最高法院案例:息訴罷訪協(xié)議屬于行政協(xié)議，息訴罷訪協(xié)議與信訪處理事項(xiàng)的區(qū)別

(2019）最高法行申11819號(hào)

裁判要旨

1.息訴罷訪協(xié)議屬于行政協(xié)議

行政協(xié)議兼具“行政性”與“合同性”，是行政機(jī)關(guān)為管理行政事務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共利益或者管理目標(biāo)與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。本案中，大慶市政府委托大慶市信訪法律服務(wù)中心（以下簡(jiǎn)稱(chēng)信訪服務(wù)中心）解決姜萬(wàn)臣信訪事項(xiàng)，信訪服務(wù)中心與其簽訂《附條件息訴罷訪協(xié)議》。在形式上，《附條件息訴罷訪協(xié)議》系行政主體與相對(duì)人之間經(jīng)協(xié)商一致簽訂的協(xié)議。在實(shí)質(zhì)上，維護(hù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)和諧穩(wěn)定與處理信訪事宜系政府的法定職責(zé)，該協(xié)議的簽訂是為了維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，是為了行政管理職能的需要，在政府職責(zé)權(quán)限的范圍內(nèi)，協(xié)議內(nèi)容具有行政法上權(quán)利義務(wù)的性質(zhì)。因此，《附條件息訴罷訪協(xié)議》系可訴的行政協(xié)議的范疇。

2.息訴罷訪協(xié)議與信訪處理事項(xiàng)的區(qū)別

《最高人民法院關(guān)于不服縣級(jí)以上人民政府信訪行政管理部門(mén)、負(fù)責(zé)受理信訪事項(xiàng)的行政管理機(jī)關(guān)以及鎮(zhèn)(鄉(xiāng))人民政府作出的處理意見(jiàn)或者不再受理決定而提起的行政訴訟人民法院是否受理的批復(fù)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《最高院關(guān)于信訪部門(mén)處理意見(jiàn)的批復(fù)》）主要針對(duì)的是信訪負(fù)責(zé)部門(mén)單方面作出的登記、受理、交辦、轉(zhuǎn)送、處理意見(jiàn)、復(fù)查意見(jiàn)和復(fù)核意見(jiàn)等不對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的單方行為，其實(shí)質(zhì)是根據(jù)《信訪條例》作出的信訪處理事項(xiàng)，不屬于行政訴訟受案范圍。但本案中，《附條件息訴罷訪協(xié)議》非信訪部門(mén)的單方處理行為，而是雙方協(xié)商一致的結(jié)果，雙方協(xié)商的內(nèi)容已經(jīng)對(duì)姜萬(wàn)臣的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)上的約束力。因此，本案的《附條件息訴罷訪協(xié)議》不屬于《最高院關(guān)于信訪部門(mén)處理意見(jiàn)的批復(fù)》的規(guī)定范圍。

裁判文書(shū)

中華人民共和國(guó)最高人民法院

行 政 裁 定 書(shū)

（2019）最高法行申11819號(hào)

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）：姜萬(wàn)臣

委托訴訟代理人：劉奇，北京隆安律師事務(wù)所沈陽(yáng)分所律師。

被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）：黑龍江省大慶市人民政府。住所地：黑龍江省大慶市東風(fēng)路19號(hào)。

法定代表人：何忠華，該市人民政府市長(zhǎng)。

再審申請(qǐng)人姜萬(wàn)臣因訴黑龍江省大慶市人民政府（以下簡(jiǎn)稱(chēng)大慶市政府）行政給付一案，不服黑龍江省高級(jí)人民法院（2019）黑行終96號(hào)行政裁定，向本院申請(qǐng)?jiān)賹?。本院依法由審判員梁鳳云、審判員張艷、審判員張劍組成合議庭，對(duì)本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

姜萬(wàn)臣向本院申請(qǐng)?jiān)賹彛?qǐng)求撤銷(xiāo)一、二審裁定，指令再審。主要的事實(shí)與理由為：原審裁定認(rèn)定事實(shí)不清、適用法律錯(cuò)誤。其簽訂的《附條件息訴罷訪協(xié)議》屬于行政協(xié)議，不屬于信訪事項(xiàng)，具有可訴性。

本院認(rèn)為：本案的焦點(diǎn)為姜萬(wàn)臣所訴事項(xiàng)是否屬于行政案件受案范圍。

關(guān)于《附條件息訴罷訪協(xié)議》的性質(zhì)。當(dāng)時(shí)有效的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第十一條第一款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議?！毙姓f(xié)議兼具“行政性”與“合同性”，是行政機(jī)關(guān)為管理行政事務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共利益或者管理目標(biāo)與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。本案中，大慶市政府委托大慶市信訪法律服務(wù)中心（以下簡(jiǎn)稱(chēng)信訪服務(wù)中心）解決姜萬(wàn)臣信訪事項(xiàng)，信訪服務(wù)中心與其簽訂《附條件息訴罷訪協(xié)議》。在形式上，《附條件息訴罷訪協(xié)議》系行政主體與相對(duì)人之間經(jīng)協(xié)商一致簽訂的協(xié)議。在實(shí)質(zhì)上，維護(hù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)和諧穩(wěn)定與處理信訪事宜系政府的法定職責(zé)，該協(xié)議的簽訂是為了維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，是為了行政管理職能的需要，在政府職責(zé)權(quán)限的范圍內(nèi)，協(xié)議內(nèi)容具有行政法上權(quán)利義務(wù)的性質(zhì)。因此，《附條件息訴罷訪協(xié)議》系可訴的行政協(xié)議的范疇。

關(guān)于《附條件息訴罷訪協(xié)議》與信訪事項(xiàng)處理的區(qū)別?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于不服縣級(jí)以上人民政府信訪行政管理部門(mén)、負(fù)責(zé)受理信訪事項(xiàng)的行政管理機(jī)關(guān)以及鎮(zhèn)(鄉(xiāng))人民政府作出的處理意見(jiàn)或者不再受理決定而提起的行政訴訟人民法院是否受理的批復(fù)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《最高院關(guān)于信訪部門(mén)處理意見(jiàn)的批復(fù)》）主要針對(duì)的是信訪負(fù)責(zé)部門(mén)單方面作出的登記、受理、交辦、轉(zhuǎn)送、處理意見(jiàn)、復(fù)查意見(jiàn)和復(fù)核意見(jiàn)等不對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的單方行為，其實(shí)質(zhì)是根據(jù)《信訪條例》作出的信訪處理事項(xiàng)，不屬于行政訴訟受案范圍。但本案中，《附條件息訴罷訪協(xié)議》非信訪部門(mén)的單方處理行為，而是雙方協(xié)商一致的結(jié)果，雙方協(xié)商的內(nèi)容已經(jīng)對(duì)姜萬(wàn)臣的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)上的約束力。因此，本案的《附條件息訴罷訪協(xié)議》不屬于《最高院關(guān)于信訪部門(mén)處理意見(jiàn)的批復(fù)》的規(guī)定范圍。故，一、二審的裁定論述理由錯(cuò)誤，應(yīng)予糾正。

關(guān)于本案是否超過(guò)除斥期間的問(wèn)題。本案系行政協(xié)議糾紛，姜萬(wàn)臣主要訴訟請(qǐng)求為變更行政協(xié)議的內(nèi)容。對(duì)于當(dāng)事人主張撤銷(xiāo)或者變更行政協(xié)議內(nèi)容而提起訴訟的，可適用民事法律規(guī)范中有關(guān)撤銷(xiāo)權(quán)除斥期間的規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國(guó)合同法》第五十五條規(guī)定：“有下列情形之一的，撤銷(xiāo)權(quán)消滅：（一）具有撤銷(xiāo)權(quán)的當(dāng)事人自知道或者應(yīng)當(dāng)知道撤銷(xiāo)事由之日起一年內(nèi)沒(méi)有行使撤銷(xiāo)權(quán)；（二）具有撤銷(xiāo)權(quán)的當(dāng)事人知道撤銷(xiāo)事由后明確表示或者以自己的行為放棄撤銷(xiāo)權(quán)。”本案中，姜萬(wàn)臣于2016年11月3日與信訪服務(wù)中心簽訂《附條件息訴罷訪協(xié)議書(shū)》，其于2018年9月提起本案訴訟，已經(jīng)超過(guò)了一年的除斥期間。因此，一審裁定駁回起訴，二審予以維持結(jié)果正確。

綜上，姜萬(wàn)臣的再審申請(qǐng)不符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規(guī)定，裁定如下：

駁回再審申請(qǐng)人姜萬(wàn)臣的再審申請(qǐng)。

審判長(zhǎng)　　梁鳳云

審判員　　張　艷

審判員　　張　劍

二〇一九年十一月十四日

法官助理趙 瑞

書(shū)記員 吳 冉