導讀

2026年3月12日，《中華人民共和國國家發(fā)展規(guī)劃法》經(jīng)十四屆全國人民代表大會第四次會議表決通過并正式施行。這是規(guī)劃制度建設的重要里程碑，開啟了法治引領保障國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用的新篇章。為全面深入宣傳貫徹國家發(fā)展規(guī)劃法，中國城市規(guī)劃學會特別邀請業(yè)內外權威專家學者，開展【發(fā)展規(guī)劃法大家談】系列專家解讀活動。本次活動亦是中國城市規(guī)劃學會“城市規(guī)劃70年”的系列活動之一。

本文字數(shù)：2012字

閱讀時間：6分鐘

作者 | 陳越峰

中國城市規(guī)劃學會規(guī)劃法律與制度學術專班委員，華東政法大學法律學院副院長

今年全國人大會議審議通過了《中華人民共和國國家發(fā)展規(guī)劃法》。陳越峰教授通過視頻解讀的方式，從發(fā)展規(guī)劃的法律性質、作用方式及合法性三個維度，對該法進行了深入解讀。

1

發(fā)展規(guī)劃的法律性質

發(fā)展規(guī)劃是調整國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的綜合性規(guī)劃。從行政法視角看，它一般被視為一種行政規(guī)劃。一方面，其組織編制與實施主體為國務院；另一方面，其內容主要涉及行政職能及相應事務。

發(fā)展規(guī)劃具有目的導向性、手段綜合性、裁量廣泛性和程序規(guī)范性等主要特征。它所調整的事務，既包括國家宏觀經(jīng)濟與社會發(fā)展的重大事項，如國家重大戰(zhàn)略任務、重大政策舉措和重大工程項目，也涵蓋影響每個人發(fā)展的微觀經(jīng)濟社會事務。例如，近期全國各大高校舉行的研究生復試，其招生計劃數(shù)以及本科生招生計劃數(shù)，均依據(jù)發(fā)展規(guī)劃所確定的年度計劃制定。

對于發(fā)展規(guī)劃及年度計劃，如有意見或建議，通常應在編制與實施過程中通過法定途徑提出。那么，能否就發(fā)展規(guī)劃申請行政復議或提起訴訟？根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，不可以。原因在于，發(fā)展規(guī)劃對公民、法人及其他組織權利義務的調整，尚未達到針對特定主體權利進行具體調整的程度。

2

發(fā)展規(guī)劃的作用方式

我國實行社會主義市場經(jīng)濟體制，市場在資源配置中起決定性作用，同時要更好發(fā)揮政府作用。發(fā)展規(guī)劃正是更好發(fā)揮政府作用的一種方式，它與計劃經(jīng)濟時代的計劃有所不同。一方面，其調整的事務范圍不再事無巨細；另一方面，其調整內容也相對宏觀。

發(fā)展規(guī)劃主要在以下領域和事務上發(fā)揮調節(jié)與引領作用：市場難以有效調節(jié)的領域、市場調節(jié)結果不公正的領域，以及不能交由市場調節(jié)的事務。例如研究生招生復試、大學招生錄取工作，顯然不能交由市場調節(jié)。當前，國內某些行業(yè)和領域出現(xiàn)內卷式競爭，若完全交由市場調節(jié)，可能導致資源無效消耗，無法產(chǎn)生實際效益。此時，需要發(fā)展規(guī)劃加以引領，將市場力量有效引導至新質生產(chǎn)力的發(fā)展領域。

在發(fā)展規(guī)劃的引領下，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃可以發(fā)揮相應作用。在發(fā)展規(guī)劃的框架下，還有國土空間規(guī)劃、專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃等規(guī)劃形式，專項規(guī)劃還包括產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、交通規(guī)劃、教育規(guī)劃等經(jīng)濟社會各方面事務的規(guī)劃。

3

發(fā)展規(guī)劃的合法性

發(fā)展規(guī)劃的合法性包括形式合法性與實質合法性。

（一）形式合法性

過去，發(fā)展規(guī)劃的編制與實施主要在國家機關內部運行，其編制、審查、批準、實施、監(jiān)督雖有一整套規(guī)則和程序，但尚未形成法律加以調整。如今，《國家發(fā)展規(guī)劃法》的制定，從規(guī)劃的編制、審查批準到實施、監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)，對主體權限、內容、程序和責任作出了全面規(guī)范。由此，發(fā)展規(guī)劃活動被納入法的調整范圍，也意味著國家各方面工作被納入法治軌道。在此基礎上，該法還可引領和規(guī)范依據(jù)規(guī)劃作出的具體行政行為，例如有關規(guī)劃的行政許可。若對建設用地規(guī)劃許可、建設工程規(guī)劃許可等不服，今后法院在審查時，可以合法確定的發(fā)展規(guī)劃作為依據(jù)。

（二）實質合法性

實質合法性，也可稱為發(fā)展規(guī)劃的正當性，核心在于發(fā)展規(guī)劃的質效問題。即，發(fā)展規(guī)劃能否取得超越完全交由市場機制調節(jié)所能帶來的更為良好的發(fā)展質效，這是問題的關鍵。我們采用規(guī)劃與市場等多種方式調節(jié)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展，最終應當取得超越單純由市場調節(jié)的效果。若能實現(xiàn)這一點，便認為發(fā)展規(guī)劃具備了真正的實質合法性與正當性。

發(fā)展規(guī)劃既關系國家長遠發(fā)展，也與我們每個人的生活和發(fā)展息息相關。我們每個人都應充分關注發(fā)展規(guī)劃的編制與實施，并積極參與到相關工作之中。

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