范志勇 中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院黨委副書記、教授、中國宏觀經(jīng)濟(jì)論壇（CMF）主要成員

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20世紀(jì)90年代后半期與21世紀(jì)初期，中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的重中之重?zé)o疑是中國與美國之間就所謂“永久正常貿(mào)易關(guān)系”進(jìn)行的談判以及中國加入世貿(mào)組織。這一過程可謂一波三折，轉(zhuǎn)折過程發(fā)生在克林頓政府（1993-2001）時(shí)期。

一、改革開放之后中美最早的貿(mào)易接觸

1978年，中國開始改革開放，從中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)體系轉(zhuǎn)型。1979年1月中美正式建立外交關(guān)系。與此同時(shí)，中美也開始在經(jīng)貿(mào)方面進(jìn)行接觸。1979年7月，中美兩國政府簽署《中美貿(mào)易關(guān)系協(xié)定》，核心是相互給予最惠國待遇（Most Favored Nation treatment，MFN）。[1]1980年1月，美國國會(huì)參眾兩院高票通過該協(xié)定，協(xié)定得以生效。最惠國待遇使中國輸美商品適用10.5%的最惠國關(guān)稅稅率，避免被征收較高的20%非最惠國關(guān)稅（當(dāng)時(shí)美國尚未取消1930年《霍利-斯穆特關(guān)稅法案》中推行的非最惠國關(guān)稅）。[2]然而，這項(xiàng)最惠國待遇并非永久性的。根據(jù)《1974年貿(mào)易法案》的規(guī)定，總統(tǒng)有權(quán)每年給予非市場經(jīng)濟(jì)國家最惠國待遇，但前提是國會(huì)不會(huì)投票反對(duì)總統(tǒng)的決定。中美關(guān)系一旦有風(fēng)吹草動(dòng)，最惠國待遇的年度審議就成為一個(gè)高度政治化、高度敏感的議題。[3]

中美建交初期，雙邊貿(mào)易形勢對(duì)美國較為有利。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國對(duì)華出口總額約17億美元，而中國對(duì)美出口僅約5.9億美元，其中大部分是紡織品和其他輕工業(yè)品。由于中國的出口潛力集中在勞動(dòng)密集型產(chǎn)品領(lǐng)域（如紡織品、鞋類），中國積極尋求擴(kuò)大對(duì)美出口，并要求美方給予政策優(yōu)惠。中方當(dāng)時(shí)還希望獲得普惠制（Generalized System of Preferences treatment，GSP）待遇，但遭到美方拒絕。[4]最終，中國一直未獲得GSP待遇。

在里根政府時(shí)期（1981–1989），中美經(jīng)貿(mào)往來繼續(xù)保持?jǐn)U大的趨勢，中國的最惠國待遇獲得延續(xù)，但每年仍需總統(tǒng)審查和國會(huì)批準(zhǔn)。1989年之后，隨著國際局勢的變化，美國國會(huì)試圖將中國的最惠國待遇與所謂的人權(quán)和軍控問題掛鉤。中國的最惠國待遇問題成為這一時(shí)期美國共和黨（控制政府）和民主黨（控制國會(huì)）主要的斗爭焦點(diǎn)。

從1990年到2001年，美國眾議院每年都對(duì)取消中國臨時(shí)性最惠國待遇的提案進(jìn)行投票表決，并在1990年、1991年和1992年通過這些提案。而老布什總統(tǒng)（1989-1993）采取的策略是將最惠國待遇與制裁、人權(quán)等議題分開處理，否決一切將最惠國待遇與其他議題相掛鉤的提案。盡管美國政府成功地延續(xù)了中國的最惠國待遇，但這一過程極其兇險(xiǎn)。1991年和1992年，布什總統(tǒng)否決了國會(huì)取消中國最惠國待遇的提案后，國會(huì)再次進(jìn)行投票，試圖推翻布什總統(tǒng)的否決。在眾議院對(duì)總統(tǒng)否決案的投票獲得2/3多數(shù)后，參議院距離達(dá)到否決需要的2/3多數(shù)僅差幾票（1991年只差7票；1992年差8票）。整體來看，布什政府一方面對(duì)中國施加經(jīng)濟(jì)制裁，另一方面也為維護(hù)中美關(guān)系做了很大努力。布什運(yùn)用他個(gè)人的威望奮力抵抗國會(huì)的壓力，維護(hù)中國的最惠國待遇地位，避免了中美關(guān)系的大倒退。[5]

二、1994年中美經(jīng)濟(jì)關(guān)系轉(zhuǎn)折：最惠國待遇非政治化

中美經(jīng)濟(jì)關(guān)系發(fā)展的轉(zhuǎn)折時(shí)期發(fā)生在克林頓總統(tǒng)執(zhí)政（1993-2001）時(shí)期。盡管在競選期間和執(zhí)政前期克林頓政府在對(duì)華最惠國待遇問題上采取強(qiáng)硬立場，但隨著國際形勢的變化，美國政府逐漸開始加強(qiáng)中美經(jīng)貿(mào)交流，并最終實(shí)現(xiàn)中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系正?；?。

1993年初，國會(huì)議員照例提出有條件延長中國最惠國待遇的議案。在與國會(huì)談判之后，克林頓政府決定以頒布行政命令的方式而非國會(huì)立法的方式來處理中國最惠國地位問題。1993年5月，克林頓總統(tǒng)簽署了《關(guān)于1994年延長中國最惠國待遇的條件的行政命令》，明確提出1994年美國延長中國最惠國地位的兩大條件，即人權(quán)問題和軍控問題，試圖在相關(guān)問題上對(duì)中國施壓。[6]克林頓的行政命令逆轉(zhuǎn)了布什政府堅(jiān)持的無條件對(duì)華最惠國待遇政策，將最惠國待遇政治化，把對(duì)人權(quán)問題的所謂“關(guān)注”作為是否延長中國最惠國待遇的先決條件，把該問題凌駕于中美關(guān)系其他問題之上。這是中美交往中第一次將最惠國待遇和人權(quán)等問題相掛鉤，使中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的根基受到了極大的沖擊。

將最惠國待遇政治化這種做法不僅引起了中國人民的強(qiáng)烈反對(duì)，也在美國內(nèi)部引發(fā)了強(qiáng)烈的分歧。整體來看，主導(dǎo)外交政策的國務(wù)院主張對(duì)華強(qiáng)硬，要求繼續(xù)將最惠國待遇與人權(quán)等問題掛鉤；但是主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)政策的財(cái)政部和商務(wù)部等則堅(jiān)決反對(duì)掛鉤。美國商界則明確反對(duì)將最惠國待遇與人權(quán)等問題掛鉤，認(rèn)為這將嚴(yán)重?fù)p害美國自身的經(jīng)濟(jì)利益。

一方面，美國政府在人權(quán)等問題上對(duì)中國施壓遭到中國的強(qiáng)烈抵制，沒有取得預(yù)期效果，另一方面，美國政府發(fā)現(xiàn)雖然冷戰(zhàn)已經(jīng)結(jié)束，但是在朝鮮半島問題等國際事務(wù)方面還需要得到中國的配合。更重要的是，將最惠國待遇與人權(quán)等問題掛鉤切實(shí)損害了美國自身的經(jīng)濟(jì)利益，遭到了美國政府經(jīng)濟(jì)管理部門和企業(yè)界的一致反對(duì)，“掛鉤”政策事實(shí)上已經(jīng)破產(chǎn)。這一時(shí)期，中國還積極擴(kuò)大與歐洲和澳大利亞等國家的經(jīng)貿(mào)合作，給美國施加反向壓力。

1994年4月之后，克林頓政府逐漸改變立場，強(qiáng)調(diào)與中國保持積極關(guān)系的重要性，而不是威脅因人權(quán)問題對(duì)中國實(shí)行新的制裁或取消中國的最惠國待遇。在與國內(nèi)各方密切溝通之后，1994年5月，克林頓總統(tǒng)在一次記者招待會(huì)上公開表示他決定繼續(xù)延長中國的最惠國待遇。從此之后，雖然對(duì)華最惠國待遇仍然是國會(huì)每年辯論的問題，但每年的延長已經(jīng)不成問題，人權(quán)爭議已不在中美關(guān)系中占據(jù)首要地位了。1993年5月到1994年5月圍繞中國最惠國問題的一系列國內(nèi)外博弈使美國政府深刻認(rèn)識(shí)到，破壞中美兩國之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系對(duì)美國國家利益絕無好處，以中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系為杠桿實(shí)現(xiàn)政治目的不是現(xiàn)實(shí)的選擇，注定要失敗。

三、20世紀(jì)90年代的中美貿(mào)易摩擦

進(jìn)入20世紀(jì)90年代之后，隨著中國經(jīng)貿(mào)交流規(guī)模日益擴(kuò)大，經(jīng)貿(mào)摩擦也開始浮出水面。這些問題集中在貿(mào)易平衡、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和市場準(zhǔn)入三個(gè)方面。

在貿(mào)易平衡問題上，進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，貿(mào)易平衡旋即成為中美貿(mào)易摩擦的焦點(diǎn)。由于統(tǒng)計(jì)口徑不同，中國官方統(tǒng)計(jì)和美國官方統(tǒng)計(jì)存在巨大差異，見圖1。[7]根據(jù)中國官方統(tǒng)計(jì)，中國從1993年之后開始持續(xù)對(duì)美出現(xiàn)貿(mào)易順差，盡管稅差增長較快，但整體規(guī)模有限。截至2000年中國對(duì)美貿(mào)易順差約297億美元。相反，根據(jù)美國的統(tǒng)計(jì)口徑，美國對(duì)華貿(mào)易逆差不僅出現(xiàn)得更早，而且規(guī)模要大得多。根據(jù)美方統(tǒng)計(jì)，至少在1990年美國對(duì)華貿(mào)易逆差已經(jīng)達(dá)到104億美元，截至2000年已經(jīng)達(dá)到838億美元。為解決貿(mào)易平衡問題，1994年美方應(yīng)中方倡議在中美商貿(mào)聯(lián)委會(huì)下成立雙邊貿(mào)易統(tǒng)計(jì)小組，進(jìn)行專題研究。1995年《中美商貿(mào)聯(lián)委會(huì)貿(mào)易和投資工作組貿(mào)易統(tǒng)計(jì)小組工作報(bào)告》指出，由于美方對(duì)轉(zhuǎn)口貿(mào)易的估算有誤，導(dǎo)致高估了對(duì)華貿(mào)易逆差。[8]

圖1、中美不同統(tǒng)計(jì)口徑下的貿(mào)易平衡

在知識(shí)產(chǎn)權(quán)問題上，中美兩國在1991年、1994年和1996年發(fā)生三次激烈糾紛。

第一次是1991年4月，美國貿(mào)易代表希爾斯發(fā)布的《特別301條款》年度審查報(bào)告將中國確定為“重點(diǎn)外國”，并指責(zé)中國在知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律、政策和做法中均有不足和缺陷。[9]美國貿(mào)易代表發(fā)起調(diào)查后，中美兩國進(jìn)行了數(shù)輪磋商。1991年11月，希爾斯宣布擬對(duì)中國向美國出口價(jià)值15億美元的106種商品加征100%關(guān)稅。中國隨即提出了價(jià)值達(dá)12億美元的反報(bào)復(fù)清單。此時(shí)，關(guān)貿(mào)總協(xié)定烏拉圭回合關(guān)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)的談判有了初步的結(jié)果，提出了兼顧發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家利益的《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)議》（TRIPS）的草案。這為中美知識(shí)產(chǎn)權(quán)談判提供了參考依據(jù)。1992年1月中美兩國簽訂了第一個(gè)有關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的協(xié)議，即1992年《關(guān)于保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的諒解備忘錄》。中國承諾保護(hù)著作權(quán)、參加國際版權(quán)公約、保護(hù)電腦、軟件、書籍和音像制品的版權(quán)。美國貿(mào)易代表隨即宣布終止對(duì)中國知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律和做法的調(diào)查，并取消對(duì)中國“重點(diǎn)國家”的認(rèn)定。中國對(duì)執(zhí)行1992年《諒解備忘錄》采取了非常嚴(yán)肅的態(tài)度，加大了知識(shí)產(chǎn)權(quán)立法和執(zhí)法的力度。

第二次是1994年6月，美國以中國政府保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)不力、侵權(quán)行為失控為理由，再次對(duì)中國進(jìn)行“特別301調(diào)查”。這一次，美國針對(duì)的是與計(jì)算機(jī)行業(yè)相關(guān)的激光唱盤等產(chǎn)品的盜版問題，聲稱中國的侵權(quán)行為給美國企業(yè)造成了每年數(shù)十億美元的損失。在接下來的半年里，中美兩國間就知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)問題共進(jìn)行了七輪磋商，雙方仍未達(dá)成協(xié)議。1994年12月美國貿(mào)易代表坎特公布了價(jià)值達(dá)28億美元的對(duì)華貿(mào)易報(bào)復(fù)征求意見清單，并稱如果中國不能在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)滿足美國的要求，美國將對(duì)中國出口美國的電子、發(fā)電機(jī)、自行車、鞋、玩具等商品征收100%的關(guān)稅。兩個(gè)小時(shí)后，中國公布了對(duì)美國的報(bào)復(fù)清單。1995年2月4日，坎特宣布了對(duì)華實(shí)施貿(mào)易報(bào)復(fù)的最終決定。中國外經(jīng)貿(mào)部隨即作出反應(yīng)，也宣布了對(duì)美貿(mào)易報(bào)復(fù)的最終決定。清單公布后，在實(shí)施清單前的最后時(shí)刻，美國貿(mào)易副代表巴爾舍夫斯基從美國飛抵北京。與中國外經(jīng)貿(mào)部副部長孫振宇共同主持最后階段的磋商。美國代表感受到了來自國內(nèi)一些大企業(yè)總裁強(qiáng)大的壓力，沒有再對(duì)有關(guān)中國立法與執(zhí)法的問題提出過分的要求，中國也做出了一些務(wù)實(shí)的讓步，雙方的立場逐步接近。1995年2月26日晚，巴爾舍夫斯基和中國國務(wù)委員、外經(jīng)貿(mào)部部長吳儀草簽了《中美知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)協(xié)議》，中美兩國長達(dá)20個(gè)月的知識(shí)產(chǎn)權(quán)談判終于落下帷幕。

第三次是1996年4月，美國貿(mào)易代表發(fā)布了當(dāng)年度的“特別301條款”審查報(bào)告，指責(zé)中國沒有認(rèn)真執(zhí)行1995年的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)議，再次將中國確定為“重點(diǎn)外國”。審查報(bào)告指出，這次不需要對(duì)中國發(fā)起新的調(diào)查，只要中國沒有令人滿意地執(zhí)行現(xiàn)有協(xié)議，就可以立即對(duì)中國實(shí)施制裁。1996年5月15日，美國貿(mào)易代表確定中國沒有令人滿意地執(zhí)行1995年的協(xié)議，建議對(duì)來自中國價(jià)值30億美元的產(chǎn)品征收懲罰性關(guān)稅，制裁清單將于6月17日起實(shí)施。面對(duì)美國的貿(mào)易制裁，中國也采取了針鋒相對(duì)的態(tài)度，提出反報(bào)復(fù)措施。在此期間，一方面，兩國間關(guān)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)的第三次談判在緊張進(jìn)行；另一方面，中國加大執(zhí)法力度，關(guān)閉多家生產(chǎn)盜版制品的工廠，就建立音像制品的合資企業(yè)、進(jìn)口美國影片和確保公、私實(shí)體使用合法的計(jì)算機(jī)軟件等事項(xiàng)，確立了規(guī)則、程序或下發(fā)了通知，表明了中國認(rèn)真執(zhí)行1995年知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)議的意愿和決心。1996年6月17日，就在美方的貿(mào)易制裁生效之前，中美兩國達(dá)成了第三個(gè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)議。

由于美國對(duì)中國貿(mào)易逆差持續(xù)擴(kuò)大，市場準(zhǔn)入問題成為美國方面特別關(guān)注的問題。美國方面認(rèn)為，中美貿(mào)易巨額逆差主要是由于中國在市場準(zhǔn)入方面存在壁壘和不公平貿(mào)易的問題。1991年4月美國提出了中國市場準(zhǔn)入問題，6月就此舉行第一輪會(huì)談，8月舉行第二輪會(huì)談。美方提出了關(guān)于減少中國市場準(zhǔn)入壁壘的建議案，并要求中國在一個(gè)月內(nèi)作出答復(fù)。此后，中美雙方又經(jīng)過數(shù)輪艱難談判，雙方一度接近貿(mào)易戰(zhàn)邊緣，終于在1992年10月10日簽署了中美《關(guān)于市場準(zhǔn)入的諒解備忘錄》。中國承諾在一定的時(shí)間內(nèi)使中國的進(jìn)口管理體制更加符合國際貿(mào)易規(guī)范，美方承諾放寬對(duì)華技術(shù)出口管制，并支持恢復(fù)中國在關(guān)貿(mào)總協(xié)定（GATT）的地位。1993年底中國取消了238種商品的進(jìn)口許可證，1994年6月再次取消了195種商品的進(jìn)口許可證。1996年4月，中國政府將中國6000種進(jìn)口產(chǎn)品中的4000多種的關(guān)稅下調(diào)30%，使中國進(jìn)口關(guān)稅總水平降低到23%；同時(shí)，還取消了170多種產(chǎn)品的配額和許可證，取消了大部分外資企業(yè)的進(jìn)口減免稅收優(yōu)惠政策。1997年10月，中國再次大幅度降低進(jìn)口關(guān)稅水平，涉及總稅目73.48%的4874個(gè)稅號(hào)，平均降幅26%，使中國關(guān)稅總水平從23%降低到了17%。這次減稅后，中國自1993年以來關(guān)稅降低幅度已經(jīng)達(dá)到60%；同時(shí)，在非關(guān)稅措施、外貿(mào)管理、服務(wù)貿(mào)易等方面，中國也采取了一系列與世貿(mào)組織原則相一致的重要步驟。

在中美貿(mào)易摩擦的解決過程中，中國政府展現(xiàn)出不卑不亢的態(tài)度，以及原則性和靈活性并重的方式為之后的中美貿(mào)易談判打下了良好的基礎(chǔ)。特別是在面對(duì)美方關(guān)稅恫嚇的情況下，中國均對(duì)美方采取了相應(yīng)的報(bào)復(fù)性反制措施，最終迫使美方重新回到談判桌上。在不斷擴(kuò)大對(duì)外開放的同時(shí)，中國政府也在積極推進(jìn)國內(nèi)市場化改革，加強(qiáng)市場環(huán)境建設(shè)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，加速與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則對(duì)接。這為20世紀(jì)90年代后半期順利開啟入世談判創(chuàng)造了條件。

[1]最惠國待遇是指締約國一方現(xiàn)在或?qū)斫o予任何第三國的一切優(yōu)惠、特權(quán)、豁免等都必須無條件、自動(dòng)地給予締約國對(duì)方。最惠國待遇是國際貿(mào)易中一項(xiàng)基本、非歧視性原則。

[2]參見：宋泓，《中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的發(fā)展和展望》，《國際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》，2019年第6期。另有數(shù)據(jù)顯示在最惠國待遇條件下，中國向美國出口的商品的平均關(guān)稅是8.4%。而一旦取消這種待遇，平均關(guān)稅將提高到47.5%，參見陶文昭：《中美關(guān)系史》第六章第三節(jié)。

[3]按照法律，總統(tǒng)最晚需要在6月3日向國會(huì)提出關(guān)于延長對(duì)華最惠國待遇的要求。國會(huì)有3個(gè)月時(shí)間（即到9月3日）進(jìn)行辯論，是否同意總統(tǒng)的要求。如果國會(huì)提出否決，總統(tǒng)可以在半個(gè)月內(nèi)行使否決權(quán)。如果國會(huì)再次投票，參眾兩院分別以2/3多數(shù)反對(duì)總統(tǒng)的否決，則國會(huì)得以推翻總統(tǒng)的否決。

[4]普惠制是發(fā)達(dá)國家對(duì)發(fā)展中國家出口的制成品和半制成品，單方面給予的比最惠國稅率更低、甚至免稅的優(yōu)惠關(guān)稅制度。Source: Carter Library, National Security Affairs, Brzezinski Material, Country File, Box 10, China (PRC): 10/80–1/81. Confidential

[5]參見陶文昭：《中美關(guān)系史》第七章。

[6]根據(jù)1993年5月總統(tǒng)的行政命令，下一年要由國務(wù)卿向總統(tǒng)提出建議是否繼續(xù)延長中國的最惠國待遇。由此可見中國最惠國待遇問題本身并非單純的經(jīng)濟(jì)問題，而是外交問題。

[7]參見陶文昭：《中美關(guān)系史》第九章。

[8]具體來看，美方進(jìn)口統(tǒng)計(jì)包括了中國對(duì)因果的轉(zhuǎn)口貿(mào)易，相應(yīng)的卻忽視了美國對(duì)中國的轉(zhuǎn)口出口

[9]美方對(duì)中國的指控集中在四個(gè)方面：《專利法》有缺陷，尤其是對(duì)化學(xué)品，包括藥品和農(nóng)業(yè)化學(xué)品不提供產(chǎn)品專利的保護(hù)；對(duì)首次發(fā)表于中國之外的美國作品，不提供版權(quán)保護(hù)；《著作權(quán)法》及有關(guān)規(guī)則對(duì)版權(quán)的保護(hù)水平過低；對(duì)商業(yè)秘密的保護(hù)不足。

文章僅作為學(xué)術(shù)交流，不代表CMF立場。