2024年是“低空經濟元年”。

自年初開始，高層頻繁釋放政策信號。1月1日，國務院、中央軍委制定發(fā)布的《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》正式施行。年初全國兩會首次將“低空經濟”寫入《政府工作報告》。3月27日，工信部、科技部、財政部、民航局四部門聯(lián)合印發(fā)了《通用航空裝備創(chuàng)新應用實施方案（2024—2030年）》。方案提出，到2030年推動低空經濟形成萬億級市場規(guī)模。

強勢的政策引導下，各地動作頻頻。全國已建成并登記通用機場449個、飛行服務站32個，已有超440條無人機航線；國內已有330余個城市啟動5G-A網絡部署，將打造形成一張全球最大規(guī)模的低空通信網；各地政府競相設立產業(yè)基金，全國低空經濟產業(yè)基金總規(guī)模已超千億元。

低空經濟的“萬億級”賽道已經打開。低空經濟能否從“天上飛”走向了“落地用”，隱然成為2025年中國經濟的一大看點。對此，有樂見其成的高度樂觀，也要有審時度勢的高度理性。

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Part 1

討論“低空經濟”，繞不開“通用航空”。通用航空，是指民用航空器從事公共航空運輸以外的民用航空活動。包括從事工業(yè)、農業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和建筑業(yè)的作業(yè)飛行以及醫(yī)療衛(wèi)生、搶險救災、氣象探測、海洋監(jiān)測、科學實驗、教育訓練、文化體育等方面的飛行活動。

從定義上就不難看出，通用航空是低空經濟的驅動核心、產業(yè)基礎。本質上，“低空經濟”是通用新興科技助推航空產業(yè)升級衍生的經濟效應。無人航空器、人工智能等新興科技的推廣應用，提高了通用航空的效率，降低了通用航空的成本，創(chuàng)造了通用航空新的應用場景，從而釋放了通用航空的經濟潛力。

令人感到遺憾的是，我國的通用航空發(fā)展滯后，是民航業(yè)的一大短板。

改革開放以來，中國民航業(yè)的整體發(fā)展勢頭迅猛。短短數(shù)十年間，中國已經成為僅次于美國的全球第二大民航國家。國際航空數(shù)據(jù)提供商OAG公布的數(shù)據(jù)顯示，2024年9月各航空公司在國內市場投放的座位數(shù)美國和中國分別為8593萬座、7033萬座，排名第三的印度僅為1632萬座。

中國的民航機場數(shù)量基本與美國持平，每年運載的旅客數(shù)量約為美國的六成，民航飛機的保有量近美國的一半。中美兩國民航業(yè)之間的差距是百分比之差，兩國的通用航空卻是數(shù)量級之差。

截止2023年，美國通用航空飛機總保有量約為22.4萬架，中國在冊通用航空器3173架； 美國每年的的通用航空飛行時間約為2500萬小時，2023年我國的通航飛行時長為135.7萬小時； 截止2019年底，美國聯(lián)邦航空局認證的通用航空飛行員約38萬名，截止2023年末通用及小型運輸航空從業(yè)飛行員僅3980名； 美國擁有約1.9萬個機場可供通航飛機使用，中國包含臨時起降點在內的通用機場僅有約451個。

顯然，我們的通用航空的現(xiàn)有水平與美國相去甚遠。更為重要的是，與我國民航業(yè)的整體發(fā)展水平相比明顯滯后的，遠未及預期。民航發(fā)展“十三五”規(guī)劃中提出2020年通用航空總飛行時間達到200萬小時，這一目標在2023年仍未實現(xiàn)，且缺口巨大。

我們的通用航空發(fā)展水平不高，這是必須正視的現(xiàn)實問題。不解決通用航空“飛不起來”的問題，低空經濟的發(fā)展空間能有多大呢？

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Part 2

目前對低空經濟發(fā)展的樂觀預期，主要依據(jù)是“政策高度重視”、“市場潛力巨大”。這無疑是正確的，但是并不充分。

我國通用航空的發(fā)展歷程顯示，政策驅動不會自動轉化為產業(yè)發(fā)展的動力，市場潛力也不會因此自動轉化為市場動力。

我國通用航空始終受到高度重視。早在五六十年代國民經濟的困難時期，通用航空（當時稱為“專業(yè)航空”）就迎來了第一個發(fā)展高潮。通用航空的總飛行時間從1955年0.44萬小時的“零基礎”增長到1960年的6.48萬小時，5年增長13倍，遠遠高于民航業(yè)的整體增長速度。但是，因各種因素的制約，此后陷入了停滯。八十年代改革開放后，民航業(yè)發(fā)展加速，通用航空同樣受到高度重視，出臺了一系列重要的法律法規(guī)、行業(yè)標準、產業(yè)政策：

1986年國務院頒布了《關于通用航空管理的暫行規(guī)定》； 1996年實施的《民用航空法》為通用航空設立專章； 2003年國務院、中央軍委發(fā)布了《中華人民共和國通用航空飛行管制條例》； 2007年民航總局頒布《通用航空經營許可管理規(guī)定》； 2010年8月，國務院、中央軍委發(fā)布《關于深化我國低空空域管理改革的意見》； 2012年，中央財政開始實施通航發(fā)展專項資金補貼制度，出臺《通用航空發(fā)展專項資金管理暫行辦法》； 2016年5月，國務院辦公廳印發(fā)《關于促進通用航空產業(yè)發(fā)展的指導意見》。

同一時期的美國，僅出臺了兩部通用航空的相關立法。一部是1994年的《通用航空振興法案》，另一部是2015年實施的《小飛機振興法案》。論法律法規(guī)、政策規(guī)劃的推出頻率，我國對發(fā)展通用航空的重視程度是高于美國的，可謂政策高度重視。今天發(fā)展“低空經濟”的諸多政策，都可以在發(fā)展通用航空的歷年政策中找到“前身”。

與此同時，通用航空的市場潛力也始終受到關注，在諸多政策文件、媒體報道中也被反復提及。比如，2016年國務院的“指導意見”就已提出“2020年通用航空業(yè)經濟規(guī)模超過1萬億元”。這一目標并未實現(xiàn)。

工信部賽迪研究中心的數(shù)據(jù)顯示，2023年低空經濟規(guī)模5059.5億元。但是，2023年中國通用航空的市場運營總額僅500億元左右。“重制造、輕應用”的結構失衡問題凸顯。航空器制造業(yè)務收入占比達到90%，而飛行服務和保障業(yè)務收入占比僅10%。低空經濟目前的運營市場規(guī)模，已經和產能規(guī)模明顯脫節(jié)。如果不能加速開拓通用航空的國內市場，很有可能出現(xiàn)產能過剩的問題。

縱觀我國通用航空發(fā)展的歷程，缺的不是政策支持，也不是法律法規(guī)等規(guī)范性文件，而是政策落地、法律法規(guī)對市場運營的切實保障。發(fā)展低空經濟，面臨同樣的問題。能不能有效釋放市場需求，讓通用航空器“飛得起來”、“用得上”，是發(fā)展低空經濟的重中之重。

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Part 3

無人機、人工智能等新技術的應用，可以解決一些長期困擾我國通用航空發(fā)展的技術問題。比如，人才儲備不足、機場建設規(guī)劃難成本高、空域管理能力不足等。在“低空經濟”的發(fā)展過程中補上此前通用航空的短板，不存在技術障礙。

以無人機為主的新一代通用航空器制造產能，更不成問題。目前，我國的民用無人機產能占全球七成，而且還在以每年兩位數(shù)的高增速快速增長。

發(fā)展低空經濟的關鍵，不是技術上的新問題，而是管理上的老問題，擴大低空空域開放、簡化審批流程、放寬市場準入等等。這些老問題在此前通用航空發(fā)展的歷程中反復提及、長期重視，但是始終沒有在根本上得到解決。

2021年“低空經濟熱”以來，相關領域的改革提速，取得了一定的成果。2023年5月、11月相繼公布了《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》、《空域管理條例(征求意見稿)》。前者已經在2024年1月1日正式實施，后者尚處于征求意見階段。

改革的方向無疑是明確的，但是距離發(fā)展低空經濟不可或缺的空域開放性要求，還有一定的差距。政策落地配套的操作細則還有待完善。

低空飛行活動的審批流程復雜，低空空域大部分被各類“敏感領域”所占的情況，還未得到根本性改善。各項重要改革進程尚無明確的“時間表”。

因此，目前進軍“低空經濟”的主力以各地國資為主，尤其是交投、城投等地方政府融資平臺積極參與。“低空經濟”成為國資主場，有利有弊。

有利的一面是國資具備更強的政策影響力、更容易獲得地方政府的支持；不利的一面是，容易固化低空經濟市場準入的“無形壁壘”。更需警惕的是，一些地方融資平臺“熱心參與”導致過度金融化的風險。至于部分地區(qū)“跑馬圈天”，試圖壟斷空域經營權的行為更不可取。

長期而言，“低空經濟”延續(xù)了通用航空“業(yè)務分散、需求多元”的特征，對經營主體專業(yè)技術能力、運營能力的要求更高，是民營企業(yè)擅長的領域。目前領軍美國通用航空無人機業(yè)務的主力是亞馬遜等自帶需求的大型互聯(lián)網科技企業(yè)，這種從“互聯(lián)網”到“物聯(lián)網”的無縫對接模式，值得我們參考借鑒。

總而言之，中國不僅是全球第二大民航強國，還是擁有全球七成產能的第一大民用無人機生產國，推動“低空經濟”發(fā)展勢在必行。各項改革有力推進之下，2025的低空經濟依然會是中國經濟的重要熱點。

但是，高度樂觀不等于盲目樂觀。熱度越高，越要關注目前存在的問題。通用航空基礎薄弱，空域開放度低、市場準入的無形壁壘等等阻礙低空經濟發(fā)展的“路障”，有待破解。