高培勇 中國社科院學部委員

以下觀點整理自高培勇在CMF季度論壇（2026年第一季度）（總第72期）上的發(fā)言

本文字數(shù)：4058字

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一、2026年積極財政政策的新變化

中國經(jīng)濟在今年第一季度實現(xiàn)了“開門紅”，同時當下中國經(jīng)濟周期運行呈現(xiàn)出一系列不同于以往的全新特征。中國經(jīng)濟第一季度的“開門紅”能否延續(xù)至全年，甚至進一步演化為“十五五”的“開門紅”，取決于我國能否根據(jù)當下中國經(jīng)濟周期運行中的新特征找到新的分析框架，拿出與之相契合的宏觀經(jīng)濟政策。

由此分析2026年及“十五五”時期的中國經(jīng)濟走勢，需要回答一個重要問題：同樣是更加積極有為的宏觀政策，在2026年，相對于2025年及此前究竟有哪些新的變化？

聚焦更加積極的財政政策，相對于2025年及以往，2026年更加積極的財政政策所折射出的最突出變化究竟是什么？

這首先可從量的線索，亦即力度層面加以歸結。這方面的變化的確不小。第一，赤字，全國財政赤字規(guī)模達到5.89萬億元，比上年增加2300億元。第二，地方債，新增地方政府專項債務限額4.4萬億元。第三，特別國債，發(fā)行超長期特別國債1.3萬億元和特別國債3000億元。第四，家電以舊換新政策安排2500億元，同時設立財政金融協(xié)同專項資金1000億元，兩項合計3500億元。

可以發(fā)現(xiàn)，所有這些從量上、從力度上進行的歸結，均有先例可循，相對并不陌生。需要進一步提出的問題是：除此之外，是否還有其他更為突出的線索、更為基本的方面值得關注。

二、“財政科學管理”成為高頻詞匯

可以立刻指出的一條是，自去年下半年以來，“財政科學管理”一詞不斷出現(xiàn)在黨和政府一系列文獻當中，已成為一個高頻詞匯。

2025年10月，黨的二十屆四中全會報告指出，要“發(fā)揮積極財政政策作用，增強財政可持續(xù)性，加強財政科學管理，加強財政資源和預算統(tǒng)籌”；2025年年末召開的中央經(jīng)濟工作會議提出“加強財政科學管理，優(yōu)化財政支出結構”；2026年3月舉行的全國“兩會”，《政府工作報告》特別指出“加強財政科學管理，深化零基預算改革”；《“十五五”規(guī)劃綱要》也專門提出“深化財稅體制改革，發(fā)揮積極財政政策作用，加強財政科學管理，增強財政可持續(xù)性”。與財政科學管理更為貼近的2026年《財政預算報告》，對財政科學管理作出了八個字的清晰界定，“應收盡收、能省則省”。即在財政收入上應收盡收，在財政支出上能省則省。“應收盡收、能省則省”成為財政科學管理最重要、最基本的內(nèi)涵。

“財政管理”一詞此前一直在使用，但在“財政”與“管理”之間插入“科學”二字，形成“財政科學管理”這一具有全新意義的概念，并成為高頻詞匯，當下尚屬首次。這實際上提示了許多過去僅在小范圍討論、現(xiàn)在需要在更廣范圍內(nèi)提及的問題。其一，財政管理是一門科學，并非可以任人隨意打扮的小姑娘，也不是可以隨主觀意志、個人偏好而翩翩起舞的“木偶劇”。因此，應對財政管理本身懷有足夠的敬畏之心。須敬畏科學、敬畏規(guī)律。

科學管理，特別是財政的科學管理同樣能夠產(chǎn)生政策效益。政策效益并非僅僅源于量的增加，在很大程度上也源于質(zhì)的改善。因此，“更加積極”既體現(xiàn)在財政政策所涉及的資金規(guī)模上，更體現(xiàn)在財政政策所涉及資金的使用效益上。對于財政政策、對于宏觀政策，不能僅有量這一維度的觀察視角，還須在此基礎上加上質(zhì)。此外，通讀《政府工作報告》及《預算報告》可以發(fā)現(xiàn)，2026年財政改革發(fā)展工作的重點工作之一即為提高財政資金的使用效能。

那么，為何在“十五五”開局之年強調(diào)要加大逆周期和跨周期調(diào)節(jié)力度、提高宏觀經(jīng)濟治理效能的背景下，特別強調(diào)加強財政的科學管理？從一般意義理解，這顯然是由于財政收支平衡壓力加大，特別是一些地方財政出現(xiàn)困難所致。但是，跳出一般層面而伸展更深層次觀察，可以發(fā)現(xiàn)，還有更基本、更深層、更重要的原因，其中有若干標志性事件需要從宏觀分析層面給予足夠關注。

1、財政支出規(guī)模歷史性跨越30萬億元

今年的《預算報告》披露，財政一般公共預算支出規(guī)模為30.01萬億元。單看這一數(shù)字可能難以形成直觀感受，但可提及兩個參照系：1999年全國財政收入跨越1萬億元，2000年全國稅收收入跨越1萬億元。對比20余年間的變化，30萬億元的分量便可掂量出來。

問題在于，這一趨勢還將延續(xù)，亦即財政支出規(guī)模不僅將繼續(xù)增長，而且會以高于GDP的增速增長。這首先是人類社會財政支出的基本規(guī)律，并無例外。立足于中國，還可看到一些特殊因素：2035年要基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，留給我們的時間窗口不足十年，在此過程中有諸多歷史欠賬、諸多亟待解決的問題，須通過財政支出規(guī)模的增加予以解決。實現(xiàn)基本公共服務的均衡性和可及性，特別是2035年共同富裕取得決定性進展，我們面臨一場攻堅戰(zhàn)。在這場攻堅戰(zhàn)中，財政支出是不可或缺的支撐力量。

2、宏觀稅負水平一再下滑

通常所說的宏觀稅負水平，大致有兩個計算依據(jù)：一是稅務總局提供的全國稅收收入數(shù)字，二是財政部預算報告中的全國稅收收入數(shù)字。兩者有所不同，稅務總局的全國稅收收入不包括關稅，也未扣除出口退稅；財政部預算報告中的全國稅收收入數(shù)字，則包括關稅并扣除了出口退稅。兩個計算依據(jù)各有側重點，今天我們以財政部的稅收收入數(shù)字作為依據(jù)。

2025年全國稅收收入17.64萬億元，當年GDP為140萬億元，宏觀稅負為12.6%。根據(jù)2026年預算，全國稅收收入18.15萬億元，按照GDP增長5%計算，即為147萬億元的GDP，宏觀稅負為12.35%。若翻閱歷史數(shù)據(jù)，可以看到，宏觀稅負是從將近20%一路降至今日水平的。

若不做大的調(diào)整，這一趨勢可能還將延續(xù)：價格在低位水平運行，傳統(tǒng)行業(yè)稅收增速放緩，新型行業(yè)稅收總體規(guī)模較小，如此等等，仍然會對宏觀稅負產(chǎn)生壓力。

3、舉債收入

政府做事總要花錢，按照“以支定收”的邏輯，財政支出不斷增長的情況下，若宏觀稅負持續(xù)下滑，其間的缺口只能通過舉債填充。

2026年舉債總收入加總為11.89萬億元。按照11.89萬億元計算，其中包括地方政府專項債務，故在計算債務依存度時，要以一般公共預算支出加上政府性基金預算支出，合計42萬億元為分母，債務依存度為28.31%。若僅計算一般公共預算的債務依存度，舉債規(guī)模為7.29萬億元，即從11.89萬億元中扣除地方專項債務限額4.4萬億元，債務依存度為24.96%。

更重要的是債息支出。借來的錢按照政府債務運行規(guī)律固然可以不還，可通過借新還舊循環(huán)辦法解決，但利息總要支出。2026年預算顯示，中央本級債務利息支出為8739.99億元，單看此數(shù)字可能難以體會。但有兩個數(shù)字值得關注，可做補充：其一，債息支出增速6.7%，高于財政支出增速、財政收入增速及GDP增速；其二，債息支出占中央本級支出4.54萬億元的19.24%。此處僅計算中央本級債務利息支出，未包括地方。

4、政府支出規(guī)模在高質(zhì)量發(fā)展中的作用趨于增強

以一般公共預算支出30.01萬億元，政府性基金預算支出12萬億元，社會保險基金預算支出12萬億元，國有資本經(jīng)營預算2921億元，扣除其間的重復計算因素，加總求和，四本預算總支出大體為50萬億元。按2026年GDP147萬億元計算，占比30%以上。因此，從確?！笆逦濉备哔|(zhì)量發(fā)展行穩(wěn)致遠的維度來看，政府所掌握的這些資金的使用效能，直接關系整個經(jīng)濟運行中高質(zhì)量發(fā)展行穩(wěn)致遠目標的實現(xiàn)。

把上述這幾個方面的情形放在一起，再來體會加強財政科學管理的意義以及它可能對高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生的影響，特別是面臨的一些挑戰(zhàn)，體會便可更深一層。

三、加強財政科學管理面臨的嚴峻挑戰(zhàn)

現(xiàn)在看來，這一挑戰(zhàn)值得高度重視。比如，必須特別關注其間可能產(chǎn)生的碰撞，要突破慣性思維。面對經(jīng)濟運行中的新變化、新情況，可以特別關注以下幾點：

1、當家要理財。不能只問事不問錢、只論效益不論成本。宏觀經(jīng)濟分析中經(jīng)常提及這樣的問題，總是說力度不夠要加力度，但在提出此類政策主張的同時，還須說明，為了加力度要付出怎樣的成本，特別是當成本與效益相碰頭時，究竟是成本大還是效益大，這是必須要算的一筆賬，不算顯然不行。當然，此處所說的“效益”和“成本”是全面的效益和成本，既包括有形的，也包括無形的；既包括可以貨幣計量的，也包括不能以貨幣計量的；既包括直接的，也包括間接的。

2、政府部門“過緊日子”提了多年?，F(xiàn)在看來，這一“緊日子”恐怕已是常態(tài)，財政進入緊運行狀態(tài)并非周期性現(xiàn)象，而是趨勢性現(xiàn)象。因此，不能把政府部門過緊日子當作權宜之計、臨時之策，更不能只說不做。在諸多預算單位中，年終突擊花錢、為花錢而花錢的現(xiàn)象，確應高度警惕，應從推動高質(zhì)量發(fā)展全局的意義上加以認識。

3、預算績效評價不能僅局限于投資項目。對投資項目的績效評價或成本效益分析，我們相對較為熟悉。但除基建投資項目外，其他政府項目是否也應進行預算績效評價？《政府工作報告》、《預算報告》專門提出，財政管理要向資金使用的全鏈條、預算單位的全覆蓋拓展，業(yè)務流程要持續(xù)優(yōu)化，支出標準體系要更加健全。

最后，近期從“投資于物”轉(zhuǎn)向“投資于人”受到特別關注。在財政科學管理上，投資于物還有一套制度體系可供選擇，隨著更多轉(zhuǎn)向投資于人，在財政科學管理上將面臨新的挑戰(zhàn)。如何在投資于人的公共服務性支出方面加強財政的科學管理，是亟待解決的一個非常重要的話題。

文章僅作為學術交流，不代表CMF立場。