文/《清華金融評(píng)論》丁開(kāi)艷

2026年3月20日，司法部、中國(guó)人民銀行、金融監(jiān)管總局、中國(guó)證監(jiān)會(huì)、國(guó)家外匯局聯(lián)合在門(mén)戶網(wǎng)站公布《中華人民共和國(guó)金融法（草案）》（以下簡(jiǎn)稱“草案”），向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。作為我國(guó)金融領(lǐng)域首部基礎(chǔ)性、綜合性、統(tǒng)領(lǐng)性法律，草案共11章95條，其中圍繞推動(dòng)建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度，草案第二章明確了中央銀行職能定位，明確不斷完善科學(xué)穩(wěn)健的貨幣政策體系，積極推動(dòng)構(gòu)建宏觀審慎管理體系，維護(hù)人民幣幣值穩(wěn)定和金融穩(wěn)定。

人民幣包括實(shí)物形式和數(shù)字形式

本次公開(kāi)征集意見(jiàn)的金融法草案第二章以“中央銀行”為核心主線，通過(guò)立法形式系統(tǒng)構(gòu)建了中國(guó)人民銀行的職能體系與制度框架。在法律定位上，明確央行負(fù)責(zé)制定執(zhí)行貨幣政策、實(shí)施宏觀審慎管理及維護(hù)金融穩(wěn)定（第十一條）；在貨幣發(fā)行上，確立人民幣為法定貨幣，涵蓋實(shí)物與數(shù)字形式，由央行獨(dú)家統(tǒng)一發(fā)行管理，嚴(yán)禁任何單位或個(gè)人擾亂流通秩序（第十二條）。

在貨幣政策層面，草案要求健全政策框架 ， 根據(jù)調(diào)控需要依法運(yùn)用貨幣政策工具，負(fù)責(zé)利率政策制定、執(zhí)行和監(jiān)管，保持人民幣幣值的穩(wěn)定， 并以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng) ，同時(shí)加強(qiáng)貨幣與財(cái)政政策協(xié)同，優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)以引導(dǎo)資金精準(zhǔn)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)（第十三條）。在風(fēng)險(xiǎn)防控上，央行牽頭構(gòu)建宏觀審慎政策框架，會(huì)同相關(guān)部門(mén)監(jiān)測(cè)金融體系穩(wěn)健性，防范處置系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，并可視情形對(duì)金融市場(chǎng)實(shí)施逆周期、跨周期調(diào)節(jié)（第十四、十五條）。

此外，草案還賦予了央行監(jiān)督管理支付清算體系、外匯及儲(chǔ)備資產(chǎn)管理的職責(zé)，并 制定金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，組織實(shí)施金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)，會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)建設(shè)國(guó)家金融基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)。 （第十六至十八條）。

整體來(lái)看， 草案對(duì)現(xiàn)代中央銀行定位更加注重維護(hù)幣值穩(wěn)定，更加注重運(yùn)用市場(chǎng)化、價(jià)格型間接調(diào)控方式，更加注重財(cái)務(wù)獨(dú)立性和可持續(xù)性，更加注重預(yù)期管理，更加注重加強(qiáng)宏觀審慎管理，防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融體系整體穩(wěn)定。

回溯歷史，我國(guó)建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度始于1984年人民銀行專門(mén)行使中央銀行職能。此后伴隨著改革開(kāi)放，我國(guó)金融體系依次經(jīng)歷了商業(yè)銀行從中央銀行分設(shè)、商業(yè)銀行和保險(xiǎn)業(yè)體系持續(xù)發(fā)展和完善、資本市場(chǎng)持續(xù)深化、金融市場(chǎng)全面發(fā)展等關(guān)鍵階段，并依次完成了證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、銀行業(yè)監(jiān)管職能分設(shè)，實(shí)行分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管。中國(guó)人民銀行在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，制定和執(zhí)行貨幣政策，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定。

總之，金融法草案第二章，是對(duì)過(guò)往改革經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)與升華，標(biāo)志著我國(guó)中央銀行制度建設(shè)正式邁入法治化、規(guī)范化的新階段。

表：金融法草案明確的中央銀行相關(guān)職能

條款號(hào)

核心主題

具體規(guī)定與職責(zé)

第十一條

中央銀行定位

中國(guó)人民銀行是中華人民共和國(guó)的中央銀行。中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé)制定并執(zhí)行貨幣政策，實(shí)施宏觀審慎管理，維護(hù)金融穩(wěn)定。

第十二條

法定貨幣管理

中華人民共和國(guó)的法定貨幣是人民幣。人民幣由中國(guó)人民銀行統(tǒng)一制作、發(fā)行。人民幣包括實(shí)物形式和數(shù)字形式。中國(guó)人民銀行依法管理人民幣流通。任何單位和個(gè)人不得以任何形式危害人民幣流通秩序。

第十三條

貨幣政策框架

中國(guó)人民銀行健全貨幣政策框架，根據(jù)調(diào)控需要依法運(yùn)用貨幣政策工具，負(fù)責(zé)利率政策制定、執(zhí)行和監(jiān)管，保持人民幣幣值的穩(wěn)定，并以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。加強(qiáng)貨幣政策、財(cái)政政策協(xié)同，提升宏觀經(jīng)濟(jì)治理效能。中國(guó)人民銀行制定和執(zhí)行信貸政策，實(shí)施宏觀信貸調(diào)控，優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。

第十四條

宏觀審慎管理

中國(guó)人民銀行牽頭建立宏觀審慎政策框架，會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)制定宏觀審慎政策，監(jiān)測(cè)評(píng)估金融體系的整體穩(wěn)健性，開(kāi)展宏觀審慎管理，防范處置系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

第十五條

金融市場(chǎng)調(diào)控

中國(guó)人民銀行會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)對(duì)金融市場(chǎng)實(shí)施宏觀調(diào)控和管理，監(jiān)測(cè)金融市場(chǎng)運(yùn)行情況，可以視情形采取逆周期、跨周期調(diào)節(jié)等措施，促進(jìn)金融市場(chǎng)穩(wěn)健發(fā)展。

第十六條

支付清算監(jiān)管

中國(guó)人民銀行監(jiān)督管理支付、清算體系，維護(hù)支付、清算系統(tǒng)的正常運(yùn)行。

第十七條

外匯與儲(chǔ)備管理

中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé)外匯管理，持有、管理、經(jīng)營(yíng)國(guó)家外匯儲(chǔ)備、黃金儲(chǔ)備。

第十八條

金融統(tǒng)計(jì)與數(shù)據(jù)

中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé)制定金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，組織實(shí)施金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)，會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)建設(shè)國(guó)家金融基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)。

如何建設(shè)現(xiàn)代央行？

此次草案公布前，黨的十九屆四中、五中全會(huì)和黨的二十大都明確提出建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度，為做好新時(shí)代中央銀行工作指明了方向。作為政府的銀行、銀行的銀行、發(fā)行的銀行，中央銀行重點(diǎn)要維護(hù)好幣值穩(wěn)定和金融穩(wěn)定，為實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

放眼全球，國(guó)際社會(huì)對(duì)于中央銀行的建設(shè)也有一些新的變化。時(shí)代的列車滾滾向前，中央銀行也在主動(dòng)或被動(dòng)地接受著技術(shù)革命、產(chǎn)業(yè)革命、數(shù)字化轉(zhuǎn)型的洗禮。對(duì)于如何建立現(xiàn)代中央銀行制度，，專題指出：

堅(jiān)定維護(hù)幣值穩(wěn)定，守好老百姓的錢(qián)袋子，是現(xiàn)代中央銀行的重要任務(wù)。早期中央銀行主要是為政府融資服務(wù)，瑞典國(guó)家銀行是當(dāng)今成立最早的中央銀行，但英格蘭銀行則被公認(rèn)是現(xiàn)代中央銀行先行者，這主要是因?yàn)?844年英國(guó)正式采用了金本位制，避免了政府過(guò)度攫取金融資源并引發(fā)嚴(yán)重通脹。當(dāng)前，各國(guó)貨幣政策都以通脹作為首要目標(biāo)，財(cái)政政策則在促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化等方面發(fā)揮更大作用。在我國(guó)，作為國(guó)家的兩個(gè)“錢(qián)袋子”，財(cái)政和央行始終注意要建好“防火墻”，加強(qiáng)協(xié)調(diào)維護(hù)物價(jià)穩(wěn)定。

中央銀行也要關(guān)注產(chǎn)出就業(yè)等目標(biāo)。貨幣政策傳導(dǎo)存在一定的時(shí)滯，對(duì)供給推動(dòng)型價(jià)格上漲作用往往有限，通脹波動(dòng)與產(chǎn)出波動(dòng)還存在一定的交替關(guān)系，過(guò)于嚴(yán)格追求價(jià)格穩(wěn)定可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)大起大落。中央銀行在維護(hù)物價(jià)穩(wěn)定的同時(shí)，必須兼顧增長(zhǎng)、就業(yè)等其他目標(biāo)。從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，應(yīng)注重發(fā)揮好貨幣政策工具總量和結(jié)構(gòu)的雙重功能，通過(guò)適度的結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具，重點(diǎn)支持“三農(nóng)”、小微民營(yíng)企業(yè)和綠色發(fā)展。

現(xiàn)代中央銀行必須維護(hù)好金融穩(wěn)定。金融穩(wěn)定能夠減少市場(chǎng)波動(dòng)對(duì)貨幣價(jià)格(利率)的干擾，這與幣值穩(wěn)定在總體上是一致的。因此，在可能出現(xiàn)流動(dòng)性危機(jī)時(shí)，央行應(yīng)充分發(fā)揮最后貸款人作用，維護(hù)金融體系穩(wěn)定，這也是19世紀(jì)末20世紀(jì)初工業(yè)化國(guó)家紛紛成立中央銀行的主要原因。全球金融危機(jī)后，中央銀行更加關(guān)注金融周期變化，健全宏觀審慎政策，普遍采用貨幣政策與宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架，在系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)管理和風(fēng)險(xiǎn)防范中發(fā)揮更大作用。在極端情形下，貨幣政策的快速轉(zhuǎn)向和大幅收緊可能會(huì)導(dǎo)致金融不穩(wěn)定，特別是在監(jiān)管有所放松、利率長(zhǎng)期處于低水平、金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管控比較薄弱的組合環(huán)境中。

中國(guó)人民銀行副行長(zhǎng)陶玲在《〈中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定〉輔導(dǎo)讀本》介紹，在具體來(lái)看，建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度要堅(jiān)持以下五方面原則：

一是堅(jiān)定方向，堅(jiān)持黨中央對(duì)中央銀行工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國(guó)金融業(yè)發(fā)展最大的政治優(yōu)勢(shì)和底氣。中央銀行是黨領(lǐng)導(dǎo)金融工作的關(guān)鍵部門(mén)，事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融安全，事關(guān)人民手中的“錢(qián)袋子”。必須堅(jiān)持中央銀行工作的政治性、人民性，不折不扣貫徹落實(shí)好黨中央決策部署，踐行金融為民理念，確保中央銀行工作始終沿著正確的方向前進(jìn)。

二是找準(zhǔn)定位，確立維護(hù)幣值穩(wěn)定和金融穩(wěn)定雙目標(biāo)。中國(guó)的中央銀行的根本職責(zé)是維護(hù)幣值穩(wěn)定和金融穩(wěn)定，既包括國(guó)內(nèi)物價(jià)穩(wěn)定，不能讓老百姓手中的錢(qián)變“毛”，也包括人民幣匯率在合理均衡水平上保持基本穩(wěn)定。要健全貨幣政策和宏觀審慎政策“雙支柱”調(diào)控框架，從更長(zhǎng)期視角出發(fā)堅(jiān)持穩(wěn)健的貨幣政策，維持合理的正的實(shí)際利率，為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供正向激勵(lì)。同時(shí)，重視就業(yè)目標(biāo)，適當(dāng)關(guān)注資產(chǎn)價(jià)格變化，建立有效的溝通機(jī)制，增加政策透明度。

三是強(qiáng)化功能，提升中央銀行服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力。中央銀行是金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)者和踐行者，要強(qiáng)化中央銀行履職功能，豐富市場(chǎng)化法治化手段和工具，引導(dǎo)優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，健全金融機(jī)構(gòu)體系、產(chǎn)品體系和市場(chǎng)體系,建設(shè)自主可控、安全高效的金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的金融支持。

四是夯實(shí)保障，堅(jiān)守最后貸款人職責(zé)。經(jīng)濟(jì)是金融的根基，金融是經(jīng)濟(jì)的鏡像，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)相互交織和影響。要健全以中央銀行為最后貸款人的金融安全網(wǎng)，加強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警,完善金融風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)底線。

五是筑牢根基，落實(shí)中央銀行獨(dú)立的財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度。中央銀行的特點(diǎn)在于既是行政機(jī)關(guān),負(fù)責(zé)金融管理；也是市場(chǎng)中的主體，本質(zhì)上作為“銀行”，通過(guò)市場(chǎng)化手段，運(yùn)用資產(chǎn)負(fù)債表的擴(kuò)張或收縮，吞吐基礎(chǔ)貨幣，調(diào)控金融活動(dòng)。由于宏觀經(jīng)濟(jì)金融變量實(shí)時(shí)更新，金融市場(chǎng)變化和金融風(fēng)險(xiǎn)不可能完全“預(yù)算”，中央銀行普遍實(shí)行獨(dú)立的財(cái)務(wù)預(yù)算制度，從而確保有能力、有財(cái)力實(shí)現(xiàn)任務(wù)和目標(biāo)。

編輯 | 丁開(kāi)艷

審核丨秦婷

責(zé)編 | 蘭銀帆

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