2026年4月2日，由中國社會保障學會主辦的“農(nóng)民養(yǎng)老金專題座談會”在北京國二招賓館舉行。來自中國社會科學院、中共中央黨校（國家行政學院）、北京大學、清華大學、中國人民大學、浙江大學、西北大學、昆明理工大學、華中科技大學等的10多位社會保障學界與經(jīng)濟學界的專家學者參加會議并發(fā)言。人力資源和社會保障部農(nóng)村社會保險司、民政部老齡工作司負責人和國家發(fā)改委就業(yè)收入分配消費司、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村社會事業(yè)促進司相關處室負責人出席會議并參與交流。中國社會保障學會會長鄭功成主持會議并做會議總結(jié)。

鄭功成主持會議

第十四屆全國人大常委會委員、中國社會保障學會會長、中國人民大學學術委員會副主任鄭功成教授首先介紹了會議背景，強調(diào)本次會議聚焦農(nóng)民養(yǎng)老金問題，匯聚社會保障學界、經(jīng)濟學界及主管部門代表，旨在為解決農(nóng)村高齡老人的急難愁盼問題凝聚共識，為推動我國養(yǎng)老金制度改革和發(fā)展提供理性、專業(yè)的咨政意見建議。

鄭功成指出，要充分肯定和高度評價包含農(nóng)民在內(nèi)的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險所取得的成就，這是進一步解決農(nóng)民養(yǎng)老金問題的前提。2009年啟動的農(nóng)民養(yǎng)老保險試點，經(jīng)歷了從無到有、從覆蓋部分地區(qū)到覆蓋全國的發(fā)展過程，養(yǎng)老金待遇已經(jīng)從過去隔幾年調(diào)整一次到與城鎮(zhèn)職工每年調(diào)整一次同步，調(diào)整幅度也從2009年到2023年的14年共增長48元到近三年增長60元，發(fā)出的是積極的信號。然而，當前城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金水平嚴重偏低是一個事實，其人月均僅240多元，如果將養(yǎng)老金水準相對較高的城鎮(zhèn)居民和具備農(nóng)民工身份的待遇領取者減去，“真正的農(nóng)民”的養(yǎng)老金則在200元以下，愈是高齡農(nóng)民，水平愈低，年逾70歲的老農(nóng)民因當年無個人繳費而只能領取最低基礎養(yǎng)老金。因此，“真正的農(nóng)民”是公共養(yǎng)老金待遇最低者，而高齡農(nóng)民更是最低待遇群體中的最低者。

基于這一事實，我國養(yǎng)老金制度改革的重點是縮小不同群體的待遇差距，而農(nóng)民群體特別是高齡農(nóng)民群體是最需要也是最值得優(yōu)先考慮的對象。他強調(diào)，細究“真正的農(nóng)民”是基于使公共養(yǎng)老金政策更加精準化，讓長期在土地上勞動的人獲得應有的福利保障，而城鎮(zhèn)居民和應當融入城市化的農(nóng)民工則需要通過更有效的政策支持使其納入職工養(yǎng)老保險范疇。如果農(nóng)民始終處于弱勢地位，就沒有人愿意當農(nóng)民。

而針對“真正的農(nóng)民”特別是針對“老一代農(nóng)民”盡快采取措施提高其養(yǎng)老金待遇具有多重意義：一是解決高齡農(nóng)民的現(xiàn)實困境，使其基本生活得到有效保障；二是承認老一代農(nóng)民為新中國發(fā)展和國家財富積累所做出的特殊歷史貢獻，將其在計劃經(jīng)濟時期凝結(jié)在國有資產(chǎn)中的勞動結(jié)晶通過提高其基礎養(yǎng)老金的途徑，讓其得到適當補償；三是維系公共養(yǎng)老金制度的代際傳遞，提高老一代農(nóng)民的基礎養(yǎng)老金待遇，可以正向激勵農(nóng)民工參加職工保險；四是解決好了老一代農(nóng)民的養(yǎng)老金嚴重偏低問題，發(fā)出的是促進社會公平的積極信號，能夠增強民眾對制度的信心，進而提振居民消費，助力鄉(xiāng)村發(fā)展。因此，優(yōu)先解決農(nóng)民特別是老一代農(nóng)民基礎養(yǎng)老金嚴重偏低的問題，應當是從政治、社會、經(jīng)濟、文化綜合效應出發(fā)的理性選擇。

鄭功成指出，解決農(nóng)民養(yǎng)老金偏低問題，關鍵是需要把握好如下幾點：一是采取理性漸進、分類推進的策略。即對老一代農(nóng)民宜通過分年齡段增加基礎養(yǎng)老金的方式，對當前與未來的農(nóng)民則需要在激勵其參保繳費上下功夫，前者是福利性增長，后者是增強社會保險色彩。

二是解決“錢從何來”可以多渠道籌措，將投資于人的宏觀政策優(yōu)先落實到農(nóng)民特別是提高老一代農(nóng)民基礎養(yǎng)老金上。例如，增加針對高齡農(nóng)民基礎養(yǎng)老金的專項財政投入，優(yōu)化現(xiàn)行國家財政投向三大群體養(yǎng)老保險補貼結(jié)構(gòu)以使居民群體獲得相對平等的待遇；劃撥國有資產(chǎn)一部分或者發(fā)行特種國債，專門用于解決老一代農(nóng)民基礎養(yǎng)老金偏低問題和激勵現(xiàn)在與未來的農(nóng)民參保繳費責任分擔問題。

三是建議國家盡快采取行動，讓黨中央既定的扎實推進共同富裕、投資于人、讓更多發(fā)展成果惠及全體人民的總體部署和宏觀政策取向通過提高高齡農(nóng)民養(yǎng)老金政策及早轉(zhuǎn)化為凝聚民心、提振信心的現(xiàn)實行動。如果公共財政資金籌措一時有困難，可先從80歲及以上老人開始，再向70歲延展，年齡愈大增幅愈大，臨近領取待遇的農(nóng)民亦可以采取允許其補繳一定養(yǎng)老保險費的措施作為過渡性措施，無論具體方案如何，均宜盡早釋放信號。

劉守英發(fā)言

中國人民大學經(jīng)濟學院原院長劉守英教授在發(fā)言中指出，提供高齡農(nóng)民養(yǎng)老金是必要且合理的政策取向，需要盡快推進。他通過鄉(xiāng)村調(diào)查分析，當前農(nóng)村老人可以歸納為五類：一是80歲左右、喪失勞動能力、入住養(yǎng)老院的老人；二是年近七旬、因每月僅百元養(yǎng)老金而仍需從事農(nóng)業(yè)勞動的老人；三是早年外出務工、返鄉(xiāng)后將積蓄用于建房但缺乏持續(xù)養(yǎng)老保障的老人；四是曾隨子女進城生活但因不習慣而返鄉(xiāng)、盡量不靠子女贍養(yǎng)的老人；五是有城市退休保障、選擇回鄉(xiāng)養(yǎng)老的老人。他還指出，農(nóng)村養(yǎng)老保障也應重視農(nóng)村老年群體的精神層面，前四類老人普遍面臨養(yǎng)老安全感不足的問題，尤其是完全失能者晚年生活狀態(tài)較為被動。他認為，完善農(nóng)民養(yǎng)老金制度，能夠有效增強農(nóng)村老人的心理安全感，他建議，應重點關注70歲以上無穩(wěn)定保障老人的基本生活需求，適當提高養(yǎng)老金水平，使其不必為維持生計而繼續(xù)從事重體力勞動。

李稻葵發(fā)言

第十三屆全國政協(xié)常委、清華大學中國經(jīng)濟思想與實踐研究院院長李稻葵教授在發(fā)言中指出，無論從道義關懷還是提振消費的角度，都應加快提高農(nóng)民養(yǎng)老金待遇水平。他認為，推動此項工作關鍵在于政府下定決心，將其打造成凝聚民族向心力的民生實事。他指出，若三年內(nèi)將農(nóng)村養(yǎng)老標準提升至每月1000元，年度財政投入約1萬億元。資金方面，他建議以中央一般公共財政預算為主，地方承擔配套資金，對特殊困難地區(qū)給予適當補助。他還分析了我國豐厚的國有資產(chǎn)，完全有能力將其中的一部分轉(zhuǎn)化為農(nóng)民特別是高齡農(nóng)民的養(yǎng)老金。他還建議明確牽頭主管部門，將農(nóng)民養(yǎng)老金工作納入政府績效考核體系，以剛性考核推動政策落地見效。

第十四屆全國人大建設委員會委員、中國社會科學院學部委員、中國社會學會會長張翼教授在書面發(fā)言中指出，中央多次明確要求逐步提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金，應同步推進城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金倍增計劃，以實現(xiàn)國民經(jīng)濟增長與人均可支配收入增長同步。他表示，我國農(nóng)村老齡化程度顯著高于城市，老年人口大量集中在農(nóng)村，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險雖實現(xiàn)全覆蓋，但保障水平偏低，難以滿足老年居民基本生活需求，與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險待遇存在明顯差距。他表示，當前多數(shù)參保居民繳費檔次偏低、個人賬戶積累不足，養(yǎng)老保障主要依賴基礎養(yǎng)老金，老年群體依靠子女養(yǎng)老的傳統(tǒng)模式也難以為繼。他強調(diào)，應從“十五五” 開始實施基礎養(yǎng)老金倍增計劃，遵循盡力而為、量力而行原則合理提標，明確中央與地方財政分擔機制；同時提高個人繳費最低標準，加大集體與政府補貼力度，推進農(nóng)民工市民化與常住地參保，持續(xù)完善制度、縮小城鄉(xiāng)待遇差距，讓農(nóng)村老年人口更好共享發(fā)展成果。

李實發(fā)言

浙江大學文科資深教授、共享與發(fā)展研究院院長李實教授在發(fā)言中指出，解決農(nóng)民養(yǎng)老金問題具有緊迫性，其關鍵在于財政部門的實質(zhì)性支持，應將其納入公共預算。他贊同提高農(nóng)民養(yǎng)老金水平的提議，認為其必要性和正當性已無需贅言。他強調(diào)，改善農(nóng)村老年人生活質(zhì)量不能僅依賴養(yǎng)老金，還需關注養(yǎng)老服務與精神慰藉問題。他主張創(chuàng)造條件讓農(nóng)村老人自愿選擇進城養(yǎng)老，通過城市的公共服務規(guī)模效應和基礎設施資源，從根本上解決留守老人的孤獨與保障難題，有效提升其晚年生活質(zhì)量與尊嚴。具體而言，一是提高養(yǎng)老金水平，使老人具備進城的經(jīng)濟基礎；二是推動農(nóng)村宅基地等資產(chǎn)變現(xiàn)，通過設立專項基金等方式為老人提供補償；三是改善城市保障房政策，向常住人口開放，幫助農(nóng)民工子女改善住房條件，從而為父母進城與子女共同生活提供可能。

蔡繼明發(fā)言

第十四屆全國人大財經(jīng)委員會委員，清華大學政治經(jīng)濟學研究中心主任蔡繼明教授在講話中指出，提高農(nóng)村老人養(yǎng)老金的關鍵在于資金來源。按80歲以上農(nóng)村老人基數(shù)測算，所需資金在GDP比重雖小，但需擠占既有財政預算。當前我國GDP增速放緩、財政收入占比下降，醫(yī)療、教育等公共支出本就承壓，財政調(diào)配難度大。他建議多渠道解決：一是適度擴大特別債務發(fā)行，我國法定負債率仍低于國際警戒線，尚有空間；二是推動宅基地制度改革，允許其市場化流轉(zhuǎn)。他認為現(xiàn)行法規(guī)限制了農(nóng)民資產(chǎn)變現(xiàn)，建議針對高齡農(nóng)民先行試點，讓農(nóng)民以宅基地收益補充養(yǎng)老。改革路徑無需增加財政支出，僅需政策調(diào)整即可見效。

王延中發(fā)言

中國社會保障學會副會長、中國社會科學院民族學與人類學研究所原所長、中國社會科學院大學王延中教授在發(fā)言中指出，“十五五”時期，農(nóng)民養(yǎng)老金問題應當有實質(zhì)性進展，需要深入討論階段核心目標、可行方案和籌資渠道等問題，明確這是針對重點人群的過渡性措施，還是普惠性養(yǎng)老金制度建設的探索嘗試。他認為，提高農(nóng)民養(yǎng)老金待遇水平，需要調(diào)整政府責任的重心，從投資于物轉(zhuǎn)向投資于人，將生產(chǎn)環(huán)節(jié)中已經(jīng)明顯過剩的投資資源轉(zhuǎn)向民生領域。在具體的政策對象上，應依據(jù)地區(qū)、年齡、財產(chǎn)狀況和家庭結(jié)構(gòu)等因素進行分類施策。此外，當前低保人群的養(yǎng)老金水平約為每月千元，未來可以考慮擴大低收入群體認定范圍，做好農(nóng)村養(yǎng)老金制度和低保制度的銜接。

金維剛發(fā)言

中國社會保障學會副會長兼養(yǎng)老金分會會長、浙江大學國家制度研究院副院長、中國勞動社會保障科學研究院原院長金維剛教授在發(fā)言中指出，“?；尽笔侵醒腙P于社會保障發(fā)展的基本方針之一，但當前農(nóng)民養(yǎng)老金水平偏低，與“保基本”要求存在差距。他強調(diào)，作為養(yǎng)老保障的核心制度，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的待遇水平至少應高于低保標準，這是保障農(nóng)民基本養(yǎng)老權(quán)益的底線要求，未來應該轉(zhuǎn)變認知、優(yōu)化資金配置。他指出，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險雖名為“保險”，卻未真正具備保險屬性。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的發(fā)展可借鑒城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險的成熟模式，調(diào)整制度設計、強化社會互濟，將部分積累資金用于當期待遇發(fā)放，可有效提高農(nóng)民養(yǎng)老金水平，讓參保農(nóng)民切實受益。

席恒發(fā)言

中國社會保障學會副會長、西北大學公共管理學院原院長席恒教授在發(fā)言中指出，提高農(nóng)民養(yǎng)老金水平，首先需要清晰界定“農(nóng)民”概念，對現(xiàn)在和未來的農(nóng)民加以區(qū)分。他認為，農(nóng)民養(yǎng)老金問題可以分為制度問題和待遇問題，需要歷史地看待。2009年新農(nóng)保的建立是從無到有的制度創(chuàng)新，但十幾年后該制度待遇水平較低且福利性較明顯，偏離基本養(yǎng)老保險的保險屬性。建議未來將城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險同城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險并軌，同時改革基本養(yǎng)老保險待遇計發(fā)公式，引入具有公平性的全國社平工資，縮小地區(qū)、城鄉(xiāng)和群體之間待遇差距。將農(nóng)民納入統(tǒng)一的制度設計后，其待遇將自然提高，針對高齡老人則可以定向發(fā)放特殊津貼。此外，大力發(fā)展養(yǎng)老服務，也能減輕老人支出負擔。

魯全發(fā)言

中國社會保障學會副會長兼秘書長、中國人民大學教授魯全認為，討論農(nóng)民養(yǎng)老金問題要放到“十五五”時期扎實推進全體人民共同富裕和優(yōu)化、健全社會保障體系的全局中考慮，提高高齡農(nóng)民的養(yǎng)老金具有歷史補償性和現(xiàn)實急迫性。他建議，要聚焦中西部地區(qū)的高齡農(nóng)民、聚焦養(yǎng)老金水平較低的高齡農(nóng)民、聚焦仍然在從事農(nóng)業(yè)勞動的高齡農(nóng)民，從縮小群體間差距、扎實推動共同富裕，提振消費和支持農(nóng)業(yè)發(fā)展、確保糧食安全等宏觀視角來認識提高高齡農(nóng)民養(yǎng)老金水平的重要意義和實踐價值。他用數(shù)據(jù)分析指出，中西部地區(qū)高齡農(nóng)民養(yǎng)老金的絕對水平和相對水平都比較低，其提高養(yǎng)老金的期盼也最高。他認為，可以參考農(nóng)村居民可支配收入、農(nóng)村居民生活支出以及恩格爾系數(shù)等指標，盡快提高高齡農(nóng)民養(yǎng)老金的水平。在資金來源方面，則可以統(tǒng)籌使用財政資金、居民養(yǎng)老保險個人賬戶投資收益、全國社會保障戰(zhàn)略儲備基金、土地增值收入以及鼓勵高齡老人的家庭成員為其補繳養(yǎng)老保險費等方式。

青連斌發(fā)言

中國社會保障學會養(yǎng)老服務分會會長、中共中央黨校（國家行政學院）教授青連斌在發(fā)言中指出，當前已基本形成提高農(nóng)民養(yǎng)老金的共識，解決這一問題要跳出社會保險的一般范疇。從現(xiàn)狀來看，農(nóng)民養(yǎng)老金水平長期偏低，與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金的差距持續(xù)擴大，因此其提升步伐亟須加快，待遇標準至少應向低保水平看齊。他強調(diào)，農(nóng)民養(yǎng)老金問題本質(zhì)上是制度安排問題而非財力問題，制度設計應力求統(tǒng)一、簡單、易操作，并體現(xiàn)公平原則。在推進過程中，要避免引發(fā)新的矛盾，若僅提高70歲以上老人的待遇，可能會使70歲以下群體產(chǎn)生相對剝奪感。同時，要避免央地之間的財政博弈，應明確建立中央承擔主要責任、地方按比例合理分擔的財政分擔機制。

鄭偉發(fā)言

中國社會保障學會養(yǎng)老金分會副會長、北京大學經(jīng)濟學院風險管理與保險學系主任鄭偉教授在發(fā)言中指出，提高農(nóng)民養(yǎng)老金水平，首先需設定合理的目標待遇水平，具體可參照1952年國際勞工組織在《社會保障（最低標準）公約》中規(guī)定的40%替代率標準或各地的低保待遇水平，并盡快實現(xiàn)這一目標。同時，優(yōu)化財政補貼，保障制度公平。當前，財政對企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險參保的人均補貼遠高于對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的補貼，從公平視角出發(fā)，這一差距需要逐步縮小。此外，可通過多項措施激勵有能力的農(nóng)民繳費，可以考慮支持子女為農(nóng)村父母繳納養(yǎng)老保險費，所繳費用直接計入老人的個人賬戶，并在計算個人所得稅時對額度范圍內(nèi)的繳費予以稅前扣除。

馮朝睿發(fā)言

中國社會保障學會理事、社會救助分會理事、昆明理工大學教授馮朝睿在發(fā)言中指出，基于對西南邊疆民族地區(qū)的長期跟蹤調(diào)研，發(fā)現(xiàn)愈是欠發(fā)達地區(qū)，農(nóng)民的養(yǎng)老金水平愈低，愈是高齡農(nóng)民，其養(yǎng)老金水平愈低，這種低水平被包括城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民工在內(nèi)的城鄉(xiāng)居民平均水平所掩蓋，因此，提升農(nóng)民養(yǎng)老金水平，特別需要關注到邊疆民族地區(qū)的農(nóng)民群體。她進而指出，不能以農(nóng)民有承包地為由，更不能認為老農(nóng)民偏好農(nóng)業(yè)勞動，而是要從滿足民生訴求、解決現(xiàn)實困難、促進社會公平、提振居民消費以及改善青年農(nóng)民對未來的預期等綜合視角來提高農(nóng)民特別是高齡農(nóng)民的養(yǎng)老金水平。對邊疆民族地區(qū)的農(nóng)村居民，還要加上鑄牢中華民族共同體意識和鞏固興邊固邊國策的維度。她還提出，在提高老一代農(nóng)民養(yǎng)老金的同時，還要探索適配鄉(xiāng)村實際的養(yǎng)老服務模式，針對不同地區(qū)老年群體的特點，豐富老年人精神文化生活，讓養(yǎng)老保障政策真正落地見效，筑牢民生與民族團結(jié)根基。

陳斌發(fā)言

中國社會保障學會青年委員會副主任、慈善分會秘書長、華中科技大學副教授陳斌在發(fā)言中結(jié)合自己在鄉(xiāng)村的調(diào)研發(fā)現(xiàn)與體會指出，農(nóng)村老人都能夠按月領取一筆養(yǎng)老金是巨大的歷史性進步，但這筆養(yǎng)老金確實離滿足其晚年基本生活需要還相距太遠，現(xiàn)實中生活有保障的農(nóng)村老人一般依靠自己繼續(xù)勞動創(chuàng)收或者是子女有出息且孝順，高齡農(nóng)村老人的生存境遇會更加艱難。他進而指出，在討論農(nóng)民養(yǎng)老金問題時，不能忽略這一制度的社會價值以及對維護老一代農(nóng)民晚年生活體面與尊嚴的必要性和重要性，而是要客觀正視老農(nóng)民的歷史貢獻與現(xiàn)實生活困境，特別是個別農(nóng)村老人因養(yǎng)老金不足、醫(yī)保不足又身患重病而自殺的現(xiàn)象值得高度警惕。由此他提出，養(yǎng)老金政策需要更具針對性，重點關注那些急需幫助的高齡農(nóng)民群體，同步通過完善醫(yī)保制度、發(fā)展農(nóng)村互助養(yǎng)老事業(yè)，全面解除其后顧之憂，他們是最需要保障的群體。

劉佑平發(fā)言

中國社會保障學會副秘書長、慈善分會副會長劉佑平在發(fā)言中指出，農(nóng)民養(yǎng)老金問題并非單純的經(jīng)濟議題，本質(zhì)上是社會問題乃至政治問題。他表示，調(diào)研見聞中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村高齡老人還依靠自己勞動解決生計問題或改善生活的現(xiàn)象并不罕見，這表明現(xiàn)有的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金水平確實太低，而農(nóng)民更是其中最低的群體，養(yǎng)老金制度在群體之間的顯著差距，以及高齡農(nóng)民的急難愁盼是“十五五”時期應當加快解決的社會問題。針對上述問題，他建議，需區(qū)分當下老年群體與未來老年群體、城鄉(xiāng)不同農(nóng)民群體以制定差異化保障制度，在提高高齡農(nóng)民養(yǎng)老金以增強其保障功能的同時，推動養(yǎng)老金保險與醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式落地，以家庭為單位統(tǒng)籌規(guī)劃養(yǎng)老保障，同時借助社會組織與慈善力量補充精神慰藉服務。

人力資源和社會保障部、民政部、國家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部相關司處負責人亦做了發(fā)言。主管部門代表和與會專家學者圍繞農(nóng)民養(yǎng)老金發(fā)展中的關鍵問題進行了深入交流。

與會專家學者一致認為，盡快提高農(nóng)民養(yǎng)老金特別高齡農(nóng)民基礎養(yǎng)老金水平，既是化解老一代農(nóng)民現(xiàn)實困難和樹立民眾對公共養(yǎng)老金制度信心的必要舉措，更是對歷史奉獻者的制度性反哺，還是縮小城鄉(xiāng)差距、夯實鄉(xiāng)村振興底色的關鍵之舉，應當引起高度重視并盡快采取積極穩(wěn)妥的政策措施回應社會關切。這次農(nóng)民養(yǎng)老金專題座談會，立足制度公平與歷史正義，直面農(nóng)村老人的現(xiàn)實困境與未來農(nóng)民的職業(yè)選擇導向，為兩會熱議的“農(nóng)民養(yǎng)老金提標”問題搭建民意匯聚與建言獻策平臺，系統(tǒng)謀劃籌資機制創(chuàng)新與待遇梯度調(diào)整路徑，為推動農(nóng)民養(yǎng)老金制度優(yōu)化發(fā)展貢獻了學術智慧與務實決策參考。