的一座“皇家書院”，雖然書院的大名鼎鼎、地位超然，但它的后勤、賬目和人事編制，全都掛在“大內(nèi)總管”UNEP的府上。CBD秘書處的上百號(hào)工作人員（2024年數(shù)據(jù)是約110名員工），名義上都是聯(lián)合國(guó)的正式雇員，他們的工資發(fā)放、職級(jí)晉升和醫(yī)療保險(xiǎn)，走的全是UNEP的行政系統(tǒng)。雖然CBD有自己獨(dú)立的各締約國(guó)交納的信托基金，但這些錢的財(cái)務(wù)管理和年度審計(jì)，需要接受UNEP財(cái)務(wù)官的監(jiān)督。不過(guò)，CBD仍然是高度自主的。雖然行政掛靠在UNEP，但CBD怎么制定全球生物保護(hù)目標(biāo)，怎么處理復(fù)雜的基因?qū)＠m紛，權(quán)利在CBDCOP（CBD的最高決策權(quán)握在每?jī)赡觊_一次會(huì)的締約方大會(huì)手中，那是190多個(gè)國(guó)家共同商量的結(jié)果），UNEP這個(gè)大內(nèi)總管是插不上話的。但是作為禮數(shù)，每次CBD COP開頭、結(jié)束，UNEP的頭兒都會(huì)坐鎮(zhèn)、講話。

▲上圖：莫里斯·斯特朗（Maurice Strong）?是聯(lián)合國(guó)環(huán)境署（UNEP）首任執(zhí)行主任。在1972年斯德哥爾摩人類環(huán)境會(huì)議結(jié)束后，聯(lián)合國(guó)大會(huì)成立了UNEP。雖然UNEP的定位是聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)內(nèi)部的機(jī)構(gòu)，但斯特朗卻堅(jiān)決將總部設(shè)在發(fā)展中國(guó)家——肯尼亞內(nèi)羅畢。這是聯(lián)合國(guó)歷史上第一次將重要機(jī)構(gòu)的總部設(shè)在發(fā)展中國(guó)家（南方），打破了紐約、日內(nèi)瓦、維也納等傳統(tǒng)發(fā)達(dá)國(guó)家中心的格局。這一決定進(jìn)一步鞏固了UNEP作為“全球環(huán)境治理機(jī)構(gòu)”的獨(dú)特身份，區(qū)別于其他主要集中在發(fā)達(dá)國(guó)家的聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)了環(huán)境保護(hù)的普世性和公平性。圖源：趙燕澍博士

CBD的出身也非龍子，它誕生于1992年的里約“地球峰會(huì)”。它的職權(quán)范圍極大，不僅管海里的魚蝦，還管陸上的森林、田間的莊稼，甚至微觀到生物的基因片段。它的核心使命有三條：保護(hù)生物多樣性、可持續(xù)利用其組成部分，以及公平公正地分享由利用遺傳資源所產(chǎn)生的惠益。在朝廷的法統(tǒng)里，它代表了人類對(duì)自然界最廣泛的道德契約。

CBD這個(gè)“禮部尚書”，胸懷蒼生、卻性格溫和，手無(wú)縛雞之力。他手里只有一張名為“道義”的底牌。雖然手舉道義大旗，但經(jīng)常連作業(yè)都收不齊（締約方交報(bào)告）。他既沒有像世界貿(mào)易組織（WTO）那樣可以發(fā)起經(jīng)濟(jì)制裁的鋼牙，也沒有像《蒙特利爾議定書》那樣可以通過(guò)限制貿(mào)易來(lái)強(qiáng)制執(zhí)行的雷霆手段。

他定下的那些宏偉目標(biāo)，比如曾經(jīng)著名的“愛知目標(biāo)”，在2020年到期時(shí)發(fā)現(xiàn)，全球竟然沒有一項(xiàng)是完全實(shí)現(xiàn)的，令人唏噓。這種“次次定目標(biāo)，次次達(dá)不到”的尷尬，確實(shí)讓他顯得有些中氣不足。

當(dāng)前的《昆明-蒙特利爾全球生物多樣性框架》（GBF，昆蒙框架）的30*30目標(biāo)（的海洋部分），他很大程度上要指望BBNJ啊。要不2030年檢查作業(yè)的時(shí)候，可能會(huì)很難看了。

其實(shí)，這位“禮部尚書”這種依賴“自覺性”的治理模式，太軟了，國(guó)際社會(huì)苦其久矣！正因?yàn)榇蠹铱赐噶薈BD在管轄權(quán)和強(qiáng)制力上的這種疲軟，在制定BBNJ時(shí)，國(guó)際社會(huì)才鐵了心要把它掛在“海洋王”（海洋發(fā)公約）這個(gè)“硬漢”名下。大家不希望在占地球64%面積的公海上，再出現(xiàn)一個(gè)只發(fā)倡議、沒法執(zhí)法的文弱書生。所以，BBNJ雖然繼承了CBD的保護(hù)理念，但它配齊了環(huán)境影響評(píng)價(jià)和強(qiáng)制性保護(hù)區(qū)劃定這些“硬裝備”，就是為了避免重蹈這位禮部尚書“空有大義、難落地執(zhí)行”的覆轍。

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《生物多樣性公約》邀請(qǐng)全球?qū)哂兄匾鷳B(tài)或生物學(xué)意義的海洋區(qū)域（EBSAs）標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域描述的修改內(nèi)容進(jìn)行評(píng)論

生物多樣性公約將舉辦BBNJ議題網(wǎng)絡(luò)研討會(huì)，通報(bào)公海生物多樣性專家工作坊成果 | 3月17日

▲上圖：《生物多樣性公約》（CBD）框架下的一項(xiàng)核心成果——具有生態(tài)或生物學(xué)重要意義的海域，即EBSA（Ecologically or Biologically Significant Marine Areas）。圖中深藍(lán)色海洋背景上分布的那些半透明白色多邊形，就是已經(jīng)過(guò)科學(xué)評(píng)估并被正式承認(rèn)的EBSA區(qū)域。圖中深藍(lán)色海洋背景上分布的那些半透明白色多邊形，就是已經(jīng)過(guò)科學(xué)評(píng)估并被正式承認(rèn)的EBSA區(qū)域。這些區(qū)域并非隨機(jī)劃定，而是必須滿足一系列嚴(yán)格的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，例如該海域是否具有稀有性、是否是某些物種的關(guān)鍵繁殖地或遷徙通道、生態(tài)系統(tǒng)是否脆弱，以及是否具備較高的生物多樣性或自然生產(chǎn)力。圖源：CBD官網(wǎng)

在海洋治理的版圖上，這位“禮部尚書”與“海洋王”一系的兒女們是一種微妙、而深層的協(xié)作關(guān)系。

CBD提供了科學(xué)上的“封神榜”。CBD多年來(lái)主持識(shí)別了大量具有生態(tài)或生物意義的海洋區(qū)域。這就像是禮部尚書在海圖上標(biāo)注出哪些地方是靈氣匯聚之所、哪些地方是生靈產(chǎn)卵的圣地。雖說(shuō)他不是武將、手里沒有直接查扣違章船只的兵權(quán)，但他出的這份名單，是小兒子BBNJ劃定公海保護(hù)區(qū)時(shí)最重要的參考依據(jù)（BBNJ在“區(qū)域管理工具”章節(jié)直接引用了EBSA作為科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)之一）。

在“基因家底”的管轄上，CBD跟BBNJ存在著有點(diǎn)像“師徒傳承”的關(guān)系。CBD旗下有一個(gè)著名的《名古屋議定書》，專門管各國(guó)領(lǐng)土內(nèi)的生物遺傳資源怎么分錢。而BBNJ在處理公海深處那些奇特生物的基因收益時(shí)，基本上是照搬了CBD的這套管理邏輯，只是把適用范圍從家門口挪到了深海大洋。

在宏觀戰(zhàn)略上，CBD發(fā)揮著“定海神針”的作用。2022年達(dá)成的“昆明-蒙特利爾全球生物多樣性框架”定下了一個(gè)雄心勃勃的目標(biāo)：到2030年要保護(hù)全球30%的陸地和海洋。這個(gè)目標(biāo)就像是朝廷定下的十年強(qiáng)國(guó)大計(jì)，而BBNJ這個(gè)小王爺在公海上忙活的所有差事，本質(zhì)上都是在給CBD定的這個(gè)大目標(biāo)填坑湊數(shù)。

所以，CBD雖不直接參與公海上的日常執(zhí)法（那是龍子們和漕運(yùn)總督、多邊海軍執(zhí)法合作等等的活兒），但他掌握著全球生態(tài)治理的“大義”和“算法”。沒有他的科學(xué)定性，龍子們?cè)诠Ｉ蟿澗€就失去了法理依據(jù)；而沒有龍子們?cè)诠７ǖ湎碌膹?qiáng)制執(zhí)行，CBD的那些宏大愿景也只能是紙上談兵。這個(gè)“禮部尚書”跟海洋法體系的深度嵌套，才讓這個(gè)海洋皇朝的治理顯得既有科學(xué)溫情、又不失法律威嚴(yán)。

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COP17主席國(guó)如何增進(jìn)“里約三公約”協(xié)同增效？蒙古國(guó)自然環(huán)境與氣候變化部長(zhǎng)巴特·巴特爾在2025年世界自然保護(hù)大會(huì)上的對(duì)話

▲上圖：2026年10月19日至30日在亞美尼亞舉辦的《生物多樣性公約》第十七次締約方大會(huì)（CBD COP17），將是全球從“制定目標(biāo)”轉(zhuǎn)向“全面落實(shí)”的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，屆時(shí)各國(guó)將對(duì)“昆明-蒙特利爾全球生物多樣性框架”實(shí)施以來(lái)的首批國(guó)家目標(biāo)進(jìn)展進(jìn)行中期盤點(diǎn)，重點(diǎn)聚焦如何彌補(bǔ)每年數(shù)千億美元的生物多樣性資金缺口，并協(xié)調(diào)基因序列信息（DSI）利益分享機(jī)制，確保在2030年期限過(guò)半之際，將全球生物多樣性喪失的趨勢(shì)真正扭轉(zhuǎn)為恢復(fù)態(tài)勢(shì)。

BBNJ跟昆蒙框架的“30x30”啥關(guān)系？

《昆明-蒙特利爾全球生物多樣性框架》（簡(jiǎn)稱GBF、#昆蒙框架）是“禮部尚書”CBD牽頭定下的全球“十年強(qiáng)球大計(jì)”。它在2022年確立了一個(gè)最具標(biāo)志性的硬指標(biāo)，即“30x30”目標(biāo)：到2030年，全球至少30%的陸地和30%的海洋要得到有效保護(hù)。

當(dāng)時(shí)，全球受保護(hù)的海洋面積還不足8%，且絕大部分集中在各國(guó)的領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)。剩下的60%多全是公海，幾乎處于保護(hù)真空。BBNJ這個(gè)“小王爺”就在此時(shí)應(yīng)運(yùn)而生，他手里握著的公海保護(hù)區(qū)劃定權(quán)，是實(shí)現(xiàn)GBF那個(gè)“30%海洋保護(hù)目標(biāo)”唯一的法律推土機(jī)。沒有BBNJ的執(zhí)行，GBF的海洋指標(biāo)只能是空中樓閣。

▲上圖：2022年在昆明舉辦的CBD COP15-1上的一幕。攝影：?Maggie 攝影 | 海潮天下（Marine Biodiversity）

在利益分配上，BBNJ深度參考了GBF的核心邏輯。GBF強(qiáng)調(diào)“人類與自然和諧相處”，并特別關(guān)注遺傳資源數(shù)字序列信息（DSI）的惠益分享。BBNJ緊跟其后，在其條款中明確了深海生物遺傳資源的數(shù)字化信息也屬于“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”。換句話講，GBF在陸地上怎么談公平，BBNJ就在深海里怎么寫規(guī)矩。兩者在底層邏輯上是完全對(duì)齊的，確保了全球生物多樣性治理在陸地vs海洋之間沒有法律縫隙。

如果說(shuō)昆蒙框架是“朝廷總綱”，負(fù)責(zé)告訴全世界：到2030年我們要保住多少家產(chǎn)；而BBNJ這個(gè)幺兒就像個(gè)“專項(xiàng)欽差”，負(fù)責(zé)在公海建立保護(hù)區(qū)（ABMTs/MPAs）、提供海上行為的管理框架（如制定EIA流程）。BBNJ的每一次圈海保護(hù)，都是在給GBF的總賬本上填數(shù)。兩者一虛一實(shí)，一廣一深，共同構(gòu)成了當(dāng)代全球生態(tài)治理的最強(qiáng)閉環(huán)。

換句話說(shuō)，昆蒙框架是一份政治宣言和行動(dòng)框架，它覆蓋全球所有生物，但它在公海上沒有“執(zhí)法權(quán)”。而BBNJ是《海洋法公約》下的“實(shí)施協(xié)定”，具有硬性的法律約束力。

不過(guò)這里要說(shuō)一下，BBNJ的誕生并不是為了30x30，兩者的關(guān)系是“偶遇”、而非“因果”。BBNJ是為了給公海立規(guī)矩而生的，30x30只是它立規(guī)矩過(guò)程中順帶要完成的一項(xiàng)政治任務(wù)。

這個(gè)，幾年前在某個(gè)海洋群里，一位參與了BBNJ談判的老師曾經(jīng)糾正過(guò)筆者（on另外一篇文章，感謝）。BBNJ的談判進(jìn)程早在2004年就在聯(lián)合國(guó)框架下啟動(dòng)了，而“30x30”目標(biāo)是在2022年底的蒙特利爾COP15大會(huì)上才正式定調(diào)的。也就是說(shuō)，在“30x30”這個(gè)口號(hào)響徹全球之前，BBNJ已經(jīng)在封閉的談判室里磨了近20年了。

如果把BBNJ僅僅看作是為了實(shí)現(xiàn)30x30的工具，那就太小看這位“小王爺”了。

BBNJ最初的核心動(dòng)機(jī)是為了解決公海的“法律真空”和“公地悲劇”。不過(guò)，雖說(shuō)BBNJ的初心不是為了30x30，但2023年BBNJ文本的最終達(dá)成，確實(shí)在客觀上救了30x30的命。如果沒有BBNJ提供的“公海保護(hù)區(qū)”（MPAs）法律工具，30x30目標(biāo)中的海洋部分幾乎不可能實(shí)現(xiàn)。因?yàn)楦鲊?guó)就算把自家的領(lǐng)海全部保起來(lái)，也湊不夠全球海洋的30%。畢竟，公海占據(jù)了海洋總面積的64%，這塊地盤如果不立法，30x30就只能是一張廢紙了。

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▲上圖：2022年6月在肯尼亞內(nèi)羅畢聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）總部舉行的《生物多樣性公約》框架下的一場(chǎng)重要談判，主要任務(wù)是針對(duì)“昆明-蒙特利爾全球生物多樣性框架”（GBF）的草案進(jìn)行最后階段的面對(duì)面磋商。攝影 ?海潮天下（Marine Biodiversity）

欽天監(jiān)+太學(xué)總管——聯(lián)合國(guó)教科文組織

在“海洋王”的朝廷架構(gòu)中，還得專門說(shuō)說(shuō)聯(lián)合國(guó)教科文組織（UNESCO）。UNESCO地位非常的超然，它既不帶兵巡海、也不坐堂審案，他是“欽天監(jiān)”兼“太學(xué)總管”。

他不是執(zhí)法機(jī)構(gòu)，不能逮捕、扣船或裁判海上爭(zhēng)端；它提供的是科學(xué)依據(jù)，而不是法律條款。

如果說(shuō)“海洋王”是家法森嚴(yán)，那么UNESCO及其旗下的政府間海洋學(xué)委員會(huì)（IOC，聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)內(nèi)唯一負(fù)責(zé)海洋科學(xué)的機(jī)構(gòu)），就是負(fù)責(zé)解釋這片深藍(lán)世界所有自然規(guī)律的“首席科學(xué)家”。

因?yàn)?，這個(gè)欽天監(jiān)掌握深海的“天象”+底層代碼。

在“海洋王”的領(lǐng)地里，IOC是唯一的全球海洋科學(xué)協(xié)調(diào)中樞。它不直接管地盤劃分，但它管“測(cè)繪”和“預(yù)警”。記得前段時(shí)間海潮天下（Marine Biodiversity）發(fā)布的那篇《2026年海洋科學(xué)大會(huì)上《海洋碳綜合研究》報(bào)告發(fā)布！柴扉、戴民漢、焦念志、周林濱等多位中國(guó)學(xué)者參與撰寫》嗎？該報(bào)告對(duì)海洋吸收和儲(chǔ)存碳的驅(qū)動(dòng)過(guò)程進(jìn)行了全面評(píng)估，指出目前海洋吸收了人類活動(dòng)產(chǎn)生的大約25%的二氧化碳，有效減緩了全球變暖，但這一關(guān)鍵的氣候服務(wù)功能正在發(fā)生改變。由于科學(xué)界對(duì)未來(lái)幾十年海洋碳匯演變的認(rèn)識(shí)仍存在顯著偏差，當(dāng)前的全球氣候規(guī)劃正面臨基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不確定性的挑戰(zhàn)。

▲上圖：《海洋碳綜合研究：實(shí)施愿景》（IOC-R）報(bào)告封頁(yè)。圖源：聯(lián)合國(guó)教科文組織政府間海洋學(xué)委員會(huì)

從覆蓋全球的海嘯預(yù)警系統(tǒng)，到深海碳匯的計(jì)量，再到海洋酸化的長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)，全天下的海洋數(shù)據(jù)流，最終都要匯聚到這位“欽天監(jiān)”手中。

這就不難解釋，為啥在“幺兒”BBNJ的運(yùn)作中，IOC的地位頗為重要了：未來(lái)公海保護(hù)區(qū)怎么劃、環(huán)境評(píng)估參照什么科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，很大程度上，就得靠IOC提供的科學(xué)模型。它雖然不參與分紅，但它掌握著分紅賴以生存的底層數(shù)據(jù)支持。

▲上圖：在UNESCO總部巴黎舉辦的聯(lián)合國(guó)塑料污染談判INC-2會(huì)議期間，場(chǎng)地一撇。POSTERS上面都是海洋。攝影：SXY | ?海潮天下（Marine Biodiversity）

他還兼著“太學(xué)”，UNESCO負(fù)責(zé)在全世界范圍內(nèi)開展“海洋素養(yǎng)”（Ocean Literacy）教育。它發(fā)起的“聯(lián)合國(guó)海洋科學(xué)促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展十年”（2021-2030），本質(zhì)上是在全球范圍內(nèi)進(jìn)行一場(chǎng)關(guān)于海洋治理的“思想啟蒙”。

他還管著世界遺產(chǎn)地。它試圖讓各國(guó)不僅僅把海洋看作礦場(chǎng)和漁場(chǎng)，而是看作人類共同的文明載體。它冊(cè)封“海洋世界遺產(chǎn)”（如大堡礁、加拉帕戈斯群島），給重要的海域貼上“皇家封條”，這種封條具有極高的政治防御力，任何試圖在這些區(qū)域動(dòng)土的“藩王”，恐怕都得三思三思。

另外，在海洋王府的資產(chǎn)目錄中，UNESCO還有一個(gè)獨(dú)特的職能——管理水下文化遺產(chǎn)。那些沉沒在深海、不屬于任何國(guó)家主權(quán)的古船骸和歷史遺跡，名義上都?xì)wUNESCO相關(guān)的國(guó)際公約管轄。它就像是皇室的“藏寶閣”總管，守衛(wèi)著那些被時(shí)間淹沒的、屬于全人類的共同記憶。

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▲上圖：著名的泰坦尼克號(hào)，沉默在了公海——距離加拿大紐芬蘭島約600公里（約320海里）處于國(guó)際法定義的國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域（ABNJ）。2012年，泰坦尼克號(hào)沉沒滿100周年，自動(dòng)進(jìn)入了UNESCO《保護(hù)水下文化遺產(chǎn)公約》的射程。因?yàn)樵诠＃瑳]有哪個(gè)國(guó)家能宣布對(duì)它擁有主權(quán)，所以UNESCO出面給它貼上了“全人類共同遺產(chǎn)”的封條，禁止掠奪性打撈。圖源：這張照片由美國(guó)國(guó)家海洋和大氣管理局（NOAA）、海洋勘探研究所（IFE）和羅德島大學(xué)（URI）聯(lián)合組織的泰坦尼克號(hào)殘骸考察隊(duì)，于2004年6月通過(guò)“大力神”（Hercules）號(hào)遙控潛水器（ROV）拍攝。

為什么“海洋王”離不開這位老學(xué)究呢？隨著BBNJ的落地、深海開發(fā)的加速，“海洋王”也發(fā)現(xiàn)了，光靠法條是不夠的。面對(duì)復(fù)雜的深海生態(tài)，大家都在爭(zhēng)奪“科學(xué)解釋權(quán)”。

其實(shí)大家不難看到，IOC近年來(lái)變得異?；钴S，它不再滿足于只做觀測(cè)了，而是大搞“海洋十年”項(xiàng)目，把最前沿的科學(xué)發(fā)現(xiàn)直接轉(zhuǎn)化為國(guó)際政策的燃料。在海洋王府的權(quán)力格局中，UNESCO雖無(wú)兵符，但由于它壟斷了關(guān)于海洋的“客觀真理”，任何“皇子”在做重大決策前，都必須先去“欽天監(jiān)”問問卦，看看科學(xué)的這面鏡子里，海洋到底在發(fā)生什么。

另外，其實(shí)，UNESCO一直在辦會(huì)，證明他們旗下的OBIS數(shù)據(jù)庫(kù)就是最合適的底層架構(gòu)。他搞這些技術(shù)論證會(huì)，主要討論如何把IOC現(xiàn)有的“寶貝”——比如海洋生物多樣性信息系統(tǒng)（OBIS）和全球海洋觀測(cè)系統(tǒng)（GOOS）——直接對(duì)接到BBNJ的法律框架里。多多少少意在向“海洋王”展示：我這里的“藏經(jīng)閣”早就修好了，BBNJ這個(gè)“幺兒”在獨(dú)立開府之后，直接就能用。

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2026年初，聯(lián)合國(guó)教科文組織政府間海洋學(xué)委員會(huì)（IOC-UNESCO）宣布，正式開啟“eDNA考察計(jì)劃”的第二階段項(xiàng)目，并面向全球海洋保護(hù)地征集參與站點(diǎn)。這項(xiàng)由海洋生物多樣性信息系統(tǒng)（OBIS）主導(dǎo)、Minderoo基金會(huì)支持的科學(xué)行動(dòng)，旨在通過(guò)分析海水中殘留的遺傳物質(zhì)，構(gòu)建起一個(gè)覆蓋全球的海洋生物分子監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。圖源：UNESCO-IOC

美國(guó)這個(gè)“逍遙王”

而美國(guó)呢，美國(guó)至今沒有批準(zhǔn)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（UNCLOS），他在法律身份上確實(shí)不是締約國(guó)。

他就像是這個(gè)全球海洋治理皇朝里最強(qiáng)大、最富有，卻始終拒絕在宗人府族譜上簽字的“逍遙王”。

這個(gè)“逍遙王”，曾經(jīng)是聯(lián)合國(guó)最重要的“支柱”之一，但也是其最具爭(zhēng)議的“劊子手”。1945年舊金山會(huì)議上，美國(guó)是主導(dǎo)《聯(lián)合國(guó)憲章》制定的核心力量之一，直接參與了聯(lián)合國(guó)的成立與早期結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)；他也是聯(lián)合國(guó)財(cái)政支柱的最大貢獻(xiàn)者與“老賴”，近年特朗普主政期間，對(duì)對(duì)聯(lián)合國(guó)持強(qiáng)硬態(tài)度，去年更是威脅退群66個(gè)國(guó)際組織。

至于他跟“海洋王”（海洋法公約）的關(guān)系，是一場(chǎng)持續(xù)了半個(gè)世紀(jì)的“若即若離”的權(quán)謀大戲。這位逍遙王早在1982年公約編纂時(shí)，就表現(xiàn)得非常不羈了。

當(dāng)時(shí)，雖然國(guó)際海底管理局（ISA）還沒正式掛牌，但公約第十一部分已經(jīng)描繪了一個(gè)名為“企業(yè)部”的工部機(jī)構(gòu)藍(lán)圖。按照那時(shí)的規(guī)矩，如果這個(gè)元老想去深海采礦，就必須把先進(jìn)的技術(shù)無(wú)償送給這個(gè)機(jī)構(gòu)，還得交高額的規(guī)費(fèi)來(lái)補(bǔ)貼那些沒技術(shù)的小藩王。這嚴(yán)重違背了他“強(qiáng)者通吃、技術(shù)即財(cái)富”的家訓(xùn)。于是，雖然滿朝文武（160多個(gè)國(guó)家）都簽了字，他卻拍拍屁股走了，成了這份族譜外的“編外大佬”。

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▲上圖：一架遙控潛水器正緩緩掠過(guò)深海海床上密布的多金屬結(jié)核（polymetallic nodules）礦床。圖片來(lái)源：美國(guó)國(guó)家海洋和大氣管理局（NOAA）

不過(guò)，美國(guó)玩的是“習(xí)慣法”策略。雖然他不簽字，但他公開承認(rèn)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中的絕大部分內(nèi)容——特別是航行自由、公海通行權(quán)等——屬于“國(guó)際習(xí)慣法”。意思就是：雖然我沒簽這份合同，但我認(rèn)可這些規(guī)矩是自古以來(lái)的公理，所以我照樣遵守，也要求你們必須對(duì)我遵守。

他每天派戰(zhàn)船在海上巡邏，美名其曰叫做“航行自由行動(dòng)”（FONOPs），實(shí)際上是在用武力充當(dāng)“海上糾察隊(duì)”。他以這種方式提醒各方——你們得守規(guī)矩，我也守規(guī)矩，但我守規(guī)矩是因?yàn)槲以敢?，不是因?yàn)槲液灹俗帧?/p>

他實(shí)力最強(qiáng)、封地最廣、甲胄最精良，卻偏偏是那個(gè)在大殿門口晃悠了四十多年的“逍遙王”。

這位“逍遙王”，雖然不在族譜里，但他強(qiáng)大的海軍、科技實(shí)力，讓他依然可坐在全球環(huán)境治理宴席的高位上。

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▲上圖：太平洋克拉里恩-克利珀頓斷裂帶（CCZ）深處的海底，成群的錳結(jié)核散落在海床上。這張照片是由德國(guó)GEOMAR研究中心的遙控?zé)o人潛水器（ROV KIEL 6000）于2015年4月在SO239次科考任務(wù)中拍攝的。圖源：GEOMAR（CC BY-SA 4.0）

其實(shí)，美國(guó)這個(gè)“編外實(shí)權(quán)王”，雖然拒絕在宗人府的族譜上簽字畫押，卻比絕大多數(shù)家里人更在意這本家譜里的規(guī)矩。核心阻礙在于他那份“公海自由”的傲氣，以及對(duì)長(zhǎng)子“深海礦產(chǎn)協(xié)議”中資源分配條款的抵觸。在華盛頓的保守派看來(lái)，憑什么美國(guó)的深海采礦技術(shù)賺了錢，要分給那些連船都沒有的窮親戚呢？！他雖然不認(rèn)這個(gè)“海洋王”，但他認(rèn)海洋王定下的一部分規(guī)矩，尤其是關(guān)于航行自由的部分。對(duì)他來(lái)講，這部公約只要能用來(lái)約束別人，那就是好規(guī)矩；只要想用來(lái)約束他，那么嘿嘿，他就會(huì)祭出“我沒簽”的擋箭牌。

但，這種“單邊主義與多邊規(guī)則”的長(zhǎng)期拉鋸，在面對(duì)小兒子BBNJ時(shí)陷入了新困局。

▲上圖：海潮天下（Marine Biodiversity）小編查閱UN條約官網(wǎng)的信息發(fā)現(xiàn)，美國(guó)已于2023年9月20日正式簽署了該協(xié)定。公開新聞顯示，2023年9月20日，在紐約聯(lián)合國(guó)總部舉行的第78屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)期間，美國(guó)國(guó)務(wù)卿安東尼·布林肯代表美國(guó)正式簽署了BBNJ協(xié)定。美國(guó)國(guó)務(wù)院也發(fā)布了官方聲明。布林肯在簽署儀式后強(qiáng)調(diào)，該協(xié)定對(duì)于實(shí)現(xiàn)“30x30”目標(biāo)（即到2030年保護(hù)全球30%的海洋）至關(guān)重要，并表示美國(guó)致力于跨國(guó)界保護(hù)海洋資源。但需要注意，“簽署”（Signing）不等于“批準(zhǔn)”（Ratification）。在國(guó)際法中，簽署表達(dá)了國(guó)家受條約約束的意愿和誠(chéng)意，并承諾不采取違背條約宗旨的行為；但要讓條約對(duì)該國(guó)產(chǎn)生完全的法律約束力，還需要經(jīng)過(guò)其國(guó)內(nèi)立法機(jī)構(gòu)（對(duì)美國(guó)而言是參議院）的批準(zhǔn)。

對(duì)于BBNJ這個(gè)“嫡孫”開府，美國(guó)雖然不能作為締約方直接進(jìn)入“董事會(huì)”投票，但他依然深度參與了長(zhǎng)達(dá)十余年的談判。在2023年條約文本達(dá)成時(shí)，美國(guó)是簽署了該條約的。但正式生效還需要經(jīng)過(guò)美國(guó)國(guó)會(huì)的批準(zhǔn)（Ratification）。在目前的政治環(huán)境下，由于涉及深海資源惠益分享等利益分配，美國(guó)正式“轉(zhuǎn)正”依然面臨國(guó)內(nèi)重重阻力。不過(guò)，小編個(gè)人覺得，隨著繞過(guò)國(guó)際海底管理局（ISA）搞“深海采礦”這塊甜頭越來(lái)越誘人，可能，距離這個(gè)愿景會(huì)越來(lái)越遠(yuǎn)了。

這個(gè)，恰恰是當(dāng)前全球海洋治理最劇烈的陣痛點(diǎn)。而且，回頭看，BBNJ協(xié)定難產(chǎn)了20年，最難的就是整合現(xiàn)有的國(guó)際機(jī)構(gòu)。如果國(guó)際海底管理局（ISA）管理上失去權(quán)威，或者出現(xiàn)一套平行的、門檻更低的開采規(guī)則，那么BBNJ協(xié)定將很難協(xié)調(diào)這些互相對(duì)立的利益。這種碎片化，可能會(huì)導(dǎo)致全球海洋治理陷入“誰(shuí)有技術(shù)誰(shuí)說(shuō)了算”的叢林法則。

海

潮

全球環(huán)境治理·分析

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文 | 王海詩(shī)

編輯 | 海潮君

排版 | 盧曉雨

時(shí)間 | 2026年4月8日

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