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作者：余飛

01

中心城市，地鐵申報(bào)也受限了

種種證據(jù)表明，地鐵門檻被整體性抬高了，就連中心城市，地鐵申報(bào)也沒(méi)那么容易了。

證據(jù)來(lái)源于寧波、福州、深圳、廣州傳來(lái)的消息。

寧波方面：

去年11月份有網(wǎng) 友在寧波民生e點(diǎn)通問(wèn)政平臺(tái)咨詢關(guān)于地鐵四期規(guī)劃申報(bào)事宜。

寧波市發(fā)改委明確回答：

根據(jù)國(guó)家關(guān)于城市軌道交通的最新政策要求，目前我市申報(bào)第四期建設(shè)規(guī)劃的條件尚不成熟。下步，我們將嚴(yán)格按照新政要求，持續(xù)推進(jìn)第四期建設(shè)規(guī)劃前期研究，扎實(shí)做好各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，待達(dá)到報(bào)批條件后再行上報(bào)，具體上報(bào)時(shí)間尚無(wú)法確定。

11月17日，網(wǎng)友繼續(xù)追問(wèn)，到底是什么條件不達(dá)標(biāo)導(dǎo)致無(wú)法申報(bào)？是否是客流強(qiáng)度？

寧波市發(fā)改委的答復(fù)是：

我市軌道交通客流強(qiáng)度有待進(jìn)一步提升，目前暫不具備報(bào)批第四期軌道交通建設(shè)項(xiàng)目的條件。

福州方面：

去年年底，福州官方披露，將推動(dòng)福州地鐵第三期建設(shè)規(guī)劃項(xiàng)目報(bào)批建設(shè)，并加快推進(jìn)福莆寧城際鐵路F2、F3線。計(jì)劃在2025至2028年間，福州都市圈新增軌道交通里程87公里。

70公里里程，這一數(shù)據(jù)相比于2022年規(guī)劃的線路總規(guī)模約138.1km，縮減了一半，意味著福州地鐵三期規(guī)劃中原本的五條線路將有所取舍。

深圳方面：

1月份，南方都市報(bào)爆料，有市民咨詢深圳地鐵18號(hào)線規(guī)劃情況，官方給出的回復(fù)是，這條連接寶安、光明、龍華、龍崗、鹽田等區(qū)的重要線路， 經(jīng)國(guó)家評(píng)估未獲批復(fù)。

廣州方面

近日，廣州日?qǐng)?bào)爆料：

根據(jù)廣州的財(cái)力，第四期可以獲批的里程規(guī)�？赡苌愿哂诘谌诮ㄔO(shè)規(guī)劃調(diào)整。其中，白云、番禺、黃埔等客流達(dá)標(biāo)的部分區(qū)段，恐怕無(wú)緣入圍。

廣州地鐵四期 原申報(bào)里程175.5公里（2024年11月省級(jí)初審方案），三期地鐵當(dāng)時(shí)被調(diào)整，也即被砍掉的里程數(shù)是59公里。

廣州日?qǐng)?bào)的意思是，四期可以獲批的里程稍高于三期被砍的里程，預(yù)估可能在六七十公里。

也就是說(shuō)，廣州地鐵四期規(guī)劃可能獲批的里程會(huì)比最初申報(bào)的里程少一百多公里，縮水超六成。

02

地鐵、高鐵、城際，門檻均抬高

從寧波、福州、深圳再到廣州，可以看出一個(gè)明顯跡象：

1、國(guó)家對(duì)于地鐵申報(bào)，越來(lái)越嚴(yán)格。之前還只是局限于不再受理普通地市新一輪地鐵規(guī)劃，現(xiàn)在連高能級(jí)城市，也加大了申報(bào)難度。

2、之前傳言的去年底出臺(tái)新一輪地鐵申報(bào)門檻新政，確實(shí)存在，文件可能早已出臺(tái)，只是沒(méi)有公布而已。

去年年末，據(jù)“RT軌道交通”透露，國(guó)家相關(guān)部委正在與行業(yè)協(xié)會(huì)及相關(guān)專業(yè)團(tuán)隊(duì)正在做最后的標(biāo)準(zhǔn)協(xié)商，預(yù)計(jì)年底（2025年年底）左右將會(huì)發(fā)布接下來(lái)一段時(shí)間內(nèi)的軌道交通審批政策依據(jù)。

據(jù)了解，在新版的軌道交通審批規(guī)則當(dāng)中，除了依據(jù)即將執(zhí)行的運(yùn)營(yíng)期的成本核算外，針對(duì)資本金比例將大幅提高：

針對(duì)800米可達(dá)性覆蓋通勤人口及崗位密度將有更細(xì)致的要求（1000萬(wàn)以上城市為65%，500-1000萬(wàn)城市為50%，僅供參考，具體以發(fā)布為準(zhǔn)），對(duì)城市經(jīng)濟(jì)指標(biāo)也有大幅提高的要求。也就是說(shuō)，從財(cái)政收入到常住人口，從初期客運(yùn)強(qiáng)度到遠(yuǎn)期客流規(guī)模等等，這些指標(biāo)都要進(jìn)行調(diào)整。

此外，還有傳言，GDP、財(cái)政收入等門檻也大幅提高。GDP需要過(guò)萬(wàn)億，財(cái)政收入需要過(guò)千億。

不過(guò)，該文件至今沒(méi)有官宣。

不過(guò)，可以肯定一點(diǎn)的是，從2018年地鐵門檻抬高之后，七八年過(guò)去了，地鐵申報(bào)門檻肯定會(huì)提高，尤其是地方債務(wù)問(wèn)題突出的當(dāng)下。

往后，尚無(wú)地鐵的城市，基本沒(méi)資格申報(bào)。一大波有地鐵的城市，也會(huì)在門檻抬高之后，失去資格。

總而言之，未來(lái)還能申報(bào)新一輪地鐵的城市，會(huì)少之又少。

事實(shí)也是如此，從2022年南通開通地鐵至今，沒(méi)有誕生新的地鐵城市。地鐵城市已經(jīng)進(jìn)入了存量時(shí)代。

地鐵門檻不斷收緊，就連中心城市都被受限，背后的原因并不復(fù)雜，就一個(gè)字：錢。

受房地產(chǎn)調(diào)整影響，地方財(cái)政捉襟見肘，地方債問(wèn)題更加突出。

而地鐵本身又是個(gè)吞金獸，不僅建設(shè)費(fèi)用高昂，運(yùn)營(yíng)費(fèi)用、維護(hù)費(fèi)用也都是一筆不小的開支。

很多城市的地鐵集團(tuán)之前依靠房地產(chǎn)業(yè)務(wù)，還能有利潤(rùn)產(chǎn)生，但最近一些年，房地產(chǎn)陸沉，就連之前依靠房地產(chǎn)業(yè)務(wù)大賺特賺的地鐵利潤(rùn)王深圳地鐵，如今也受房地產(chǎn)（萬(wàn)科）拖累而虧了個(gè)底兒朝天。

去年深圳地鐵發(fā)布的公告顯示：

截至2024年末，深鐵集團(tuán)合并報(bào)表范圍內(nèi)發(fā)生虧損334.6億元，占上年末凈資產(chǎn)比例為10.46%，超過(guò)10%。

來(lái)源：深交所官網(wǎng)

一年虧損334.6億元是個(gè)什么概念？相當(dāng)于一天虧損9167萬(wàn)元。

此外，根據(jù)深圳地鐵過(guò)往財(cái)報(bào)來(lái)看， 2019年～2023年，深鐵集團(tuán)分別實(shí)現(xiàn)凈利潤(rùn)116.67億元、111.02億元、28.90億元、8.66億元、7.89億元。

五年的利潤(rùn)總額為273.14億元。

一年的虧損比過(guò)去五年賺得還多。

虧損并不可怕，畢竟地鐵和城市是一體的，大可以失之東隅收之桑榆。

也即，地鐵本身不賺錢，但它帶來(lái)了民生便利，提升了流動(dòng)效率，這其中產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益可以填補(bǔ)地鐵本身的虧損。

換句話說(shuō)，只要地鐵產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益能彌補(bǔ)地鐵本身的虧損，對(duì)于能夠負(fù)擔(dān)得起的大城市來(lái)說(shuō)，多多益善。

但是，最近這些年，宏觀大環(huán)境改變，地方債問(wèn)題突出，讓很多城市的財(cái)政捉襟見肘。

再疊加人口形勢(shì)轉(zhuǎn)變，普通地市如果也修建地鐵，財(cái)政與負(fù)債可能會(huì)被嚴(yán)重制約。

于是，2024年8月26日，財(cái)政部、住建部、工信部、公安部、交通部、水利部聯(lián)合發(fā)布了《市政基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理辦法（試行）》的通知。

在《辦法》的第13條，明確提出：

政府投資建設(shè)的市政基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)依法嚴(yán)格履行基本建設(shè)審批程序，落實(shí)資金來(lái)源，加強(qiáng)預(yù)算約束，防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。嚴(yán)禁為沒(méi)有收益或收益不足的市政基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)違法違規(guī)舉債，不得增加隱性債務(wù)。

來(lái)源：財(cái)政部官網(wǎng)

意思很明確，以后地方政府不能違規(guī)舉債來(lái)建設(shè)沒(méi)有收益或者收益不足的基礎(chǔ)設(shè)施。

一邊要推進(jìn)城市群、都市圈軌道交通建設(shè)，一邊則是地方城市債務(wù)問(wèn)題突出、財(cái)政吃緊，核心城市的地鐵延伸，是兩全其美的辦法。

在化債成為地方城市頭等大事的背景下，盡管高鐵建設(shè)仍在大力推進(jìn)，但另一邊也抬高了門檻。

2021年國(guó)家發(fā)改委、交通部、國(guó)家鐵路局、中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)四部門聯(lián)合發(fā)布了《 關(guān)于進(jìn)一步做好鐵路規(guī)劃建設(shè)工作的意見 》，其中明確：

嚴(yán)格控制建設(shè)既有高鐵的平行線路，既有高鐵能力利用率不足80%的，原則上不得新建平行線路。新建鐵路項(xiàng)目要嚴(yán)格按照國(guó)家批準(zhǔn)的規(guī)劃實(shí)施，規(guī)劃內(nèi)項(xiàng)目不得隨意調(diào)整功能定位、建設(shè)時(shí)序和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，未列入規(guī)劃的項(xiàng)目原則上不得開工建設(shè)。

此外，當(dāng)年的文件還規(guī)定：

第一，規(guī)劃建設(shè)貫通省會(huì)及特大城市、近期雙向客流密度2500萬(wàn)人次/年以上、中長(zhǎng)途客流比重在70%以上的高鐵主通道線路，可采用時(shí)速350公里標(biāo)準(zhǔn)。

第二，規(guī)劃建設(shè)串聯(lián)規(guī)模較大的地級(jí)以上城市、近期雙向客流密度2000萬(wàn)人次/年以上、路網(wǎng)功能較突出的高鐵線路，可預(yù)留時(shí)速350公里條件。

第三，規(guī)劃建設(shè)近期雙向客流密度1500萬(wàn)人次/年以上的高鐵區(qū)域連接線，可采用時(shí)速250公里標(biāo)準(zhǔn)。

第四，規(guī)劃建設(shè)城際鐵路線路，原則上采用時(shí)速200公里及以下標(biāo)準(zhǔn)。

也就是說(shuō)，串聯(lián)省會(huì)或特大城市及以上的線路，時(shí)速按照350公里設(shè)計(jì)。串聯(lián)較大地市，時(shí)速可以預(yù)留350公里。串聯(lián)普通地市，時(shí)速按照250公里的動(dòng)車設(shè)計(jì)。串聯(lián)臨近城市的城際鐵路，則時(shí)速需要低于200公里。

今年年初，城際鐵路的門檻也抬高了。

1月份，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)城際鐵路健康可持續(xù)發(fā)展的意見》。

這份文件，給城際鐵路劃定了新的門檻，同時(shí)堵住了一些漏洞，將很多城市擋在了修建城際鐵路的資格之外。

《意見》強(qiáng)調(diào)：

1、城際鐵路主要連接城市群內(nèi)中心城市及城區(qū)常住人口50萬(wàn)以上的大中城市；

2、優(yōu)先支持京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈等經(jīng)濟(jì)活躍、人口聚集度高的重點(diǎn)城市群規(guī)劃建設(shè)城際鐵路。嚴(yán)禁以城際鐵路名義變相建設(shè)高速鐵路、城市軌道交通項(xiàng)目。

3、新建城際鐵路近期雙向客流密度不低于1500萬(wàn)人次/年，設(shè)計(jì)速度一般為每小時(shí)120-200公里。

4、避免過(guò)度超前或重復(fù)建設(shè)。對(duì)于項(xiàng)目開通運(yùn)營(yíng)5年后、雙向客流密度仍未達(dá)到預(yù)期指標(biāo)50%的，以及項(xiàng)目開通運(yùn)營(yíng)10年后未實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金流平衡的地區(qū)，暫停審批（核準(zhǔn)）新建城際鐵路項(xiàng)目。

5、嚴(yán)格控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府嚴(yán)格落實(shí)政府支出責(zé)任，建立透明規(guī)范的城際鐵路建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)資金投入長(zhǎng)效機(jī)制。新建城際鐵路項(xiàng)目資本金比例不應(yīng)低于50%，對(duì)違規(guī)舉債融資或未落實(shí)償債及運(yùn)營(yíng)補(bǔ)虧資金來(lái)源的項(xiàng)目，一律不得審批（核準(zhǔn)）。債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)不得新增地方政府債務(wù)用于新建城際鐵路項(xiàng)目。

6、嚴(yán)禁以城際鐵路名義變相建設(shè)高速鐵路、城市軌道交通項(xiàng)目。

制圖：城市財(cái)經(jīng)；資料來(lái)源：官方文件

03

后地鐵化時(shí)代

如果把中國(guó)過(guò)去二十多年的城市軌道交通發(fā)展劃分階段，大致可以分為兩個(gè)時(shí)代：一個(gè)是“地鐵普及時(shí)代”，另一個(gè)就是正在到來(lái)的“后地鐵時(shí)代”。

所謂“地鐵普及時(shí)代”，大致從2000年前后開始，到2018年第一輪門檻提高，再到這幾年審批全面趨嚴(yán)為止。

這個(gè)階段的核心特征只有一個(gè)——城市拼命修地鐵。

2000年時(shí)，全國(guó)只有北京、上海、廣州、深圳、天津、南京等少數(shù)城市擁有地鐵。

如今，擁有地鐵的城市四十多個(gè)。

制圖：城市財(cái)經(jīng)；數(shù)據(jù)：各城市軌交集團(tuán)

上海、北京的運(yùn)營(yíng)里程都已突破900公里，廣州、成都、深圳、武漢、杭州等城市也紛紛進(jìn)入500公里級(jí)別。

各類地鐵城市總運(yùn)營(yíng)里程突破10000公里。

來(lái)源：交通部

這是一場(chǎng)典型的“基礎(chǔ)設(shè)施競(jìng)賽”。

對(duì)城市來(lái)說(shuō)，地鐵不僅意味著交通能力，更意味著城市能級(jí)、人口吸引力和土地價(jià)值。很多城市把地鐵當(dāng)作城市擴(kuò)張的骨架：

地鐵修到哪里，開發(fā)就跟到哪里，人口就涌向哪里。

但現(xiàn)在，這個(gè)階段正在結(jié)束。

原因其實(shí)很簡(jiǎn)單：

該有地鐵的城市基本都有了，不該有的城市也越來(lái)越修不起了。

從人口結(jié)構(gòu)來(lái)看，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入人口負(fù)增長(zhǎng)時(shí)代。

中心城市的增量也大不如從前，人口增長(zhǎng)放緩意味著城市客流增長(zhǎng)空間也在收窄，而軌道交通卻是典型的“重資產(chǎn)+長(zhǎng)期回報(bào)”項(xiàng)目，一旦客流不足，財(cái)政壓力會(huì)非常巨大。

從財(cái)政角度來(lái)看，地方政府的投資邏輯也正在發(fā)生變化。

過(guò)去十多年，很多城市依靠土地財(cái)政與房地產(chǎn)開發(fā)來(lái)反哺基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成了“地鐵+土地開發(fā)”的經(jīng)典模式。

但隨著房地產(chǎn)進(jìn)入深度調(diào)整階段，這一模式正在失去支撐。

看看這幾年全國(guó)賣地收入跌幅就明白了。

去年的賣地收入41518億元，相比于2021年的高點(diǎn)，腰斬不止。

制圖：城市財(cái)經(jīng)；數(shù)據(jù)：財(cái)政部

沒(méi)有土地出讓收入兜底，地鐵建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的巨大成本就會(huì)被直接暴露出來(lái)。

因此，在“后地鐵時(shí)代”，中國(guó)城市軌道交通的發(fā)展邏輯會(huì)發(fā)生三個(gè)明顯變化。

第一，從“拼里程”轉(zhuǎn)向“拼效率”。

過(guò)去城市比的是誰(shuí)修得多、誰(shuí)修得快，但未來(lái)更重要的是客流強(qiáng)度、換乘效率以及運(yùn)營(yíng)水平。

像北京、上海、廣州、深圳這樣的超大城市，未來(lái)新增線路的重點(diǎn)將更多集中在補(bǔ)短板和提升網(wǎng)絡(luò)密度，而不是無(wú)序外擴(kuò)。

第二，從“全面鋪開”轉(zhuǎn)向“核心都市圈”。

未來(lái)軌道交通建設(shè)的重點(diǎn)，不再是單個(gè)城市，而是城市群和都市圈內(nèi)部的通勤網(wǎng)絡(luò)。

比如長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)、京津冀、成渝地區(qū)等區(qū)域，通過(guò)城際鐵路、市域鐵路與地鐵形成一體化網(wǎng)絡(luò)，讓軌道交通承擔(dān)都市圈通勤骨架。

第三，從“建設(shè)時(shí)代”轉(zhuǎn)向“運(yùn)營(yíng)時(shí)代”。

當(dāng)全國(guó)地鐵里程突破萬(wàn)公里之后，真正的挑戰(zhàn)其實(shí)才剛剛開始。

未來(lái)幾十年，大量線路將進(jìn)入密集維護(hù)、更新與運(yùn)營(yíng)周期，車輛更新、線路維護(hù)、信號(hào)系統(tǒng)升級(jí)等都需要持續(xù)投入。

換句話說(shuō)，中國(guó)軌道交通接下來(lái)要面對(duì)的，不只是“建得起”，更是“養(yǎng)得起、用得好”。

從這個(gè)角度看，地鐵門檻提高，其實(shí)并不完全是壞事。

當(dāng)審批趨嚴(yán)之后，城市會(huì)更加理性地評(píng)估人口規(guī)模、客流需求與財(cái)政能力，避免盲目上馬項(xiàng)目。

對(duì)真正具備人口密度和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的中心城市來(lái)說(shuō)，軌道交通仍然會(huì)持續(xù)建設(shè)，但節(jié)奏會(huì)更加穩(wěn)健。

某種意義上說(shuō)，中國(guó)城市軌道交通正在完成一次歷史性的階段轉(zhuǎn)變：

從高速擴(kuò)張的“地鐵時(shí)代”，進(jìn)入精細(xì)運(yùn)營(yíng)的“后地鐵時(shí)代”。

未來(lái)十年，中國(guó)或許仍會(huì)有新的線路不斷開通，但那種動(dòng)輒上百公里、城市之間競(jìng)相申報(bào)的景象，已經(jīng)很難再出現(xiàn)了。

軌道交通不再只是城市擴(kuò)張的工具，而會(huì)逐漸回歸其本質(zhì)，也即服務(wù)城市運(yùn)行效率的一項(xiàng)公共基礎(chǔ)設(shè)施。

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