“‘骨灰房’作為傳統(tǒng)居住功能異化所觸發(fā)的社會現(xiàn)象，構(gòu)成了對多元法益的復(fù)合性侵害�！� ——何浩：《“骨灰房”治理的現(xiàn)實困境與制度紓解》，《天府新論》2025年第6期，頁100-113、155。

本期評議：陳新宇

文本摘選：羅東

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此篇來自2026年第8期（總第23期）。作者何浩論述了一個棘手的新問題：城市小區(qū)的“骨灰房”。所謂“骨灰房”，是指住宅并未用于居住，而是被業(yè)主改造為安放骨灰的空間。修訂后的《殯葬管理條例》已于今年3月30日起施行，其中明確禁止將居民住宅專門用于安放骨灰。作者向我們較為全面地探討了“骨灰房”的根源、危害及治理難題。而意識到“骨灰房”的侵害性，則是解決這一問題的關(guān)鍵一步。

以下內(nèi)容由《天府新論》授權(quán)轉(zhuǎn)載。摘要、參考文獻及注釋等詳見原刊。

作者｜何浩

一、問題的提出

黨的二十屆三中全會強調(diào)，要“解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，不斷滿足人民對美好生活的向往”。對于當(dāng)下中國而言，居住安寧無疑是人民群眾最為關(guān)心的現(xiàn)實問題之一。然而，近年來頻頻出現(xiàn)的“骨灰房”現(xiàn)象卻表明，居住安寧正在被不斷侵蝕。

2025年3月，廣東省佛山市曝光了一起引爆輿論的事件：某業(yè)主購入三套相鄰住宅后被發(fā)現(xiàn)并未用于居住，而是拆除隔墻、封堵窗戶，試圖將房間改造成安放骨灰的祠堂，此事在業(yè)主群引發(fā)軒然大波，經(jīng)其他業(yè)主達半個月的激烈抗?fàn)帲@場“住宅變祠堂”的鬧劇最終以恢復(fù)原狀收場。無獨有偶，2024年的江蘇省南通市也同樣曝出類似案例，市民趙某耗盡家底購買了住宅，卻發(fā)現(xiàn)對門鄰居只在清明時節(jié)才現(xiàn)身，直到某日透過門縫驚見燭臺環(huán)繞的黑白遺像，才知自己與往生者為鄰。除此之外，山東省青島市的租客李某在2023年通過中介簽下年租金9600元的“超值”房源，入住后才發(fā)現(xiàn)周圍多數(shù)房間門窗緊閉，偶然瞥見的祭品盤香暗示著這棟大樓并非用于日常居住。在天津市濱海新區(qū)，空調(diào)安裝工王某于2024年的某一天在某小區(qū)入戶作業(yè)時驚訝地發(fā)現(xiàn)迎面擺放的不是客廳沙發(fā)，而是成排的骨灰盒與鮮果供品。

這些分布于全國各地的案例表明，由“骨灰房”所造成的住宅功能異化問題已逐漸從個體偶發(fā)行為演變?yōu)橐粋�值得普遍關(guān)注的社會問題，如果得不到妥善處理，勢必嚴(yán)重影響居住安寧，不利于人民群眾對美好生活的向往和期待�；诖�，民政部于2025年4月23日公布的《殯葬管理條例（修訂草案征求意見稿）》首次將住宅內(nèi)安放骨灰的問題納入治理范圍。不過，相關(guān)規(guī)定仍存在諸多值得商榷之處。

電影《人生大事》（2022）劇照。

上述案例中將住宅改造為專門用于安置骨灰的房間就被民間稱為“骨灰房”。作為一個非典型的法律概念，“骨灰房”的出現(xiàn)與我國的殯葬改革、土地政策等密切相關(guān)，是一個典型的中國問題。不過，既有的研究主要圍繞祭奠權(quán)、殯葬風(fēng)俗的改革以及墓地的權(quán)利性質(zhì)展開，尚無學(xué)者專門從規(guī)范的角度對這一現(xiàn)象展開研究。本文基于法教義學(xué)與法社會學(xué)的雙重視角，試圖通過“規(guī)范失序—制度誘因—協(xié)同治理”的三階分析框架為這一問題的治理提供有益的思考。在結(jié)構(gòu)安排上，筆者將首先指出“骨灰房”現(xiàn)象所侵害的法益，然后分析現(xiàn)有法律規(guī)范在應(yīng)對這一問題上的局限，最后通過分析這一問題產(chǎn)生的根源，在充分考慮現(xiàn)有規(guī)范秩序的基礎(chǔ)上提出可行的應(yīng)對之策。

二、規(guī)范失序：“骨灰房”的多元法益侵害

從規(guī)范的角度來看，“骨灰房”作為傳統(tǒng)居住功能異化所觸發(fā)的社會現(xiàn)象，構(gòu)成了對多元法益的復(fù)合性侵害。在私法自治維度，住宅內(nèi)安置骨灰的行為突破公序良俗的容忍邊界，引發(fā)傳統(tǒng)習(xí)俗秩序與現(xiàn)代權(quán)利觀念的劇烈沖突；在權(quán)利保障維度，該行為在侵害其他業(yè)主人格權(quán)維度下的安居權(quán)的同時，也導(dǎo)致房屋的交易性貶值；在公法管制維度，該行為沖擊國家對土地用途規(guī)制的管理秩序。

（一）私法自治維度：突破社會公序良俗容忍邊界

《禮記》

編纂：[西漢] 戴圣

譯注：胡平生 張萌

版本：中華書局2022年3月

殯葬習(xí)俗作為社會秩序的重要組成部分，其規(guī)范效力在我國社會場域中呈現(xiàn)出顯著的制度韌性。將逝者骨灰長期安置于私人住宅這一行為模式，實質(zhì)上是對“入土為安”傳統(tǒng)殯葬倫理的顯著背離。

戰(zhàn)國時期祝福死者圖《人物龍鳳圖》局部（佚名）。

從歷史淵源來看，我國社會很早就形成了“體魄二元論”的思想觀念�！抖Y記·祭義》系統(tǒng)闡釋了“眾生必死，死必歸土”的體魄分離觀，強調(diào)“骨肉斃于下陰為野土，其氣發(fā)揚于上為昭明”的物質(zhì)轉(zhuǎn)化過程，確立了土葬作為“神之著也”的儀式合法性�！墩摵狻ふ撍馈分小叭怂谰裆�，骸骨歸土，故謂之鬼。鬼者，歸也”的經(jīng)典詮釋與《禮記·郊特牲》中“魂氣歸于天，形魄歸于地”的二元結(jié)構(gòu)形成互文，共同構(gòu)建了“體歸厚土、魂升九天”的殯葬倫理體系。受這些觀念的影響，我國民間形成了深厚的安葬文化�，F(xiàn)代殯葬制度改革雖通過《殯葬管理條例》確立了火葬優(yōu)先原則，并倡導(dǎo)海葬、樹葬等生態(tài)葬式，然而這些改革并未從根本上改變國人對死者要“入土為安”的風(fēng)俗。陳華文認(rèn)為，傳統(tǒng)的殯葬習(xí)俗在當(dāng)代的存續(xù)不僅源于制度慣性，也與民間信仰中“陰間—陽世”的垂直空間想象密切關(guān)聯(lián)。上述觀念其實都強調(diào)要讓死者回歸大自然，而非與活人共存。因此，當(dāng)“骨灰房”這類現(xiàn)象出現(xiàn)時，實際上構(gòu)成對我國傳統(tǒng)殯葬風(fēng)俗的沖擊。

《喪葬史》

作者：陳華文

版本：上海文藝出版社1999年11月

從司法實踐來看，我國各級人民法院也形成了關(guān)于將死者骨灰安置于住宅內(nèi)的行為背離公序良俗的規(guī)范共識。公序良俗作為《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）所確立的基礎(chǔ)性法益，涵蓋公共秩序維護與善良風(fēng)俗保障雙重維度。盡管現(xiàn)行法律未對公序良俗作出窮盡式列舉，但司法機關(guān)通過類案裁判確立了對特殊物品存放行為的審查標(biāo)準(zhǔn)。在成某剛、劉某宇財產(chǎn)損害賠償糾紛一案中，法院明確指出“住宅功能定位排斥骨灰存放”的裁判規(guī)則，強調(diào)承租人存放他人骨灰的行為實質(zhì)違背公序良俗原則。類似裁判邏輯亦體現(xiàn)于樊某本與樊某蘭排除妨害糾紛一案中，法院認(rèn)定長期停放含骨灰盒的棺材構(gòu)成對他人住所安寧的侵害。在于某明等訴于康某骨灰安置糾紛一案中，法院進一步闡釋了骨灰作為倫理載體的特殊性，明確行為人在行使權(quán)利時須受習(xí)慣與公序良俗的雙重限制。這些案例的裁判主旨表明，住宅空間并非絕對的意思自治領(lǐng)域，當(dāng)私人行為逾越社會倫理底線時，便會觸發(fā)法律的規(guī)制機制。

（二）權(quán)利保障維度：侵害其他業(yè)主的安居權(quán)與財產(chǎn)權(quán)益

將骨灰安置于住宅中也構(gòu)成對其他業(yè)主安居權(quán)和財產(chǎn)權(quán)益的侵害。所謂安居權(quán)，是指個人正常生活居住的權(quán)利�！睹穹ǖ洹冯m然沒有明確規(guī)定安居權(quán)，但第990條第2款規(guī)定，自然人享有基于人身自由、人格尊嚴(yán)產(chǎn)生的其他人格權(quán)益。對于自然人而言，其享有居住在沒有恐懼環(huán)境下的權(quán)利。據(jù)此可知，安居權(quán)可被證立為一項一般人格權(quán)，受法律的保護。在實踐中，司法機關(guān)也已承認(rèn)這一權(quán)利。在黎某萍、韋某云物權(quán)保護糾紛一案中，法院認(rèn)為，當(dāng)事人在案涉房屋上香、祭拜，嚴(yán)重影響他人的生活安寧，構(gòu)成對他人生活安居權(quán)的侵害。在梁某娟、苑某珍等相鄰關(guān)系糾紛一案中，法院認(rèn)為在原告所居住的住宅附近豢養(yǎng)寵物貓所產(chǎn)生的噪聲與空氣污染已經(jīng)侵害了對方的安居權(quán)。在張某波、侯某鳴與劉某海、李某珍相鄰關(guān)系糾紛一案中，法院認(rèn)為被告在公共空間安裝空調(diào)所產(chǎn)生的噪聲，已對原告的安居權(quán)利產(chǎn)生侵害，因而判決被告及時排除妨礙。盡管“骨灰房”不同于一般對安居權(quán)的物理侵害，但事實上構(gòu)成更深層次的心理侵害。因為對于一般人而言，骨灰不同于一般的物，而是糅合了多重文化意涵的集合體。一方面，它是自然人死亡后經(jīng)過火化而得的特定物，因而一定程度上也被視為死者人格的延伸；另一方面，在我國傳統(tǒng)文化中，人們普遍對死亡及與之相關(guān)的事物感到忌諱，因而骨灰又往往與諸多社會禁忌相互勾連，引申出恐怖、靈異等心理聯(lián)想。

電影《二手搭檔》（2023）劇照。

此外，這一行為也侵害了其他業(yè)主的財產(chǎn)權(quán)益，造成交易性貶值。所謂交易性貶值，是指被損毀的物雖經(jīng)完全修復(fù)，但因心理因素導(dǎo)致交易價值減少，該貶值單純是市場上一般人的主觀因素所致，是一種純粹經(jīng)濟損失。雖然目前對“骨灰房”現(xiàn)象是否會構(gòu)成交易性貶值缺乏討論，但本文認(rèn)為，可以參照學(xué)界和實務(wù)界對“兇宅”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，將骨灰安置視為會對住宅造成交易性貶值的原因。理由在于，“骨灰”構(gòu)成了我們生活中的一種“禁忌”，其本質(zhì)上是對我們生活規(guī)范秩序的一種違反。石記偉認(rèn)為，人類社會生活需要依據(jù)一定的規(guī)范進行調(diào)整和建構(gòu)，法律、道德和習(xí)俗三者相互協(xié)調(diào)共同締造了我們的生活秩序，其中習(xí)俗作為一種潛在的規(guī)則和意識，構(gòu)成了比前兩者更深層次的心理慣性。禁忌屬于習(xí)俗的一種，其源于古人在窮盡自身認(rèn)知仍無法合理解釋某些現(xiàn)象時所形成的經(jīng)驗法則。“骨灰”作為人骨骸的遺存，拷問著人們的生死觀，誘發(fā)人們對于死亡恐懼的聯(lián)想，與人們追求幸福祥和、趨吉避兇的習(xí)俗相悖，因而是對社會習(xí)俗的違反。在實踐中，靠近殯儀館或公墓的房屋地價往往更為低廉，房地產(chǎn)商一般也不愿意在這些殯葬設(shè)施附近修建地產(chǎn)，實際上這便是上述習(xí)俗的現(xiàn)實折射。盡管“骨灰房”出現(xiàn)時其他相鄰業(yè)主或許并未選擇立即出售其房屋，但房屋本身的客觀價值已因此有所降低，此種交易性貶值并不以買受人的出賣為前提。

（三）公法管制維度：沖擊國家對土地用途規(guī)制的管理秩序

在住宅內(nèi)安放骨灰的行為也在一定程度上沖擊了土地用途管制制度，構(gòu)成對城鄉(xiāng)規(guī)劃的破壞。我國是一個人多地少的國家，可利用的土地資源十分稀缺，因此國家對土地采取了極為嚴(yán)格的管制政策�！吨腥A人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第10條第5款規(guī)定：“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地。”為了落實這一規(guī)定，《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）確立了土地用途管制制度，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，并要求使用土地的單位和個人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。雖然居住用地和殯葬用地在分類上都屬于建設(shè)用地，但二者在功能用途上卻截然不同。自然資源部編制的《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》對土地按用途分類表明，城鎮(zhèn)住宅用地屬于“居住用地”一類，殯葬用地則屬于“特殊用地”一類。居住用地是“指城鄉(xiāng)住宅用地及其居住生活配套的社區(qū)服務(wù)設(shè)施用地”，特殊用地則是“指軍事、外事、宗教、安保、殯葬，以及文物古跡等具有特殊性質(zhì)的用地”，二者不能混同。在住宅內(nèi)安置骨灰的行為使原本應(yīng)用于居住的土地異化為殯葬設(shè)施用地，變更了土地的用途，構(gòu)成對土地用途管制制度的沖擊。

此外，“骨灰房”的出現(xiàn)還會打亂城市的總體規(guī)劃。為協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，我國實行嚴(yán)格的城鄉(xiāng)規(guī)劃制度�！吨腥A人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）第4條第1款規(guī)定：“制定和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設(shè)的原則，改善生態(tài)環(huán)境，促進資源、能源節(jié)約和綜合利用，保護耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)，保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌，防止污染和其他公害，并符合區(qū)域人口發(fā)展、國防建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)和公共衛(wèi)生、公共安全的需要�！�

一般來說，殯葬用地的選址有著特殊的考慮。以北京市發(fā)布的《北京市殯葬設(shè)施專項規(guī)劃（2021年—2035年）》為例，其第18條規(guī)定：“殯葬設(shè)施選址應(yīng)以滿足相關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的禁止性要求為前提……避讓集中建設(shè)區(qū)、人口密集區(qū)、生態(tài)功能突出或生態(tài)敏感地區(qū)，避免功能干擾……避免緊鄰‘三沿’地區(qū)，以免造成不良視覺影響……應(yīng)與住宅區(qū)、村莊、學(xué)校、醫(yī)院等敏感功能建筑保持適度距離，緩解周邊居民心理壓力�！痹偃�，廣東省發(fā)布的《關(guān)于進一步加強和規(guī)范公益性骨灰存放設(shè)施建設(shè)管理的意見》也明確提出：“要注重公眾參與，適時開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，有效防范和化解‘鄰避’問題�！庇纱丝梢�，“骨灰房”作為未經(jīng)批準(zhǔn)的功能異化空間，其設(shè)置既不符合法定城鄉(xiāng)規(guī)劃程序，也直接違背了殯葬設(shè)施應(yīng)避讓敏感區(qū)域的強制性規(guī)范要求，對城市整體空間功能布局與居民生活秩序均構(gòu)成實質(zhì)性沖擊。

三、制度檢視：“骨灰房”治理的規(guī)范困境

從現(xiàn)行的規(guī)范體系來看，既有的法律體系對殯葬事務(wù)的規(guī)制呈現(xiàn)公法與私法規(guī)范并行的復(fù)合樣態(tài)，主要以《殯葬管理條例》《土地管理法》《民法典》及《中華人民共和國治安管理處罰法》（以下簡稱《治安管理處罰法》）等為治理基礎(chǔ)。不過，實證研究表明，上述規(guī)范在應(yīng)對住宅內(nèi)存放骨灰等新型爭議時存在規(guī)制效能的結(jié)構(gòu)性缺失，原因在于公法規(guī)范與私法規(guī)范間的協(xié)同機制尚未有效建立�；谝�(guī)范分析的方法論要求，本文將在“公—私”二分的基礎(chǔ)上展開系統(tǒng)性檢視。

（一）民事救濟路徑在“骨灰房”治理中的規(guī)范困境

在《民法典》框架下，“排除妨礙”等救濟手段對“骨灰房”現(xiàn)象雖具有規(guī)范效力，但存在局限性。根據(jù)《民法典》第8條確立的公序良俗原則，違反該原則的民事行為可能引發(fā)停止侵害、排除妨礙等責(zé)任，但民事救濟機制面臨適格主體認(rèn)定嚴(yán)苛、舉證責(zé)任分配缺陷、損害結(jié)果證明障礙及效力范圍受限四重規(guī)范困境。

電視劇《安家》（2020）劇照。

其一，適格主體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)苛。根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》第122條的規(guī)定，起訴的當(dāng)事人必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。這即是對主體適格的要求。但在此類“骨灰房”案件中，其他業(yè)主很難直接證明其與涉事房屋之間存在直接的利害關(guān)系。盡管我國存在“相鄰關(guān)系”類型訴訟，但此類案件的核心在于為不動產(chǎn)權(quán)利人行使權(quán)利提供便利�！肮腔曳俊彪m然使人在心理上產(chǎn)生不適，但與一般“兇宅”不同的是，利害相對人并不直接居住于涉事房屋，因此法院可能以原告與之不存在利害關(guān)系為由駁回起訴。

其二，舉證責(zé)任分配存在結(jié)構(gòu)性缺陷。目前官方并未對“骨灰房”進行明確界定，因此何種類型的房屋屬于“骨灰房”并沒有統(tǒng)一的規(guī)定�，F(xiàn)實中既可能存在專門購買或租賃房屋用于安置骨灰的情形，也可能存在只是將骨灰暫時安置于家中的行為，而住宅往往具有極強的私密性，外者難以入內(nèi)獲悉真實狀況，且骨灰通常放置于骨灰盒中，骨灰盒又容易移動。因此，對于利害關(guān)系業(yè)主而言，將面臨較大難度的舉證責(zé)任。

其三，損害結(jié)果證明面臨規(guī)范與事實雙重障礙。盡管安置骨灰的房屋可能導(dǎo)致同一小區(qū)的房屋貶值，但如何確定貶值的具體額度，以及如何確定二者之間的直接因果關(guān)系并不清晰。例如，在張某勇與向某湖、向某侵權(quán)責(zé)任糾紛一案中，針對原告主張被告賠償因?qū)⑺勒哌z體置于原告所有房屋使之貶值的費用的訴求，法院認(rèn)為該行為雖然有違社會公德和公序良俗，但不會導(dǎo)致案涉房屋的物理性狀發(fā)生任何變化，因此是否會對房屋造成貶值屬于主觀判斷，無法證明。在甲、乙財產(chǎn)損害賠償糾紛一案中，針對原告主張被告的裝修工人在安裝過程中意外死亡導(dǎo)致的房屋貶值問題，法院認(rèn)為原告未將該房屋實際出租或出售，其所稱的“損失”僅僅體現(xiàn)為一種主觀上的可能性，目前并未實際發(fā)生，因此不予支持。在翁某為與周某娥財產(chǎn)損害賠償糾紛一案中，法院認(rèn)為房屋的市場價格往往受建筑成本、使用年限、交通條件、居住環(huán)境、人文環(huán)境等多重因素影響，在原告未將涉案房屋出售前，其所主張的房屋交換價值貶損數(shù)額亦無法確定，因此無法支持。

其四，個案裁判效力存在空間局限性�；诿袷略V訟判決的相對性原理，人民法院所作出的相關(guān)判決僅對參與該訴訟程序的相關(guān)當(dāng)事人產(chǎn)生拘束力，并不具有對世的普遍拘束力。因此，即便有利害相關(guān)人通過民事訴訟獲得法院支持，促使被告將安置骨灰的住宅恢復(fù)原狀，該判決結(jié)果也僅限于該法律關(guān)系中，對于同樣存在類似行為但未被起訴的業(yè)主而言，該判決并不會發(fā)生拘束效果。由此可見，民事訴訟機制雖然可以實現(xiàn)事后救濟，但此類救濟具有個案性，并不足以應(yīng)對此類具有結(jié)構(gòu)性、普遍性及潛在擴張性的社會現(xiàn)象。

明代沈周《落花詩意圖》局部。

（二）公法規(guī)范在“骨灰房”治理中的規(guī)制失靈

現(xiàn)行公法規(guī)范體系對“骨灰房”現(xiàn)象呈現(xiàn)明顯的規(guī)制真空，具體體現(xiàn)于殯葬管理、土地利用及治安處罰三大規(guī)范領(lǐng)域。

1.《殯葬管理條例》的文義限縮困境

作為殯葬管理領(lǐng)域的核心規(guī)范，《殯葬管理條例》雖在第9條明確“不得擅自興建殯葬設(shè)施”，但“骨灰房”現(xiàn)象面臨嚴(yán)格的文義解釋障礙。根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋，“興建”是指開始建筑（多指規(guī)模較大的）；“殯葬”是指出殯和安葬；“設(shè)施”則是指為進行某項工作或滿足某種需要而建立起來的機構(gòu)、系統(tǒng)、組織、建筑等。據(jù)此可知，“興建殯葬設(shè)施”是指建設(shè)用于出殯、安葬的建筑或相關(guān)服務(wù)，但住宅內(nèi)存放骨灰既未涉及新建工程，亦未形成持續(xù)性殯葬服務(wù)，難以被納入“殯葬設(shè)施”的規(guī)范范疇。在體系解釋視角下，該條款的立法目的聚焦于遏制經(jīng)營性墓地?zé)o序擴張，與住宅空間內(nèi)私人存放行為缺乏規(guī)范關(guān)聯(lián)性。此外，《殯葬管理條例》第14條雖然規(guī)定“辦理喪事活動，不得妨害公共秩序、危害公共安全，不得侵害他人的合法權(quán)益”，但安置骨灰顯然已與喪事活動這一環(huán)節(jié)無關(guān)。由此可知，《殯葬管理條例》并未對“骨灰房”問題進行規(guī)范。

2.《土地管理法》的規(guī)范射程局限

《土地管理法》第75條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，或者因開發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門等按照職責(zé)責(zé)令限期改正或者治理，可以并處罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任�！钡肮腔曳俊辈⒉皇侵苯釉诟厣辖▔�，而是對已經(jīng)建成的住宅進行改造，因此無法依據(jù)這一規(guī)定要求業(yè)主恢復(fù)原狀。第81條規(guī)定：“不按照批準(zhǔn)的用途使用國有土地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令交還土地，處以罰款�！钡珜⒆≌糜诖娣殴腔也⒎情_發(fā)商所為，而是在開發(fā)商銷售給業(yè)主后的業(yè)主個人行為。而建筑物通常是以區(qū)分的形式出現(xiàn)，即便認(rèn)定其中的某一業(yè)主未按照土地的用途使用住宅，客觀上也無法對整棟建筑物采取收回土地的手段。由此可知，《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定在此問題上可作用的空間有限。

3.《治安管理處罰法》的構(gòu)成要件阻卻

《治安管理處罰法》第77條規(guī)定：“在公共場所停放尸體或者因停放尸體影響他人正常生活、工作秩序，不聽勸阻的”，“處五日以上十日以下拘留；情節(jié)嚴(yán)重的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處二千元以下罰款”。但“骨灰房”所處的空間屬于私人住宅內(nèi)，而非公共場所，而且骨灰也不是尸體。根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋，“尸體”是指人或動物死后的身體，而“骨灰”則指人的尸體焚化后骨骼燒成的灰。根據(jù)依法行政這一法治的基本原則要求，在缺乏明確法律依據(jù)的情形下，行政機關(guān)不得對當(dāng)事人做出行政處罰。因此，即便業(yè)主將死者的骨灰存放于住宅，也無法依據(jù)《治安管理處罰法》對此進行處罰。民政部公布的《殯葬管理條例（修訂草案征求意見稿）》第63條規(guī)定：“將非殯葬設(shè)施專門用于安放骨灰的，由公安機關(guān)責(zé)令恢復(fù)原狀，并依照治安管理處罰法第六十五條的規(guī)定給予治安管理處罰�！边@實際上存在擴張解釋的嫌疑。此外，根據(jù)《立法法》第11條的規(guī)定，限制人身自由的強制措施和處罰只能由法律進行規(guī)定，《殯葬管理條例》在法律位階上僅為行政法規(guī)，顯然無權(quán)就涉及人身限制的措施進行擬制。

由此可見，無論是民事救濟途徑還是公法規(guī)制路徑，在應(yīng)對“骨灰房”這一問題上均力有未逮。如本文在開篇所提及的廣東佛山案所示，即便小區(qū)的相關(guān)業(yè)主通過民事訴訟獲得一定程度的救濟，安置骨灰的業(yè)主所承擔(dān)的法律責(zé)任與利害關(guān)系人所付出的維權(quán)成本之間也難以形成實質(zhì)上的對價平衡。這足以證明現(xiàn)行規(guī)范體系已難以有效回應(yīng)此類現(xiàn)象所引發(fā)的復(fù)合性治理困境。

四、成因解構(gòu)：“骨灰房”治理失靈的制度根源

要從根本上消除“骨灰房”現(xiàn)象，需要厘清其產(chǎn)生的根源�！肮腔曳俊爆F(xiàn)象的制度性成因可歸結(jié)為三重結(jié)構(gòu)性矛盾：其一，公墓資源配置的供需失衡引發(fā)市場價格扭曲。城市化進程中土地資源利用的剛性約束造成殯葬用地供給不足，導(dǎo)致經(jīng)營性墓地價格持續(xù)攀升，形成所謂“死不起”的經(jīng)濟排斥效應(yīng)。其二，墓地用益物權(quán)的制度性缺陷�，F(xiàn)行《殯葬管理條例》對墓地使用權(quán)的法律屬性、存續(xù)期限及續(xù)期規(guī)則缺乏明確界定，致使“20年使用周期”衍生出“到期即遷”的倫理困境。其三，殯葬政策的執(zhí)行偏差�，F(xiàn)行制度過度聚焦遺體火化率等量化指標(biāo)，對骨灰安置的后續(xù)治理存在規(guī)范疏漏，形成“重火化過程、輕安置結(jié)果”的政策斷裂帶。

（一）公墓資源配置的結(jié)構(gòu)性矛盾

從地理分布來看，“骨灰房”主要出現(xiàn)在沿海和京津冀等一線城市的周邊城市，這與這些城市較高的公墓價格有關(guān)。民政部在1992年制定的《公墓管理暫行辦法》將我國的公墓區(qū)分為經(jīng)營性公墓和公益性公墓。其中，公益性公墓是為農(nóng)村村民提供遺體或骨灰安葬服務(wù)的公共墓地；經(jīng)營性公墓是為城鎮(zhèn)居民提供骨灰或遺體安葬實行有償服務(wù)的公共墓地，屬于第三產(chǎn)業(yè)。根據(jù)這一規(guī)定，城市中只能興建經(jīng)營性公墓。不過，進入新世紀(jì)以來，隨著土地價格的不斷攀升，城市經(jīng)營性公墓的價格也隨之大漲，一些城市的居民不得不違規(guī)到郊區(qū)的農(nóng)村購買公益性公墓。隨著“死不起”“殯葬暴利”等社會輿論的發(fā)酵，一些地方政府開始嘗試醞釀興建城市公益性公墓。例如，北京就在2004年建成了全國第一座公益性公墓——長青園骨灰林。2009年出臺的《民政部關(guān)于進一步深化殯葬改革促進殯葬事業(yè)科學(xué)發(fā)展的指導(dǎo)意見》進一步提出“積極發(fā)展城鄉(xiāng)公益性骨灰存放設(shè)施，加大投入和建設(shè)力度，滿足群眾骨灰安放需要”，將城市特困戶、低保戶、重點優(yōu)撫對象等特殊人群納入公益性公墓的服務(wù)范圍。這些做法在一定程度上緩解了城市殯葬用地的需求。

然而，城市的土地資源十分稀缺，相較于工業(yè)、住宅和商業(yè)用地的高經(jīng)濟回報而言，公益性公墓屬于“穩(wěn)賠不賺”的事業(yè)。為此，不少地方政府在分配建設(shè)用地指標(biāo)時往往壓縮公墓用地，很多城市甚至根本沒有殯葬用地，遑論公益性公墓。在沿海經(jīng)濟較為發(fā)達的一些城市甚至直接規(guī)定禁止興建墓地。例如，蘇州因建設(shè)用地指標(biāo)一直十分緊缺，早在2003年通過的《蘇州市公墓管理辦法》第4條就明確規(guī)定：“本市禁止新建經(jīng)營性公墓和公益性墓地�，F(xiàn)有經(jīng)依法批準(zhǔn)的墓地不得擴大國土等部門依法核定的用地面積。”殯葬用地的嚴(yán)格控制導(dǎo)致公墓資源極度稀缺。民政部一零一研究所發(fā)布的《中國殯葬事業(yè)發(fā)展報告（2018~2022）》顯示，截至2021年底全國經(jīng)營性公墓僅有1443個，平均每個縣（市、區(qū)）不足1個，全國72%的縣（市、區(qū)）沒有城鎮(zhèn)公益性公墓，墓葬資源稀缺，墓地的供需矛盾進一步加劇。

《中國殯葬事業(yè)發(fā)展報告（2018~2022）》

作者：民政部一零一研究所

版本：社會科學(xué)文獻出版社2022年7月

不過，雖然墓地的用地可以控制，但死亡不可避免，特別對于我國這樣一個強調(diào)逝者歸于自然的國家，讓親人死后有一席安息之地是普遍的愿望�；诖�，在公益性公墓缺乏、經(jīng)營性公墓資源有限的背景下，一線大城市的公墓價格遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出一般居民的承受能力。以北京為例，即便是一些質(zhì)量一般、地理位置偏遠(yuǎn)的墓地，每平方米價格也在10萬元以上。很多一線城市的墓地價格基本已遠(yuǎn)超10萬元/平方米，而相較之下周邊小城市的房價還不足2萬元/平方米。以上海為例，筆者在一個公墓網(wǎng)站檢索發(fā)現(xiàn)，即便是最為簡單的壁葬售價也多在4萬元以上，而中國人所普遍追求的入土式墓地價格則在10萬元以上。而上海周圍距離較近的江蘇省如皋市的全新商品房售價也只有7000多元/平方米，如此算來“買商品房存骨灰變得極具性價比”。

（二）公墓權(quán)利性質(zhì)不明所帶來的使用期限過短

除了公墓的價格畸高以外，公墓的使用期限也是誘發(fā)這一問題的因素之一�！吨腥A人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》根據(jù)土地的不同用途，對土地的使用年限做了不同的區(qū)分，其中居住用地為70年，工業(yè)用地為50年，教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地為50年，商業(yè)、旅游、娛樂用地為40年，綜合或其他用地為50年。然而，城市中的公墓到底屬于上述哪一種用地并不十分清楚。我國不同地區(qū)對此的規(guī)定也有所不同。例如：蘇州市規(guī)定該市范圍內(nèi)的墓穴、穴位使用期限為20年，使用期滿后一律停止使用；云南省規(guī)定墓穴的使用年限最長不得超過50年；浙江省規(guī)定全省范圍內(nèi)的骨灰公墓墓穴使用年限以20年為一個周期，使用年限屆滿前可以申請延長；遼寧省規(guī)定公墓運營單位一次性收取墓位維護管理費不得超過20年，繳費期限屆滿前可辦理續(xù)繳手續(xù)；上海市則規(guī)定墓穴使用期限最長不超過70年。

公墓的使用期限問題實際與公墓本身的權(quán)利性質(zhì)有關(guān)，也即公墓購買者與公墓經(jīng)營者之間是什么關(guān)系。對此問題，存在債權(quán)說和物權(quán)說兩種觀點。債權(quán)說認(rèn)為，公墓購買者與公墓經(jīng)營者之間是一種具有行政管理屬性的服務(wù)合同關(guān)系，購買者作為殯葬服務(wù)合同的權(quán)利接受方，其所享有的系針對墓地相關(guān)服務(wù)的接受權(quán)，其支付的費用系對經(jīng)營單位所提供服務(wù)的對價，而非對墓地所有權(quán)的取得。民政部有關(guān)負(fù)責(zé)人也曾指出：“我們一直強調(diào)，墓地只是租賃關(guān)系，不是產(chǎn)權(quán)關(guān)系，只有使用權(quán)，沒有所有權(quán)。簽訂合同時，20年是一個期限，20年到期以后，雙方根據(jù)協(xié)議規(guī)定執(zhí)行管理費的收費�！贝送�，民政部于1992年制定的《公墓管理暫行辦法》迄今有效，其中第17條在規(guī)定公墓購買者的相關(guān)費用時，使用的也是“墓穴租用費、建墓工料費、安葬費和護墓管理費”等表述。但債權(quán)說既不符合法理，也不符合我國的文化倫理。從法理角度而言，若為債權(quán)關(guān)系，當(dāng)一方主體不復(fù)存在時，則該合同即缺乏履行的必要，即若購買者是在生前為自己購買，則該合同在該購買者死亡時便無須履行；從文化倫理的角度而言，墓地在我國文化中具有非同尋常的意義，其不僅是親人情感的重要寄托，而且與“風(fēng)水”等民間迷信有關(guān)也承載著傳統(tǒng)民間風(fēng)俗的相關(guān)內(nèi)涵，因此民間極為強調(diào)墓地的長期性和穩(wěn)定性。而根據(jù)《民法典》第705條第1款的規(guī)定：“租賃期限不得超過二十年。超過二十年的，超過部分無效�！比魞H賦予公墓20年的使用期限，顯然不符合上述文化倫理與法理規(guī)定。

物權(quán)說認(rèn)為，公墓購買者與公墓經(jīng)營者之間屬于用益物權(quán)中的建設(shè)用地使用權(quán)。物權(quán)是指權(quán)利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權(quán)利�！睹穹ǖ洹穼⑽餀�(quán)分為所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)三類。其中，所有權(quán)和用益物權(quán)的差異在于用益物權(quán)是對他人所有的不動產(chǎn)或動產(chǎn)依法享有占有、使用和收益的權(quán)利，而所有權(quán)則在上述權(quán)能之外還享有處分的權(quán)利�！豆构芾頃盒修k法》第13條規(guī)定：“公墓墓區(qū)土地所有權(quán)依法歸國家或集體所有，喪主不得自行轉(zhuǎn)讓或買賣�！庇纱�，墓地的購買者對墓地不享有所有權(quán)。但這并不否認(rèn)購買者對墓地?fù)碛辛硗獾奈餀?quán)。宋剛認(rèn)為，墓地的購買者與公墓的經(jīng)營者之間的關(guān)系類似于消費者和商品房銷售方之間的關(guān)系，即購買者在購買后取得對墓地的所有權(quán)，同時享有對該墓地所占用土地的建設(shè)用地使用權(quán)。陳耀東、王丹丹也認(rèn)為，墓地購買者對墓地的直接支配和排除他人干涉的權(quán)利完全符合物權(quán)的基本特征。筆者傾向于物權(quán)說，但認(rèn)為應(yīng)將“收益”這項權(quán)能排除。

原因在于：一是可以更好地保護墓地的穩(wěn)定性。盡管相對于所有權(quán)而言，用益物權(quán)不具有“處分”這一權(quán)能，但該項權(quán)利所擁有的“占有、使用”權(quán)能足以排除第三人對墓地的侵害，可以有效避免墓地經(jīng)營者隨意收回墓地的風(fēng)險，能夠有效地維護墓地使用的穩(wěn)定性。二是更加符合中國人對墓地的心理認(rèn)知。在我國傳統(tǒng)文化中，墓地不僅是死者最后的安息之地，而且具有“永恒”的精神象征。三是公墓與其他用益物權(quán)不同，不能因此獲得收益，例如不得將公墓出租。當(dāng)前我國各地為了追求土地的重復(fù)利用，大多將“20年”作為公墓的使用期限，實際上是對公墓權(quán)利屬性的曲解。

清代 禹之鼎 《翁嵩年負(fù)土圖》局部。

（三）過度強調(diào)“火化”過程的殯葬改革

除了上述兩大原因外，我國殯葬改革中對火化后骨灰的處理缺乏關(guān)注也無形中催生了這一問題。我國自1985年以來在全國范圍內(nèi)所推行的殯葬改革的核心在于改革土葬、實行火葬。但由于我國的土葬觀念根深蒂固，因而誠如李平菊所言，我國最終的殯葬改革只停留在死者遺體的處理方式上，將“火葬”簡單地等同于《殯葬管理條例》第4條第1款確定了火葬的原則，規(guī)定：“人口稠密、耕地較少、交通方便的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)實行火葬”。從內(nèi)涵來看，“火葬”是指“處理死者遺體的一種方式，用火焚化尸體，骨灰裝入容器保存、埋葬，或者撒在地上、水里”。從該定義不難發(fā)現(xiàn)，“火葬”側(cè)重于“焚化尸體”，但焚化后的骨灰如何處理卻存在多種形式。對此，《殯葬管理條例》在第5條僅規(guī)定：“在實行火葬的地區(qū)，國家提倡以骨灰寄存的方式以及其他不占或者少占土地的方式處理骨灰�！睆牧⒎康膩砜�，第5條的這一規(guī)定原意在于節(jié)約土地，但現(xiàn)實中卻出現(xiàn)諸如“骨灰房”這樣的亂象。

我國的殯葬改革之所以會出現(xiàn)偏重火化形式而忽視骨灰處理，與我國的殯葬改革過程密切相關(guān)。我國自1985年開始在全國范圍內(nèi)推行火葬，但過程并不順利。例如，20世紀(jì)90年代，河北省肅寧縣開始推行火化，但在2008年北京奧運會期間因火化爐環(huán)保指數(shù)不達標(biāo)，政府下令暫�；鸹猎嶂L(fēng)迅速恢復(fù)，在奧運會結(jié)束之后，火化便再難恢復(fù)；2012年，河南省周口市為了增加糧食產(chǎn)量，政府下令開展平墳復(fù)耕運動，全市近200萬個墳頭在極短的時間內(nèi)被推平，由此引發(fā)了激烈的社會矛盾，在國務(wù)院修改《殯葬管理條例》時刪除“拒不改正的，可以強制執(zhí)行”的條款后，那些被平掉的墳頭又在幾乎一夜之間被恢復(fù)；2018年，江西省吉安縣宣布自2018年9月1日零時起，在全縣范圍內(nèi)實施殯葬改革“零點行動”，要求在全縣范圍內(nèi)實現(xiàn)100%火化，嚴(yán)禁遺體裝棺土葬，一時之間，全縣多地出現(xiàn)執(zhí)法隊進村入戶、強行抬走村民棺材銷毀的現(xiàn)象，引發(fā)社會劇烈反響。火葬改革在我國推進的艱難性再次印證了盧梭所言的“風(fēng)俗一旦確立，偏見一旦生根，試圖加以改造是危險而徒勞的”。

《社會契約論》

作者：[法] 盧梭

譯者：鐘書峰

版本：法律出版社2017年12月

即便是在已經(jīng)實行了火葬的區(qū)域，也不乏骨灰“二次裝棺”的現(xiàn)象。王啟梁、劉建東兩位學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，在實行火葬的地區(qū)，當(dāng)?shù)毓賳T的主要考核指標(biāo)是火化率的高低，“至于火化之后，村民幫基層政府達成火化率，那么基層政府也應(yīng)當(dāng)不繼續(xù)為難村民”，因此當(dāng)?shù)仄毡榇嬖趯⒐腔已b入棺材再掩埋立墳的現(xiàn)象。上述分析表明，簡單地將“火葬”等同于“火化”不僅與殯葬改革的初衷背道而馳，不能起到節(jié)約土地的效果，反而催生出許多亂象，加劇了土地資源的浪費。

電影《好好說再見》（2025）劇照。

五、制度因應(yīng)：“骨灰房”治理的紓困路徑

由前述分析可以發(fā)現(xiàn)，僅僅依靠單一的私法或公法路徑并不足以從根本上遏制“骨灰房”亂象的蔓延。唯有通過一套“組合拳”，從改變供需關(guān)系、厘清權(quán)利性質(zhì)、引入公法治理三個維度構(gòu)建系統(tǒng)性框架，方能有效應(yīng)對：其一，破解殯葬用地供需關(guān)系的結(jié)構(gòu)性失衡，通過土地資源配置機制改革，緩解公墓資源稀缺引發(fā)的價格畸高問題；其二，厘清墓地用益物權(quán)的法律屬性，以立法技術(shù)消弭公墓“使用周期”的規(guī)范模糊性，確立墓地使用權(quán)的期限續(xù)展規(guī)則；其三，矯正殯葬政策的執(zhí)行偏差，推動政策重心從“遺體火化率”的量化考核轉(zhuǎn)向“骨灰安置規(guī)范化”的全流程治理，實現(xiàn)《殯葬管理條例》第5條“節(jié)約土地”原則與生態(tài)安葬激勵機制的制度銜接。

（一）擴大城市殯葬用地的有效供給

殯葬是一項攸關(guān)民生的事業(yè)，其供給機制需堅持公益性和均等化�！皻浽帷庇伞皻洝焙汀霸帷睒�(gòu)成，前者主要包括遺體接運、冷藏、火化等事項，后者指遺體的安葬，主要有生態(tài)葬、墓葬、海葬等。在過去很長一段時間里，我們都偏重“殯”的部分，而忽視“葬”的部分。黨的十八大以來，“殯”和“葬”均獲得了國家的高度重視。國務(wù)院于2017年印發(fā)的《“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》，明確提出將基本殯葬服務(wù)納入國家基本社會服務(wù)制度體系。民政部等16個部委于2018年1月10日聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于進一步推動殯葬改革促進殯葬事業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，在此基礎(chǔ)上進一步提出：“要堅持基本殯葬服務(wù)公益性，強化政府責(zé)任和投入，依照國家有關(guān)規(guī)定加強基本殯葬服務(wù)收費管理，并為城鄉(xiāng)困難群眾以減免費用或補貼方式提供基本殯葬服務(wù)，有條件的地區(qū)可將政策惠及對象擴展到轄區(qū)所有居民，逐步實現(xiàn)基本殯葬服務(wù)的普惠性、均等化�！泵裾坑�2025年4月23日公布的《殯葬管理條例（修訂草案征求意見稿）》第6條也明確提出：“殯葬事業(yè)是重要的社會公益事業(yè)。國家建立基本殯葬服務(wù)制度，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、功能完善、布局合理的殯葬公共服務(wù)體系，保障遺體接運、存放、告別、火化、骨灰格位安葬、生態(tài)安葬等基本殯葬服務(wù)公平可及�！睘榇�，應(yīng)當(dāng)從以下三個方面實現(xiàn)殯葬基本服務(wù)的全覆蓋。

首先，應(yīng)將殯葬用地納入城市總體規(guī)劃，預(yù)留足夠的殯葬用地。雖然《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》在第17條第2款規(guī)定了公共服務(wù)設(shè)施用地作為城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強制性內(nèi)容，《殯葬管理條例》也在第5條規(guī)定“縣級人民政府和設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府應(yīng)當(dāng)制定實行火葬的具體規(guī)劃，將新建和改造殯儀館、火葬場、骨灰堂納入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃和基本建設(shè)計劃”，但除部分地區(qū)外，多數(shù)地區(qū)的殯葬服務(wù)設(shè)施規(guī)劃卻一直未被納入城鄉(xiāng)總體規(guī)劃之中，這與住建部《城市規(guī)劃編制辦法》及其細(xì)則對殯葬服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃缺乏相關(guān)內(nèi)容也有一定關(guān)系。因此，建議及時修改這一規(guī)定，將殯葬用地納入城市總體規(guī)劃的強制性內(nèi)容之中，具體可將《城市規(guī)劃編制辦法》第32條第四項中的“城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。包括：城市干道系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)、城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)、交通樞紐布局；城市水源地及其保護區(qū)范圍和其他重大市政基礎(chǔ)設(shè)施；文化、教育、衛(wèi)生、體育等方面主要公共服務(wù)設(shè)施的布局”，修改為“城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。包括：城市干道系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)、城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)、交通樞紐布局；城市水源地及其保護區(qū)范圍和其他重大市政基礎(chǔ)設(shè)施；文化、教育、衛(wèi)生、體育、殯葬等方面主要公共服務(wù)設(shè)施的布局”。

其次，增加城市殯葬設(shè)施的有效供給。公墓價格過高的根源在于城市殯葬設(shè)施資源的稀缺性，因此增加城市殯葬設(shè)施的有效供給是關(guān)鍵。目前我國城市公墓的建設(shè)主要分為五種模式：政府獨立建設(shè)模式、政府—農(nóng)村合作建設(shè)模式、經(jīng)營性公墓內(nèi)劃定公益性墓區(qū)模式、政府—社會資本建設(shè)模式、社會資本建設(shè)模式。政府獨立建設(shè)模式是指由政府進行出資建設(shè)和組織管理公墓，其優(yōu)點在于可以保證公墓的非營利性色彩，但不足在于對地方財政的要求較高，僅適用于東南沿海經(jīng)濟較為強勁的城市。政府—農(nóng)村合作建設(shè)模式是指政府和農(nóng)村合作，在現(xiàn)有農(nóng)村公益性公墓建設(shè)的基礎(chǔ)上，由政府出資一部分，農(nóng)村出資一部分，但該模式需要突破當(dāng)前《殯葬管理條例》對農(nóng)村公益性公墓和城市公益性公墓范圍的限制。經(jīng)營性公墓內(nèi)劃定公益性墓區(qū)模式是指在土地屬于劃撥的國有經(jīng)營性公墓中，按一定比例劃分一部分公益性墓區(qū)，這種模式既能保障公墓的資金投入，也能保障弱勢群體的公墓使用權(quán)益。政府—社會資本建設(shè)模式是指由社會出資建設(shè)、政府進行后續(xù)運營管理，但實際中這種模式的募資額度有限。社會資本建設(shè)模式是指完全由社會資本建設(shè)、運營公墓，這種模式對政府的資金要求最低，但容易導(dǎo)致天價墓。綜上所述，目前比較公認(rèn)的最佳模式是第一種，即由政府出資建設(shè)公益性公墓，但同時不否定經(jīng)營性公墓的存在，將經(jīng)營性公墓所產(chǎn)生的稅收用于公益性公墓的建設(shè)和運營，兼顧公益性公墓的公益性和經(jīng)營性公墓的適度營利性。

最后，加強政府對公墓等殯葬設(shè)施的價格管控。殯葬服務(wù)的供給可以分為四類：一是基本服務(wù)，主要包括遺體接運（含抬尸、消毒）、存放（含冷藏）、火化、骨灰寄存等服務(wù)；二是延伸服務(wù)，包括遺體整容、遺體防腐、吊唁設(shè)施及設(shè)備租賃等；三是殯葬用品銷售，如骨灰盒、壽衣、花圈等；四是公墓銷售及后續(xù)運營。上述四類中，除殯葬用品銷售可以完全交由市場調(diào)節(jié)外，其余的基本服務(wù)以及公墓建設(shè)銷售運營，宜由政府供給或政府與市場主體合作供給，政府在其中要肩負(fù)定價、市場準(zhǔn)入、監(jiān)督等作用，強化對墓地價格的管控。在此方面，山東省沂水縣率先開展了以“惠民禮葬”為核心的殯葬改革，實現(xiàn)了公益性公墓“免費安葬”的全覆蓋，全縣所有的逝者家庭都可以享受“殯葬全免費”的惠民政策，戶均減負(fù)2.5萬元喪葬費，切實有效地減輕了人民群眾的喪葬負(fù)擔(dān)。其他城市的公墓供給未必需要如沂水縣這樣實現(xiàn)全免費，但需要確保公益性公墓的價格不超出當(dāng)?shù)匾话憔用竦某惺苣芰Α?/p>

（二）明確公墓的使用期限及到期后的處理方式

公墓的使用期限與公墓的權(quán)利屬性直接相關(guān)，依據(jù)本文分析，公墓購買者與公墓經(jīng)營者之間應(yīng)界定為物權(quán)中的用益物權(quán)關(guān)系，但在權(quán)能及期限上應(yīng)與住宅有所不同。

首先，在權(quán)能上，公墓作為一項用益物權(quán)需要進行適度限縮。無論是公益性公墓還是經(jīng)營性公墓，其核心都在于確保死者“逝有所安”，因此公墓的售價不能成為界定公墓權(quán)利性質(zhì)的依據(jù)，但在權(quán)能上不能與一般的用益物權(quán)等同。墓地不同于一般的住宅，其功能在于安置死者的骨灰，同時承載死者親友的祭奠，通常被視為長期或永久性的存在。而一般的用益物權(quán)具備占有、使用和收益的權(quán)能，允許權(quán)利人進行盈利，這不能適用于公墓。因此，應(yīng)將公墓的用益物權(quán)權(quán)能進行適當(dāng)限縮，將之限定在與公墓有關(guān)的行為，可限制為：（1）祭奠權(quán)能，即公墓的權(quán)利人有權(quán)在墓地周圍進行祭奠活動；（2）公墓設(shè)施的修筑及維護權(quán)能，如立墓碑，對公墓進行加固、去除雜草、定期更新等；（3）骨灰搬遷權(quán)能，即在遵循公序良俗的前提下，對公墓內(nèi)安置的骨灰進行搬遷；（4）排除妨礙權(quán)能，即禁止任何人對公墓及內(nèi)部的骨灰進行侵害；（5）公墓所在土地被依法征收后獲得補償?shù)臋?quán)能。至于是否需要通過采取登記對抗的方式，最大限度地保障墓地使用權(quán)人的權(quán)益，保護死者的人格利益，維護墓地的穩(wěn)定性，筆者持贊同傾向。對此，可以比照一般的住宅，通過不動產(chǎn)登記機構(gòu)辦理權(quán)屬登記，以對抗第三人。

其次，在使用期限上，應(yīng)在有償續(xù)期的機制下允許各地適當(dāng)延長公墓使用期限�！豆构芾頃盒修k法》雖然在第16條規(guī)定“經(jīng)營性公墓的墓穴管理費一次性收取最長不得超過二十年”，但不能將之狹隘地理解為公墓只允許使用20年，這里僅指收取費用時不能超過20年，而非指該公墓僅能使用20年。當(dāng)然，筆者也反對完全按照住宅的建設(shè)用地使用權(quán)期限設(shè)定為70年一個周期。民政部有關(guān)負(fù)責(zé)人曾指出：“墓地使用期限與其土地性質(zhì)和使用年限有關(guān)，一般為50年或70年，如果土地使用年限延長，墓地使用年限應(yīng)自動延長。之所以規(guī)定20年的收費年限，是從保護群眾利益和方便群眾繳費的角度提出的限制性繳費周期�！边@種觀點雖然考慮到了民眾的心理，但從節(jié)約土地的角度來看并不合理。有權(quán)威資料顯示，在實行公墓20年為一個使用周期的一些地區(qū)，20年周期屆滿后申請續(xù)期的不足一成。對于余下未續(xù)期的公墓，其后代祭奠的可能性已較低。筆者認(rèn)為，當(dāng)前20年的周期相對較為短暫，建議可考慮以30年為一個周期，允許有償續(xù)費，這是因為我國目前居民的代際年齡已經(jīng)達到30年。這一年限比較符合我國民眾的心理預(yù)期，同時也契合我國民間因“曾祖”“外曾祖”及以上較為疏遠(yuǎn)的關(guān)系而較少進行祭祀的事實。這樣既能兼顧公墓的穩(wěn)定性和長期性，也能在一定程度上節(jié)約土地資源。同時，由于經(jīng)營性公墓的“公益性”色彩，也不宜無償續(xù)期，在已經(jīng)滿足民眾基本殯葬需求的情況下，若屆滿后仍要使用的，應(yīng)繳納一定的費用，以提高土地的利用效率。

最后，對于期限屆滿喪主既不申請續(xù)期也不領(lǐng)取骨灰的墓穴，公墓經(jīng)營者可在符合公序良俗的原則下對骨灰進行處理。對于期限屆滿的墓穴，公墓經(jīng)營者應(yīng)提前通知喪主，告知其可以申請續(xù)期，喪主明確告知不再續(xù)期，愿意自行處理骨灰的，應(yīng)當(dāng)尊重其意愿；對于聯(lián)系不到喪主的，應(yīng)給予至少半年的寬展期；期限屆滿且已過寬展期仍無法聯(lián)系到喪主的，或喪主明確表示既不續(xù)期也不愿意認(rèn)領(lǐng)骨灰的，公墓的經(jīng)營者可在殯葬主管機關(guān)的監(jiān)督下，采取將骨灰統(tǒng)一進行生態(tài)葬的方式進行處理。

（三）強化對遺體火化后骨灰處理的監(jiān)督

殯葬改革除了應(yīng)關(guān)注遺體的處理形式，還應(yīng)關(guān)注火化后骨灰的處理方式。住宅雖然是業(yè)主的私人財產(chǎn)，但在使用上不得侵害他人合法權(quán)益，不得違背公序良俗，否則公權(quán)力便有權(quán)介入�！稇椃ā返�51條規(guī)定：“中華人民共和國公民在行使自由和權(quán)利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利�！睒I(yè)主在住宅內(nèi)安置骨灰，不僅侵害其他業(yè)主的財產(chǎn)權(quán)和安居權(quán)，破壞國家的土地用途管理秩序，也違背公序良俗，因此公權(quán)力機關(guān)具有介入的正當(dāng)性。

梵高《麥田群鴉》局部。

從比較法來看，德國的經(jīng)驗可以為我們提供參考。一方面，德國《住宅所有權(quán)與永久居住權(quán)法》（Wohnungseigentumsgesetz,WEG）規(guī)定了住宅所有權(quán)剝奪制度，該法第17條規(guī)定：“如果一個公寓業(yè)主嚴(yán)重違反其對其他公寓業(yè)主的義務(wù)，以致其他公寓業(yè)主無法合理地與其一起留在公寓業(yè)主共同體中，則其他公寓業(yè)主可以要求其出售其公寓財產(chǎn)。”實踐中，在住宅內(nèi)賣淫、實施犯罪行為等，均可以構(gòu)成住宅所有權(quán)剝奪的原因。另一方面，德國對于骨灰的安置也有著極為嚴(yán)格的要求，包括巴伐利亞州在內(nèi)的多個州均明確禁止在墓地和公海以外安置骨灰。巴伐利亞州制定的《埋葬法案》（Bestattungsgesetz）第18條規(guī)定，對于不符合本法要求處置或埋葬尸體的，行政機關(guān)有權(quán)進入住宅取證并據(jù)此處以罰款，在此《德國基本法》規(guī)定的住宅不受侵犯權(quán)將受到限制。這些規(guī)定表明，在住宅內(nèi)安置骨灰的行為早已超出私法自治的范圍，需要受到公法的拘束與管制。據(jù)此，我國可通過以下三個舉措實現(xiàn)對火化后骨灰處置的事后監(jiān)管。

首先，禁止將骨灰存放于住宅等非殯葬設(shè)施之中�，F(xiàn)有的《殯葬管理條例》在此方面并無明確規(guī)定，值得肯定的是民政部于2025年4月23日公布的《殯葬管理條例（修訂草案征求意見稿）》已關(guān)注到這一問題，在第39條第1款提出“禁止非殯葬設(shè)施專門用于安放骨灰”。但相關(guān)規(guī)定還需要進一步斟酌，其中“專門用于”屬于規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)，何種情況構(gòu)成“專門用于”可能存在爭議，而實踐中人們普遍對住宅中放置骨灰持反對態(tài)度。因此，建議刪除“專門用于”表達，同時將“住宅”明確寫入。建議將該條款修改為：“骨灰安放應(yīng)當(dāng)遵循公序良俗原則，不得侵害他人的合法權(quán)益。禁止在住宅等非殯葬設(shè)施安放骨灰�！�

其次，可將在住宅內(nèi)安放骨灰的行為納入治安管理處罰范圍。當(dāng)前《治安管理處罰法》將行為人將骨灰安放在住宅或公共場所的行為未納入處罰范圍，已有所不足�！稓浽峁芾項l例（修訂草案征求意見稿）》雖然將此類行為比照《治安管理處罰法》進行處罰，但存在擴張解釋的嫌疑。比較可行的辦法仍然是對《治安管理處罰法》第77條進行修改，加入一項為第三項，規(guī)定“在住宅內(nèi)安放骨灰或在非殯葬設(shè)施的公共場所安放骨灰，不聽勸阻的”，進而將住宅內(nèi)安放骨灰的行為納入治安處罰的范圍，實現(xiàn)對這類問題的有力治理。

最后，可將“骨灰房”治理納入檢察機關(guān)公益訴訟的范圍。自黨的十八屆四中全會提出“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”以來，公益訴訟已作為一項重要制度被寫入《民事訴訟法》《行政訴訟法》等多部法律。目前由檢察機關(guān)提起公益訴訟的范圍包括生態(tài)環(huán)境與資源保護、國有資產(chǎn)保護、食品藥品安全、國有土地使用權(quán)出讓等多個領(lǐng)域，橫跨民事和行政兩大領(lǐng)域，對于受害者不確定的案件，很好地起到了匡正不法侵害的效果。對于“骨灰房”問題而言，此類行為不僅侵害社會的公共利益，而且也難以確定具體的受害者，因此符合《民事訴訟法》第58條所規(guī)定的檢察機關(guān)提起公益訴訟的意旨。未來，可以考慮將此類案件納入檢察機關(guān)公益訴訟的范圍，以更好地維護利益相關(guān)人的正當(dāng)權(quán)益。

六、結(jié)語

殯葬是一項關(guān)系民生的事業(yè)，既涉及生命倫理的維護，也涉及土地資源的利用。本文的分析表明，“骨灰房”的出現(xiàn)根源在于我國的土地政策。始于20世紀(jì)80年代的殯葬改革以追求節(jié)約土地為目標(biāo)，提出以“火葬”為核心的遺體處理方式，并衍生出了以有限期限為特征的公墓使用方式，但隨著城市土地資源的日漸稀缺，城市的公墓價格日益高漲，進而變相催生出了“骨灰房”這類新的社會問題。要破解這一問題，必須從土地政策著手，具體的方案是通過將殯葬用地納入城市的強制性規(guī)劃之中，倒逼城市預(yù)留必要的殯葬用地，同時增加城市公益性公墓的有效供給，在價格管控的前提下實現(xiàn)殯葬服務(wù)的均等化和公益性。同時，加大對“骨灰房”現(xiàn)象的處罰力度，通過修改《殯葬管理條例》及《治安管理處罰法》將此類現(xiàn)象納入規(guī)范治理范圍。只有在“疏導(dǎo)需求”與“嚴(yán)格規(guī)制”相結(jié)合的綜合治理思路下，實現(xiàn)供給側(cè)與制度性約束的協(xié)同推進，方能實現(xiàn)對“骨灰房”問題的有效治理。

在未來的殯葬改革過程中，應(yīng)尤其重視殯葬文化的影響力，在符合我國民眾心理的基礎(chǔ)上循序推進有關(guān)改革，考慮在尊重我國民間風(fēng)俗的情況下引入更加科學(xué)環(huán)保的方式，應(yīng)對城市化過程中所面臨的殯葬用地短缺問題。

【文獻出處】何浩：《“骨灰房”治理的現(xiàn)實困境與制度紓解》，《天府新論》2025年第6期，頁100-113、155。

作者/何浩

本期評議/陳新宇

文本摘選/羅東

海報設(shè)計/師春雷

導(dǎo)語校對/翟永軍