“為什么？為什么？為什么？”

4月12日瘋傳的一段電話中，上海徐匯區(qū)一位老人向居委會(huì)求救，問(wèn)上?！盀槭裁础睍?huì)這個(gè)樣子，接電話的居委會(huì)干部也只能無(wú)奈地回答了三個(gè)“為什么”。

一個(gè)多月來(lái)上海發(fā)生了太多魔幻的事情，不僅讓上海人心碎，其他人看了也很難受。大家都在問(wèn)：上海為什么會(huì)這樣？深圳會(huì)否這樣？

在基層治理上，兩座城市是兩條完全不同的路徑與風(fēng)格。深圳是社區(qū)工作站模式，而上海是居委會(huì)主導(dǎo)的“三駕馬車”（居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)）模式。

小區(qū)“三駕馬車”坐在一起協(xié)商化解疑難問(wèn)題 圖源：上海市靜安區(qū)信訪辦

上海目前出現(xiàn)的種種奇葩魔幻，其實(shí)早已埋藏在基層治理的“三駕馬車”架構(gòu)設(shè)計(jì)中。

1

居委會(huì)主導(dǎo)的尷尬與困境

在上?；鶎又卫砟Ｊ降脑O(shè)計(jì)中，居委會(huì)是上海行政管理的“末梢”。

相比于頻頻亮相的北京居委會(huì)大媽，上海的居委會(huì)在疫情前基本沒(méi)存在感。這輪疫情前，大家看到的要么是張文宏這樣的專家站在前面給大家講解疫情，要么是流調(diào)人員的快速作戰(zhàn)與精準(zhǔn)定位。但是，這輪疫情的爆發(fā)把上海的居委會(huì)推到風(fēng)口浪尖上：

——高價(jià)倒賣外地援助的物資；

——限制居民自行團(tuán)購(gòu)，只準(zhǔn)購(gòu)買居委會(huì)高價(jià)菜；

——向居民索要貴重物資；

上海浦東居委干部索要翡翠作為抗疫物資

索要翡翠作為抗疫物資這樣低級(jí)的腐敗手段都出現(xiàn)了，雖然只是極個(gè)別例子，但反映出基層治理的失序與失范。

相比北京深圳，上海基層人員的年齡結(jié)構(gòu)偏大，待遇偏低，而且人數(shù)偏少。居委會(huì)工作人員一般月薪可以到8000元，大一點(diǎn)的居委會(huì)工作人員可達(dá)到10人，但是這對(duì)于“上面千條線，下面一根針”的基層工作來(lái)說(shuō)，并不輕松。

為此，上海2020年在全市推廣虹口區(qū)首創(chuàng)的“全崗?fù)ā蹦Ｊ?，以?shí)現(xiàn)“一專多能，全崗都通；一人在崗，事項(xiàng)通辦”。而深圳的社工站除了配備持證的專門社工外，還有網(wǎng)格員（社區(qū)工作助理），平均一個(gè)社區(qū)工作站（基本對(duì)應(yīng)一個(gè)居委會(huì)）就有網(wǎng)格員24人。

虹口區(qū)廣靈二路居委會(huì)干部正在接待居民 圖源：新民晚報(bào) 宏新 攝

北京街道辦最近幾年也招了不少年輕大學(xué)生。對(duì)于他們來(lái)說(shuō)，這份工作來(lái)之不易，不會(huì)去冒這個(gè)險(xiǎn)。

北京招聘高校畢業(yè)生作為街道辦事處基層人員

相比之下上?；鶎咏M織待遇比較寒磣，公務(wù)員編制的月薪一般8000，事業(yè)編和合同工則會(huì)低到5000左右。這點(diǎn)工資待遇顯然不會(huì)招到什么人，招來(lái)的基本上是年紀(jì)偏大、進(jìn)來(lái)混日子的。

當(dāng)疫情大爆發(fā)的時(shí)候，市場(chǎng)發(fā)揮作用的機(jī)制突然被斬?cái)?，平常各種社會(huì)化、市場(chǎng)化工作都在防疫大局下全部集中到基層組織，對(duì)于平常沒(méi)經(jīng)歷過(guò)訓(xùn)練、也沒(méi)經(jīng)歷過(guò)什么場(chǎng)面的基層來(lái)說(shuō)，不崩潰才怪。

某上海網(wǎng)友稱居委物業(yè)將小區(qū)越管越亂

有上海網(wǎng)友說(shuō)，他們小區(qū)居委和物業(yè)因?yàn)槊芙拥仍颉皥F(tuán)滅”，這時(shí)候由小區(qū)居民組成志愿者來(lái)管理，磨合之后，很快就井井有條，但是居委物業(yè)回來(lái)之后拿回管理權(quán)，小區(qū)又亂了……

所以，這就出現(xiàn)了第一個(gè)魔幻的場(chǎng)面：市場(chǎng)化發(fā)展出來(lái)的各種人才被封控在小區(qū)（家）中，而整個(gè)社會(huì)體系的末梢由沒(méi)有什么經(jīng)驗(yàn)的基層組織來(lái)運(yùn)轉(zhuǎn)，而且他們?nèi)藬?shù)還很少。

上?；鶎尤藛T待遇低，但是承擔(dān)的任務(wù)卻繁雜沉重。除了自治范圍的工作之外，主要工作便是協(xié)助完成市區(qū)政府部門的基層工作，更有甚者，一些政府職能部門干脆把自己的份內(nèi)工作甩給居委會(huì)。因此，居委會(huì)疲于應(yīng)付政府部門，卻連自治范圍內(nèi)的一些基礎(chǔ)工作都沒(méi)做好。

居委會(huì)工作人員黃超身穿“大白”在居民區(qū)門口留影 圖源：中新網(wǎng) 張踐 攝

這個(gè)問(wèn)題是如此突出，以致于這次疫情期間很多需要照顧的特殊人群，沒(méi)有得到應(yīng)有的照顧，釀成不少悲劇。

顯然，上海的居委會(huì)雖然是“三駕馬車”的主導(dǎo)者，但基層治理的底層設(shè)計(jì)有瑕疵，無(wú)事則已，有事則一塌糊涂。

2

被扭曲的物業(yè)管理

作為房地產(chǎn)市場(chǎng)高度發(fā)達(dá)的上海，物業(yè)管理水平應(yīng)該很高吧，其實(shí)不然，除了一些高端小區(qū)，上海很多小區(qū)物業(yè)管理的水準(zhǔn)讓人大跌眼鏡。

某網(wǎng)友吐槽上海小區(qū)物業(yè)管理水平低下

實(shí)際上，在這輪疫情之前，上海物業(yè)管理就經(jīng)?？梢?jiàn)到物業(yè)凌駕于業(yè)主、侵犯業(yè)主權(quán)利的事情。再加上這輪疫情管控加強(qiáng)，物業(yè)權(quán)力更是如虎添翼。高端樓盤的物業(yè)管理水平明顯強(qiáng)很多，但那是因?yàn)檫@些高端樓盤在開發(fā)時(shí)就把優(yōu)質(zhì)物業(yè)作為營(yíng)銷的一部分。

如果把上海物業(yè)與深圳物業(yè)相比較的話，很明顯的差別就是，上海物業(yè)管理的運(yùn)營(yíng)思維還是“管理”，而深圳物業(yè)管理的運(yùn)營(yíng)思維是“服務(wù)”。

深圳物業(yè)公司的這種服務(wù)意識(shí)與港商的推動(dòng)密不可分。深圳最早的商品房由港商劉天就與深圳合作開發(fā)，此后不斷有港商來(lái)深圳從事地產(chǎn)開發(fā)，相當(dāng)一部分房子都是賣給港人。深圳房地產(chǎn)開發(fā)與物業(yè)服務(wù)因此與香港看齊。

中國(guó)第一個(gè)商品房小區(qū)—東湖麗苑 圖源：《深圳故事》

與之不同的是，上海早期的物業(yè)管理公司大多脫胎自房管所。1991 年2 月上海推出《上海市住房制度改革實(shí)施方案》，逐步推進(jìn)住宅商品化，根據(jù)一定的價(jià)格設(shè)計(jì)把公有住房逐步轉(zhuǎn)化為職工私房。之前這些公有住房的管理者是房管所，轉(zhuǎn)制后就成為一批物業(yè)管理公司。雖然標(biāo)榜是專業(yè)化的物業(yè)管理公司，但是運(yùn)營(yíng)思路和管理風(fēng)格還是帶有濃厚的行政化色彩。

2013年上海某小區(qū)的物業(yè)管理員站在小區(qū)門口站崗 圖源：解放網(wǎng)新聞晚報(bào)

隨著房地產(chǎn)業(yè)的迅速崛起，一些有實(shí)力的房地產(chǎn)開發(fā)商自建物業(yè)管理公司，但水平良莠不齊。即便是一些大地產(chǎn)公司所屬的物業(yè)公司服務(wù)都讓人瞠目結(jié)舌。

2020年上海東方廣場(chǎng)居民在人民網(wǎng)“領(lǐng)導(dǎo)留言板”留言，除了反映業(yè)委會(huì)一直沒(méi)法成立之外，還反映出小區(qū)管理“無(wú)序混亂”的問(wèn)題：小區(qū)無(wú)必要安全監(jiān)控、電梯經(jīng)常故障、游樂(lè)及健身設(shè)施長(zhǎng)期無(wú)人管理、小區(qū)物業(yè)費(fèi)、維修基金等收支事項(xiàng)不清楚……

“居委一直拖延不協(xié)助推進(jìn)業(yè)委會(huì)成立” 圖源：領(lǐng)導(dǎo)留言板

這些問(wèn)題其實(shí)都在物業(yè)的工作范圍之內(nèi)，如果需要經(jīng)費(fèi)，即使沒(méi)有業(yè)主委員會(huì)，物業(yè)也可以征集業(yè)主意見(jiàn)來(lái)處理。在深圳就是這樣，小區(qū)內(nèi)部這種維修管理事務(wù)是最基本的了，哪里還需要居委會(huì)介入？

東方廣場(chǎng)小區(qū) 圖源：鏈家網(wǎng)

在“三駕馬車”模式下，本來(lái)就帶有行政管理色彩的物業(yè)被發(fā)展成為居委會(huì)的管理工具，幾乎成為行政管理“末梢”的“末梢”，已然超越業(yè)主了。這種模式扭曲了市場(chǎng)機(jī)制（法理上物業(yè)與業(yè)主是雇傭與被雇傭關(guān)系），不能有效激勵(lì)物業(yè)做好本職工作，而且造成物業(yè)權(quán)責(zé)不明確，業(yè)主反而被邊緣化了。

某網(wǎng)友表示沒(méi)有感受到作為“業(yè)主”的安全感

3

沒(méi)有存在感的業(yè)委會(huì)

從法律條文來(lái)看，業(yè)主委員會(huì)與居民委員會(huì)一樣，都是居民自治機(jī)構(gòu)，只不過(guò)居委會(huì)管轄范圍要大：

社區(qū)居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織；業(yè)主委員會(huì)是本建筑物或建筑區(qū)劃內(nèi)所有建筑物的業(yè)主大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，按照業(yè)主大會(huì)的決定履行職責(zé)。

然而無(wú)論是上海還是深圳等其他地方，對(duì)兩者實(shí)際職能的界定和區(qū)分都模糊不清。但是在上?！叭{馬車”的實(shí)際操作中，居委會(huì)行政“末梢”的特點(diǎn)，使其處于主導(dǎo)地位。

上海一街道試點(diǎn)居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物委會(huì)聯(lián)合辦公 圖源：澎湃

2021年，上海1.3萬(wàn)個(gè)小區(qū)已經(jīng)有95%以上成立了業(yè)主大會(huì)、業(yè)委會(huì)，在全國(guó)城市中遙遙領(lǐng)先。但是在“三駕馬車”模式扭曲市場(chǎng)機(jī)制、業(yè)委會(huì)地位空泛的情況下，這個(gè)市場(chǎng)化程度的水分很大。

一線城市業(yè)委會(huì)成立率(%) 數(shù)據(jù)來(lái)源：物業(yè)協(xié)會(huì)、克而瑞物管 圖源：中新經(jīng)緯

據(jù)了解，2020年上海12345市民服務(wù)熱線共收到市民反映業(yè)委會(huì)管理問(wèn)題共計(jì)2.8萬(wàn)件。其中，反映業(yè)委會(huì)日常操作不規(guī)范、不作為約占三分之二，主要表現(xiàn)在業(yè)委會(huì)缺少日常接待制度、未定期召開業(yè)主大會(huì)會(huì)議，征詢意見(jiàn)時(shí)流程不規(guī)范等。

值得一提的是深圳，在全國(guó)率先開發(fā)商品房，而且在1991年成立全國(guó)第一個(gè)業(yè)主委員會(huì)，全市住房商品化程度很高，但是業(yè)委會(huì)發(fā)展卻比較緩慢，到現(xiàn)在也只有30%的小區(qū)成立了業(yè)委會(huì)。

2003年《物業(yè)管理?xiàng)l例》頒布后深圳也出現(xiàn)了一波業(yè)委會(huì)成立、業(yè)主維權(quán)的高潮。那時(shí)深圳業(yè)主積極維護(hù)自身權(quán)利，與物業(yè)公司爭(zhēng)奪小區(qū)管理權(quán)，甚至解聘物業(yè)公司。2004年還有兩個(gè)深圳人出了一本《業(yè)主維權(quán)手冊(cè)》，據(jù)說(shuō)是“業(yè)主維權(quán)第一書”。社區(qū)內(nèi)部萌發(fā)出的業(yè)主自治力量，體現(xiàn)出市民社會(huì)的先聲。私權(quán)與公權(quán)也在此交匯、博弈。

《業(yè)主維權(quán)手冊(cè)》 圖源：孔夫子舊書網(wǎng)

從上海來(lái)看，雖然成立了眾多業(yè)委會(huì)，但是不能完全體現(xiàn)業(yè)主權(quán)利，不少業(yè)主對(duì)小區(qū)公共事務(wù)不關(guān)心，甚至連物業(yè)費(fèi)都不交。可見(jiàn)，業(yè)主難有參與基層治理的動(dòng)力。“三駕馬車”中本應(yīng)成為主力的居民業(yè)主不出力，那“馬車”怎么跑起來(lái)？

因此，上海雖然有物質(zhì)上非常發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，有非常高素質(zhì)的市民，但是卻少了“市民精神”，這使得上海在這次疫情中失去最底層的自我防護(hù)。

4

管理，還是治理？

由于居委會(huì)在法律上是居民自治的性質(zhì)，因此深圳乃至廣東在基層治理的制度設(shè)計(jì)中回避居委會(huì)這個(gè)角色，而是在街道辦下延伸出新的“末梢”——社區(qū)工作站。社區(qū)通過(guò)足夠多的網(wǎng)格員將數(shù)據(jù)精準(zhǔn)化、任務(wù)精細(xì)化，再配合較好的義工（志愿者）團(tuán)隊(duì)、物業(yè)將效果精確化。

在社區(qū)這一級(jí)別內(nèi)，網(wǎng)格員能夠無(wú)縫對(duì)接物業(yè)經(jīng)理、企業(yè)負(fù)責(zé)人，可以直接指揮物業(yè)和調(diào)動(dòng)志愿者。以及周邊的交警、醫(yī)護(hù)、企事業(yè)單位也能在社區(qū)這一級(jí)別統(tǒng)一調(diào)動(dòng)。

深圳市甲岸社區(qū)工作站

因此，深圳基層治理中雖然還有居委會(huì)，居委會(huì)的性質(zhì)也沒(méi)變，但其角色和地位淡出，基本由社區(qū)工作站來(lái)頂上了。

相比之下，上海的基層治理模式更多是從傳統(tǒng)計(jì)劃體制脫胎而來(lái)：

一是把行政管理當(dāng)作社會(huì)治理。上?；鶎又卫怼叭{馬車”的設(shè)計(jì)，把行政管理延申到居委會(huì)甚至物業(yè)，就是相信行政管理能做好一切。中央政策研究室副主任林尚立認(rèn)為，治理是指國(guó)家、政府、社會(huì)、民眾都能保持一種良好的關(guān)系，然后建構(gòu)出一個(gè)共同生長(zhǎng)的空間。“治理一定要是兩維的，一維是政府，另一維是社會(huì)。如果只有政府管理，沒(méi)有社會(huì)參與，這種治理模式即便暫時(shí)有效，但也一定存在缺陷?！?/strong>

因此，林尚立認(rèn)為，上海在基層治理領(lǐng)域“行政有效，治理無(wú)效”。這是林尚立8年前對(duì)上?；鶎又卫碜龀龅姆治?，從現(xiàn)在的情況來(lái)看，他的判斷還是非常準(zhǔn)確的。

“三駕馬車”關(guān)系圖 圖源：澎湃研究所

二是把居民自治當(dāng)洪水猛獸。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要有限政府，隨著市場(chǎng)體制的確立完善與市場(chǎng)的發(fā)育壯大，政府需要在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中逐步退出，很多領(lǐng)域就由市場(chǎng)與社會(huì)自治來(lái)填補(bǔ)。居民自治就是在市場(chǎng)化過(guò)程自然演進(jìn)，形成自發(fā)秩序。這次疫情中，上海有不少小區(qū)就自發(fā)形成自助互幫群，配合政府部門防疫抗疫的同時(shí)，做好本小區(qū)的物資保障等工作，顯示出極高的自治水平。這表明，市場(chǎng)的自發(fā)秩序不但有很強(qiáng)的生命力，而且效率很高。

上海疫情中小區(qū)團(tuán)購(gòu)的現(xiàn)代化思路 圖源：截圖自公眾號(hào)“格十三”

不過(guò)，這輪疫情中上?；鶎硬块T對(duì)社區(qū)自治不信任甚至排斥，這里面有利益的因素，也有傳統(tǒng)體制和觀念的作用。

在社區(qū)自治上，深圳與上海及其他地方都表現(xiàn)出共性，那就是不管如何，居民自治的制度安排必須被納入基層行政管理體系。因此，不能說(shuō)深圳的基層治理模式要比上海好，深圳模式的特點(diǎn)就是政府要持續(xù)投入資源，因此其可持續(xù)性有待考察，但至少目前能夠應(yīng)對(duì)。

截至2021年10月20日，深圳已有746個(gè)社會(huì)工作服務(wù)站掛牌運(yùn)作。根據(jù)深圳市民政局2022年1月發(fā)布的《全市居委會(huì)名單》，深圳一共有779個(gè)居委會(huì)?？梢哉f(shuō)，一個(gè)居委會(huì)就對(duì)應(yīng)有一個(gè)社區(qū)工作站。

全深圳共有18000多名網(wǎng)格員，相當(dāng)于每個(gè)社區(qū)工作站平均有24個(gè)網(wǎng)格員，再加上280萬(wàn)注冊(cè)志愿者（義工），因此能夠快速有效應(yīng)對(duì)社區(qū)突發(fā)疫情。

深圳龍華社區(qū)網(wǎng)格員正在進(jìn)行防疫勸導(dǎo)工作 圖源：深圳新聞網(wǎng)

這兩年上海也許意識(shí)到居委會(huì)承擔(dān)的任務(wù)過(guò)重，開始推動(dòng)社工站建設(shè)，2021年底提出要在2025年底前全市建成千家社工站。上海不少村居委會(huì)管轄范圍很大，居民眾多，社工站的有效運(yùn)行難度很大。

上海又會(huì)否推動(dòng)社區(qū)自治來(lái)達(dá)致基層的有效治理呢？這個(gè)路徑的難點(diǎn)在于體制內(nèi)部擔(dān)憂社區(qū)自治會(huì)與政府形成對(duì)抗。對(duì)此林尚立認(rèn)為，這種憂慮大可不必，“因?yàn)榛鶎臃€(wěn)定靠的是人心穩(wěn)定。自治本身即是權(quán)利的體現(xiàn)，也是自我責(zé)任的體現(xiàn)?！?/strong>

不管怎樣，上海基層治理的“三駕馬車”已經(jīng)跑不動(dòng)了，但疫情中上海市民的守望互助，給上海打開一個(gè)面向未來(lái)的窗口。

參考資料：

1、“從業(yè)委會(huì)成立看社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)——以上海市W小區(qū)為個(gè)案”，馮媛媛，華東師范大學(xué)碩士論文；

2、“上海居委會(huì)變遷史”：從寶興里、“黃菊干部”，到直通“人民大會(huì)堂”！

3、“上海城區(qū)業(yè)委會(huì)發(fā)展歷程”：《社會(huì)》2001年第8期

4、勵(lì)精圖強(qiáng)再創(chuàng)輝煌——上海物業(yè)管理十年歷程回顧

5、“疫情下的上海物管行業(yè)發(fā)展”，丁祖昱；

6、守好防疫“最后一米”：深圳網(wǎng)格化管理暢通戰(zhàn)疫“末梢神經(jīng)”

7、“下落不明”的業(yè)委會(huì)——一起敗訴官司背后的空殼困局：《南方周末》2020年6月

8、“上海基層治理：行政有效，治理無(wú)效”：林尚立，上觀新聞 2014-09-24。

圖片來(lái)源于網(wǎng)絡(luò)

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