編者按：騰訊新聞《經(jīng)濟(jì)大家說(shuō)》欄目近期對(duì)話智本社老朋友 —— 香港中文大學(xué)（深圳）陶然教授，圍繞中國(guó)樓市現(xiàn)狀、走向及破局路徑展開深度探討。

陶然教授長(zhǎng)期研究土地制度與房地產(chǎn)，本文是陶教授對(duì)房地產(chǎn)走向及其解決方案的系統(tǒng)性思考，有深度有策略，推薦各位社友閱讀。

文丨袁小麗

編輯｜劉鵬

“房地產(chǎn)的黃金時(shí)期已過(guò)，但房地產(chǎn)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)以及個(gè)人家庭資產(chǎn)中的重要性依然毋庸置疑?！毕愀壑形拇髮W(xué)（深圳）人文科學(xué)院教授、中國(guó)城鎮(zhèn)化與土地制度研究資深專家陶然作出以上判斷。他強(qiáng)調(diào)，未來(lái)房地產(chǎn)行業(yè)必須擺脫過(guò)去依賴高杠桿的模式，探索以市場(chǎng)化改革為核心的新發(fā)展路徑。

據(jù)陶然觀察，盡管2024年10月以來(lái)的一系列救市政策對(duì)穩(wěn)定樓市起到了一定作用，市場(chǎng)有所回暖，但當(dāng)前政策效力下，庫(kù)存壓力依然顯著。

這一持續(xù)存在的困境，也引發(fā)了更高層面的密集關(guān)注與發(fā)聲：6月中旬國(guó)常會(huì)最新部署要求“更大力度推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)止跌回穩(wěn)”；隨后，7月4日，住建部赴廣東、浙江調(diào)研時(shí)也再次強(qiáng)調(diào)要“多管齊下穩(wěn)定預(yù)期、激活需求、優(yōu)化供給、化解風(fēng)險(xiǎn)”。

基于對(duì)中國(guó)房地產(chǎn)泡沫歷史成因的深入剖析，陶然認(rèn)為，要破解樓市當(dāng)前困境，必須推出打破常規(guī)的政策舉措，精準(zhǔn)施策、長(zhǎng)短結(jié)合。為此，他提出了一套突破性的“三招聯(lián)動(dòng)”的系統(tǒng)性改革方案：

首先，是短期穩(wěn)市，針對(duì)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)穩(wěn)固、人口持續(xù)流入的一二線城市核心區(qū)，通過(guò)大力推進(jìn)貨幣化更新與房票安置，以“時(shí)間換空間”迅速消化存量商品房、穩(wěn)定預(yù)期、穩(wěn)固房?jī)r(jià)。

其次，是中期保障，針對(duì)龐大的農(nóng)民工等中低收入群體，則需推動(dòng)政策改革，充分盤活人口流入地城市的低效閑置工業(yè)用地，將其轉(zhuǎn)化為低成本租賃住房，并配套解決農(nóng)民工子女教育及大學(xué)生就業(yè)問題，實(shí)現(xiàn)“租購(gòu)銜接”。

最后，是長(zhǎng)期改善，通過(guò)土地制度改革，釋放中高收入群體的改善型需求，允許其在城郊規(guī)范區(qū)域自建安居型獨(dú)立住宅。此舉既能激活農(nóng)村閑置土地資源、補(bǔ)充地方財(cái)政，又能拉動(dòng)內(nèi)需，促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

“這套‘三招聯(lián)動(dòng)’組合拳的本質(zhì)，是在不徹底打破土地財(cái)政的前提下，優(yōu)化資源配置，盤活存量資源，實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值的良性循環(huán)與過(guò)渡?！碧杖粡?qiáng)調(diào)。

陶然的方案來(lái)自于他穿梭于中國(guó)城鄉(xiāng)之間的調(diào)查研究，來(lái)自于在城中村里對(duì)低收入群體住房難題的關(guān)懷，來(lái)自于對(duì)部分土地閑置或未被合理使用的痛心，他也是少有的發(fā)現(xiàn)問題并提出系統(tǒng)解決方案的學(xué)者，近年來(lái)的新作《人地之間—中國(guó)增長(zhǎng)模式下的城鄉(xiāng)土地改革》、《人地錢：中國(guó)城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型的土地邏輯》引發(fā)學(xué)界的廣泛討論，同時(shí)他也在努力向政策層推廣他的解決方案，希望方案能被采納。

近日，圍繞當(dāng)前房地產(chǎn)走勢(shì)、中國(guó)城市化及中長(zhǎng)期土地制度改革等話題，陶然向騰訊財(cái)經(jīng)《經(jīng)濟(jì)大家說(shuō)》分享了其研究成果與相關(guān)建議。

大部分城市的高房?jī)r(jià)形成原因

《經(jīng)濟(jì)大家說(shuō)》：2024 年以來(lái)，盡管已陸續(xù)出臺(tái)降首付、降利率、取消限購(gòu)、收購(gòu)存量房等一系列樓市刺激政策，但市場(chǎng)趨勢(shì)仍未扭轉(zhuǎn)。您認(rèn)為造成這種現(xiàn)象的原因是什么？后續(xù)還應(yīng)重點(diǎn)推出哪些政策，才能扭轉(zhuǎn)市場(chǎng)預(yù)期、提振樓市信心？

陶然：若想深入探討當(dāng)下樓市救市政策效果，我們不妨先回溯中國(guó)城市高房?jī)r(jià)的成因。高房?jī)r(jià)的形成，實(shí)則與過(guò)去近30年中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的演進(jìn)息息相關(guān)。

1998年我國(guó)住房制度改革拉開序幕，2002年加入世貿(mào)組織后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速發(fā)展期。然而，這種發(fā)展模式確實(shí)比較容易導(dǎo)致房地產(chǎn)泡沫，主要是超常規(guī)的出口催生了巨額貿(mào)易順差，人民幣升值預(yù)期進(jìn)一步助推順差擴(kuò)大，大量熱錢涌入。為穩(wěn)定匯率，央行需購(gòu)入大量外匯，在此過(guò)程中被動(dòng)增發(fā)貨幣，最終導(dǎo)致市場(chǎng)流動(dòng)性持續(xù)膨脹。市場(chǎng)中的流動(dòng)性流向，取決于國(guó)家經(jīng)濟(jì)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)性機(jī)會(huì)。盡管部分資金流入股市，但由于股市擴(kuò)容速度較快，且在股價(jià)形成機(jī)制、法制監(jiān)管等方面存在不足，操縱市場(chǎng)等亂象頻發(fā)，導(dǎo)致投資者信心受挫。與之形成鮮明對(duì)比的是，地方政府對(duì)商業(yè)住宅用地，尤其是住宅用地，實(shí)施壟斷限量供應(yīng)策略，為全民炒房提供了體制性支撐，也讓房地產(chǎn)成為各路資金實(shí)現(xiàn)保值增值的最主要流向，助推房?jī)r(jià)持續(xù)走高。

在2009年之前，房?jī)r(jià)上漲主要集中在一線及少數(shù)強(qiáng)二線城市。以北京、上海為例，2002—2009年間，房地產(chǎn)市場(chǎng)經(jīng)歷多輪炒作，房?jī)r(jià)漲幅達(dá)五六倍甚至六七倍，而彼時(shí)多數(shù)二三線、三四線城市房?jī)r(jià)尚未明顯波動(dòng)。2009年之后，伴隨四輪大規(guī)模的財(cái)政與信貸刺激政策落地，若算上當(dāng)下這一輪，即為第五輪，房?jī)r(jià)上漲的浪潮從一線城市逐步蔓延至二、三、四線城市，不僅覆蓋住宅地產(chǎn)，還波及養(yǎng)老地產(chǎn)、商業(yè)地產(chǎn)等領(lǐng)域，甚至連墓地都成為炒作對(duì)象，房地產(chǎn)泡沫呈現(xiàn)全面擴(kuò)張態(tài)勢(shì)。

政府在房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控上始終秉持 “穩(wěn)房?jī)r(jià)” 原則，既不希望房?jī)r(jià)過(guò)快上漲引發(fā)泡沫風(fēng)險(xiǎn)，也不愿房?jī)r(jià)大幅下跌沖擊經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，因此長(zhǎng)期采用 “因勢(shì)調(diào)節(jié)” 策略：房?jī)r(jià)過(guò)熱時(shí)施壓降溫，市場(chǎng)低迷時(shí)適度松綁，力求實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)發(fā)展。

2016—2018年，以棚改貨幣化為核心的刺激政策推動(dòng)房?jī)r(jià)顯著上揚(yáng)，隨后政府迅速收緊調(diào)控，遏制過(guò)快增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。然而，疫情暴發(fā)后，為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)推出的寬松貨幣政策致使房?jī)r(jià)再度上漲，在此背景下，2020年下半年和2021年，房地產(chǎn)企業(yè)“三條紅線”、金融機(jī)構(gòu)信貸管控，以及住建部門限購(gòu)、限價(jià)、限貸等多重政策組合拳密集出臺(tái)，旨在化解房地產(chǎn)市場(chǎng)的高杠桿與泡沫風(fēng)險(xiǎn)。

這一系列調(diào)控政策疊加疫情沖擊、中美貿(mào)易摩擦等外部因素，客觀上加速了房地產(chǎn)泡沫的收縮。值得注意的是，盡管2018年啟動(dòng)的中美貿(mào)易戰(zhàn)帶來(lái)諸多挑戰(zhàn)，但疫情期間中國(guó)憑借完備的產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢(shì)和靈活的出口政策，實(shí)現(xiàn)了國(guó)際貿(mào)易的逆勢(shì)增長(zhǎng)，2024年外貿(mào)順差甚至突破1萬(wàn)億美元，為國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)和房地產(chǎn)市場(chǎng)提供了關(guān)鍵的支撐力量，在市場(chǎng)下行周期中起到一定的緩沖作用。

“三條紅線” 以及限購(gòu)、限價(jià)、限貸等政策，本質(zhì)上是對(duì)房地產(chǎn)泡沫的主動(dòng) “去杠桿”。然而在泡沫破裂過(guò)程中，市場(chǎng)逐漸暴露出對(duì)房地產(chǎn)上下游產(chǎn)業(yè)鏈及就業(yè)的深度影響，當(dāng)意識(shí)到房地產(chǎn)牽一發(fā)而動(dòng)全身時(shí)，政府在疫情后期及結(jié)束初期便開始逐步松綁調(diào)控，通過(guò)降房貸利率、收購(gòu)存量房等方式托底市場(chǎng)。但現(xiàn)實(shí)表明，泡沫破裂后的修復(fù)遠(yuǎn)比預(yù)防更復(fù)雜，難度也更大：理論上，最好的策略是從源頭避免泡沫生成，或在形成期以體制改革增加供給，用經(jīng)濟(jì)手段緩釋風(fēng)險(xiǎn)，可當(dāng)泡沫體量已達(dá)高位時(shí)，任何激進(jìn)的刺破泡沫行動(dòng)都會(huì)引發(fā)連鎖沖擊。

當(dāng)前，政府采取的救市措施都是必要的，但效果仍顯不足。過(guò)去幾年中國(guó)的勞動(dòng)力就業(yè)尚能依靠外貿(mào)順差支撐，即便房地產(chǎn)下行，也因出口韌性，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)(滴滴、美團(tuán)等)而緩解了大規(guī)模失業(yè)壓力，包括拼多多在內(nèi)的電商也為低收入百姓的低成本生活提供了條件。

但近年以來(lái)對(duì)外貿(mào)易沖突持續(xù)升級(jí)，疊加房地產(chǎn)低迷與地方債務(wù)問題，多重不確定性正深刻影響居民消費(fèi)信心，即便是有穩(wěn)定收入的群體，也會(huì)因?qū)ξ磥?lái)職業(yè)前景的擔(dān)憂而謹(jǐn)慎購(gòu)房。畢竟購(gòu)房決策不僅依賴“6個(gè)口袋”支持，更取決于個(gè)人長(zhǎng)期還貸能力，而后者與收入預(yù)期直接掛鉤。對(duì)于缺乏家庭支援的年輕人而言，僅憑自身收入承擔(dān)房貸的壓力尤為顯著，這種 “預(yù)防性儲(chǔ)蓄” 心態(tài)進(jìn)一步抑制了購(gòu)房需求，形成市場(chǎng)修復(fù)的惡性循環(huán)。

所以，目前樓市采取的這些措施在解決就業(yè)問題、收入問題以及預(yù)期不穩(wěn)的問題上仍顯乏力，這也直接導(dǎo)致政策的市場(chǎng)提振效果有限。如果說(shuō)未來(lái)還能采取哪些政策措施，我認(rèn)為最重要的有兩個(gè)方面：

一是穩(wěn)住外貿(mào)基本盤，如在國(guó)際貿(mào)易沖突加劇的背景下，需全力推進(jìn)中美、中歐貿(mào)易談判。即便面臨20%-30%的關(guān)稅壓力，也可以考慮通過(guò)有理有利有節(jié)的貿(mào)易談判協(xié)商滿足爭(zhēng)取達(dá)成協(xié)議，以穩(wěn)住外貿(mào)基本盤，這不僅是中國(guó)經(jīng)濟(jì)的“壓艙石”，更是穩(wěn)定就業(yè)與收入的最關(guān)鍵支撐。

二是加速推動(dòng)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制改革增加有效內(nèi)需，特別是以土地制度改革為核心的系統(tǒng)性改革要加速推動(dòng)，不僅有助于扭轉(zhuǎn)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下滑趨勢(shì)，而且還可以從根本上重塑房地產(chǎn)市場(chǎng)邏輯。改革的同時(shí)還需配套短期有效的住房、土地政策工具，在穩(wěn)預(yù)期、保就業(yè)等領(lǐng)域形成 “長(zhǎng)短結(jié)合” 的政策組合拳。

這種內(nèi)外兼顧的策略，既著眼于化解當(dāng)前市場(chǎng)循環(huán)下行的困局，也致力于通過(guò)結(jié)構(gòu)性改革夯實(shí)經(jīng)濟(jì)基本面，避免政策效力僅停留在 “頭痛醫(yī)頭” 的表層治理，最終有效降低中國(guó)經(jīng)濟(jì)對(duì)國(guó)際出口市場(chǎng)的過(guò)度依賴。

加大貨幣化安置力度
推動(dòng)超大特大城市住房以舊換新

《經(jīng)濟(jì)大家說(shuō)》：能否展開談?wù)劮€(wěn)樓市的具體措施？

陶然：談到穩(wěn)樓市，確實(shí)需要區(qū)分城市類型，三四線整體而言要差一些，但也并非所有三四線城市樓市都不行。像沿海地區(qū)一些產(chǎn)業(yè)較強(qiáng)的三四線城市，人口仍然是凈流入狀態(tài)，樓市表現(xiàn)依然相對(duì)穩(wěn)定。但廣大中西部以及東部部分產(chǎn)業(yè)較弱、人口凈流出的三四線城市，甚至一些產(chǎn)業(yè)比較弱的二線城市，房屋已建成的所謂“狹義商品房庫(kù)存”加上土地已出讓、但住房未建成的“廣義房地產(chǎn)庫(kù)存”非常多，樓市壓力確實(shí)相當(dāng)大。

這些城市在2016年到2018年政府強(qiáng)力推動(dòng)的“棚改”過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)了大規(guī)模的住房“以舊換新”，而在“棚改”之前的七八年，這些城市還大規(guī)模推進(jìn)了新城區(qū)和工業(yè)開發(fā)區(qū)的建設(shè)，這使得它們欠了很多債，也蓋了很多房子沒有賣出去，這些城市就有積極性申請(qǐng)“棚改”資金為開發(fā)商和資金解套，導(dǎo)致地方負(fù)債進(jìn)一步增加了4萬(wàn)億以上?？傻饺缃襁@些城市的很多工業(yè)開發(fā)區(qū)還是空著的，新城區(qū)大量房子也賣不出去，很多本地家庭手里都已經(jīng)有兩三套房子，開發(fā)商更是深度套牢，這樣的房地產(chǎn)市場(chǎng)恐怕很難通過(guò)短期政策就可以挽救，未來(lái)可能需要很長(zhǎng)時(shí)間去消化，甚至很多樓還會(huì)爛尾。不少城市的高額地方債務(wù)問題也需要系統(tǒng)性的解決措施，比如推動(dòng)全國(guó)性債務(wù)重組和地方財(cái)政重整，就像鶴崗那樣，即使是嚴(yán)格財(cái)政紀(jì)律也需要較長(zhǎng)時(shí)間才能慢慢消化。

但現(xiàn)在，一線和一些強(qiáng)二線城市也出現(xiàn)了房?jī)r(jià)顯著下跌的情況，存量未售的商品房數(shù)量也積累很多，還有不少開發(fā)商拿了地房子蓋了一半、未來(lái)這些土地若真要建房還將進(jìn)一步增加供給，此外，還有很多已繳納土地出讓金但尚未開發(fā)的土地，這些情況都讓一二線樓市的挑戰(zhàn)也相當(dāng)巨大。

在當(dāng)前市場(chǎng)需求疲軟的背景下，一線和部分強(qiáng)二線城市因產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)穩(wěn)固，仍有大量外來(lái)人口且人口呈凈流入狀態(tài)。我認(rèn)為這些城市的樓市不僅值得救，也完全可以救起來(lái)。那如何救呢？結(jié)合當(dāng)下就業(yè)情況，除了要搞好中美、中歐、中國(guó)和全球南方關(guān)系以穩(wěn)固外貿(mào)基本盤之外，更重要的是要通過(guò)“用時(shí)間換空間”的方法來(lái)救樓市和地方財(cái)政。

所以，我們提出的第一招穩(wěn)樓市的政策就是加大力度推進(jìn)一二線城市核心區(qū)域的老舊小區(qū)、城中村的貨幣化更新和房票安置。

從2016年到2018年，我國(guó)推行過(guò)一輪貨幣化城市更新，也叫貨幣化棚改。當(dāng)時(shí)由于制度設(shè)計(jì)方面的原因，主要在三四線等人口流出城市實(shí)施，這些城市地方政府借了四五萬(wàn)億的額外債務(wù)，給這些城市老舊小區(qū)的居民以舊換新，讓他們直接購(gòu)買當(dāng)?shù)匚词凵唐贩俊５@一輪操作導(dǎo)致這些人口流出的三四線城市房?jī)r(jià)也漲了50%-100%，同時(shí)也導(dǎo)致這些城市之后的商品房供應(yīng)量進(jìn)一步增加。

事實(shí)證明，貨幣化棚改確實(shí)能有效去庫(kù)存，并拉動(dòng)房?jī)r(jià)穩(wěn)定甚至上漲，但要選對(duì)區(qū)域。若在人口持續(xù)流出、產(chǎn)業(yè)萎縮的三四線城市推行，雖短期內(nèi)能刺激房?jī)r(jià)上漲，卻引發(fā)房?jī)r(jià)泡沫并帶來(lái)商品房供應(yīng)量大增，結(jié)果顯然不太理想。

因此，這一輪城市更新就必須充分借鑒上一輪的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向一線和強(qiáng)二線城市的核心區(qū)域。這些區(qū)域的城中村以及老舊小區(qū)占據(jù)優(yōu)質(zhì)區(qū)位，土地價(jià)值高，但普遍存在基礎(chǔ)設(shè)施落后、公共服務(wù)欠缺、房屋老化嚴(yán)重、停車位和電梯嚴(yán)重不足，土地最高最佳利用用途難以發(fā)揮的問題。

針對(duì)這些老舊小區(qū)業(yè)主，其中一部分有馬上“以舊換新”的需求，就可以通過(guò)房票方式來(lái)推動(dòng)即時(shí)的搬遷：由國(guó)開行或農(nóng)發(fā)行直接給這些地方政府提供專項(xiàng)借款，地方政府將資金以房票形式發(fā)放給愿意即時(shí)“以舊換新”的業(yè)主，讓他們憑房票去選購(gòu)現(xiàn)有城市未售商品房。如果老舊小區(qū)或城中村還有一部分業(yè)主選擇原地或就近安置，也沒問題，不過(guò)需要等一段時(shí)間，等政府建好安置房實(shí)現(xiàn)原地或就近回遷。換句話說(shuō)，政府通過(guò)國(guó)開行或者農(nóng)發(fā)行向老舊小區(qū)和城中村改造項(xiàng)目提供資金支持后，可采取差異化安置策略：一部分資金以房票形式發(fā)放，滿足業(yè)主購(gòu)置存量商品房的需求；另一部分則用于原地建設(shè)安置房，爭(zhēng)取讓選擇留居的業(yè)主在1年內(nèi)完成回遷。

只要有部分業(yè)主接受房票安置，就能有效消化掉一二線城市的存量未售商品房，這一政策一旦推行，將迅速穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，遏制房?jī)r(jià)下跌趨勢(shì)。實(shí)際操作中完全可以放開房票買賣，有些業(yè)主希望獲得現(xiàn)金，但政府出于去庫(kù)存的考慮只能給予房票，此時(shí)放開房票買賣，這些業(yè)主以適當(dāng)打折價(jià)出賣房票獲得現(xiàn)金，房票購(gòu)買者便宜購(gòu)房，皆大歡喜，也自然會(huì)加大被拆遷業(yè)主對(duì)房票安置的接受度，最終順利推動(dòng)拆遷。

值得注意的是，超大特大城市的核心地段老舊小區(qū)和城中村改造會(huì)釋放出部分土地資源。政府可將借款期限設(shè)定為5年，甚至適當(dāng)延長(zhǎng)，在未來(lái)5年內(nèi)逐步出讓這些核心地段的土地。由于這些土地都在城市的核心位置，未來(lái)完全可以順利出讓的，而新增的商品房供應(yīng)既能滿足未來(lái)市場(chǎng)需求，也能通過(guò)拆遷后土地出讓收入償還國(guó)開行專項(xiàng)借款。

我認(rèn)為以房票方式推動(dòng)一二線老舊小區(qū)和城中村拆除重建，是當(dāng)前中央政府房地產(chǎn)政策調(diào)整的一個(gè)最為關(guān)鍵的突破口，但當(dāng)前這個(gè)措施主要只是在一線城市的城中村推行，未來(lái)可擴(kuò)容到20個(gè)左右一線和一些強(qiáng)二線城市的核心地段的城中村，尤其是擴(kuò)容到核心區(qū)位的老舊小區(qū)，通過(guò)國(guó)開行專項(xiàng)借款與房票安置政策組合，以時(shí)間換空間，既能短期內(nèi)穩(wěn)定樓市，又能在未來(lái)4-5年保持市場(chǎng)平穩(wěn)發(fā)展。

這里之所以要強(qiáng)烈建議將一二線城市核心地段的老舊小區(qū)也要納入進(jìn)來(lái)，是因?yàn)橄駨V州、深圳等城市核心位置有很多城中村，但北京、上海等城市核心區(qū)域則基本沒有城中村，但這些城市確實(shí)有很多位置非常好的老舊小區(qū)。不管是城中村還是老舊小區(qū)，只要地處核心地段，通過(guò)拆除重建適度增加容積率，采取“部分原地安置、部分外遷購(gòu)房、騰出部分土地增加容積率建設(shè)商品房出售”的模式，對(duì)開發(fā)商或地方政府而言財(cái)務(wù)上都是完全可行。

當(dāng)然，老舊小區(qū)改造和城中村改造存在一定差異，老舊小區(qū)中一棟樓里若有一個(gè)“釘子戶”就可能讓改造難以推進(jìn)，而城中村多是獨(dú)戶建筑，協(xié)調(diào)起來(lái)相對(duì)容易些。我們建議引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)設(shè)計(jì)合理的拆遷流程，讓更新推動(dòng)更為順利，通過(guò)良好的機(jī)制設(shè)計(jì)最大限度減少“釘子戶”的出現(xiàn)。

比如很多老舊小區(qū)位置非常好，絕大部分業(yè)主愿意自己出點(diǎn)錢把舊房子拆除重建換成新房子，重新獲得70年產(chǎn)權(quán)，就可以考慮讓他們承擔(dān)一平米三四千元的建安成本，這樣很多人都會(huì)愿意參與改造。如果一棟樓有少部分人不愿意出錢也沒有關(guān)系，可以做思想工作，實(shí)在不行也可以給他們一些現(xiàn)金補(bǔ)償，同時(shí)在其他不拆的舊樓里換套房子，此時(shí)那些愿意出錢的業(yè)主就可以順利進(jìn)行改造。

對(duì)于一些確實(shí)經(jīng)濟(jì)困難或者年紀(jì)大、沒有子女的業(yè)主，政府也可以給他們置換一套加裝電梯的新房。而拆除老舊小區(qū)后，在原有土地上適當(dāng)增加一些容積率，給開發(fā)商安排部分可售商品房，政府用可售商品房所獲得的土地出讓金去覆蓋部分乃至全部拆遷成本。只要地段好，新房市場(chǎng)價(jià)格高，政府一般可以算過(guò)來(lái)賬，甚至可能還有財(cái)政盈余。

目前對(duì)老舊小區(qū)，住建部主要傾向于所謂的“微改造”或有機(jī)更新，比如拆除一些臨街違建、給住房“穿衣戴帽”、增加一些公共活動(dòng)空間和商業(yè)物業(yè)，為取得業(yè)主一致支持的住宅單元加裝電梯等，但這樣做地方政府往往只有支出，沒有收益，財(cái)政上不可持續(xù)，甚至很多老舊小區(qū)的業(yè)主也未必滿意，比如加裝電梯問題往往難以達(dá)成一致。由于房子太破舊，市場(chǎng)價(jià)值也低，大部分業(yè)主們希望以舊換新，而有機(jī)更新恰恰讓拆除重建變得更不可能。因此，此類做法未必能夠滿足大部分老舊小區(qū)業(yè)主的需求，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)這些地塊的最高最佳價(jià)值，最終未必有利于城市的高質(zhì)量發(fā)展，未來(lái)還是需要有步驟推動(dòng)拆除重建式更新。

《經(jīng)濟(jì)大家說(shuō)》：房票安置本質(zhì)上還是要政府和國(guó)企平臺(tái)自己下場(chǎng)搞拆遷，而且要從國(guó)開行獲得專項(xiàng)借款，地方政府大概率還需要發(fā)行專項(xiàng)債收儲(chǔ)被拆遷土地，是否會(huì)存在地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的問題？很多民營(yíng)資本和開發(fā)商對(duì)城市核心地段老舊小區(qū)和城中村更新非常感興趣，是否有好的機(jī)制推進(jìn)社會(huì)資本進(jìn)入從而緩解地方債務(wù)約束？

陶然：確實(shí)如此，前面談到政府推動(dòng)核心地段老舊小區(qū)\城中村拆遷讓業(yè)主實(shí)現(xiàn)住房“以舊換新”，部分業(yè)主可以在自愿基礎(chǔ)上通過(guò)房票安置來(lái)消化城市的存量未售商品房，但這個(gè)做法基本上要求地方政府和國(guó)有企業(yè)自己下場(chǎng)搞拆遷和安置，還需要地方平臺(tái)公司先從國(guó)開行等政策性金融機(jī)構(gòu)取得專項(xiàng)借款建設(shè)安置房或依托借款發(fā)放房票，甚至還要地方政府直接發(fā)行專項(xiàng)債對(duì)平臺(tái)公司拆遷后整理的可開發(fā)土地收儲(chǔ)，為平臺(tái)公司一級(jí)開發(fā)的費(fèi)用買單，收儲(chǔ)后地方政府再等待合適時(shí)機(jī)拍賣土地再來(lái)歸還專項(xiàng)債，這都涉及到了地方政府及其平臺(tái)公司的整體債務(wù)負(fù)擔(dān)是否超標(biāo)，以及可能超標(biāo)就會(huì)引發(fā)相關(guān)審計(jì)單位對(duì)地方政府過(guò)度負(fù)債的質(zhì)疑。這就讓一二線城市在推動(dòng)城市更新上舉步維艱。

因此，未來(lái)必須對(duì)這個(gè)問題給出妥善的解決思路和具體操作方案，我的建議如下：

第一，如果一些項(xiàng)目必須以政府和地方國(guó)企為主推動(dòng)城市更新和老舊小區(qū)拆遷，只要具體項(xiàng)目可以算得過(guò)來(lái)賬，拆遷出的未來(lái)可開發(fā)地塊的預(yù)期出讓金在償還專項(xiàng)借款和地方債上有較高的收益安全收益邊際，那么就可以從政策上認(rèn)定不將這些項(xiàng)目的專項(xiàng)借款和相關(guān)地方專項(xiàng)債計(jì)入地方債務(wù)總額上限，以此支持財(cái)務(wù)可行的拆遷項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)順利推進(jìn)。

第二，更重要的就是推動(dòng)城市更新的創(chuàng)新模式，吸引社會(huì)資金和社會(huì)力量直接參與，而地方政府主要制定政策來(lái)鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入，可以理解為城市更新中未來(lái)推動(dòng)“政府輕資產(chǎn)模式”。確實(shí)，仍有很多社會(huì)資本和地產(chǎn)商對(duì)參與一二線城市核心地段的拆除重建式更新有強(qiáng)烈興趣，但囿于政策要求不能一二級(jí)聯(lián)動(dòng)（即拆遷后可出讓土地必須凈地招拍掛，結(jié)果是參與前期拆遷談判的開發(fā)商或社會(huì)資本未必獲得開發(fā)權(quán)）而難以介入，但如果推動(dòng)所謂的“兩個(gè)競(jìng)爭(zhēng)加一個(gè)騰挪”的創(chuàng)新模式，就完全可以有效解決社會(huì)資本直接參與城市更新的問題，有效降低政府債務(wù)壓力，讓地方政府“輕資產(chǎn)”推動(dòng)更新。

具體操作步驟如下：

首先，地方要政府制定一個(gè)統(tǒng)一的、對(duì)被拆遷業(yè)主友好的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并且確保有意愿的業(yè)主能實(shí)現(xiàn)房票安置，即對(duì)這部分業(yè)主即時(shí)給予城市內(nèi)滿意區(qū)位的等值存量未售商品房安置，且房票可以買賣，而對(duì)希望原地安置的業(yè)主也給予等面積原地安置，但需等拆遷后的安置房建設(shè)完成。

其次，在穩(wěn)定拆遷賠償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，政府委托第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)推動(dòng)轄區(qū)內(nèi)不同片區(qū)之間為片區(qū)加入下一年度城市更新計(jì)劃而展開第一個(gè)支持競(jìng)爭(zhēng)。比如，假定特定超大、特大城市某下轄核心區(qū)有30-40個(gè)老舊小區(qū)或城中村具備拆遷經(jīng)濟(jì)價(jià)值，地方政府可明確告知這些片區(qū)的所有業(yè)主，未來(lái)計(jì)劃用10年時(shí)間逐步完成所有片區(qū)的拆除重建，因此每年大約有3-4個(gè)片區(qū)要列入年度更新計(jì)劃。在此背景下，地方政府就可以委托第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)放具有一定法律效力的文書對(duì)每個(gè)片區(qū)的所有業(yè)主進(jìn)行更新意愿的征詢。獲得征詢結(jié)果后，在既定拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下支持拆遷的業(yè)主占比最高的3-4個(gè)片區(qū)，自動(dòng)被列入下一年的年度更新計(jì)劃，并對(duì)這幾個(gè)片區(qū)給予規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施配套等多方面支持。以上競(jìng)爭(zhēng)每年滾動(dòng)進(jìn)行，以此激發(fā)片區(qū)內(nèi)所有業(yè)主作為土地共同供應(yīng)方之間的競(jìng)爭(zhēng)，調(diào)動(dòng)片區(qū)內(nèi)各個(gè)業(yè)主合作完成拆遷并獲得安置新房的積極性，有效抑制少數(shù)業(yè)主“敲竹杠”的激勵(lì)。

第三，在經(jīng)過(guò)第一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)挑選出納入年度更新計(jì)劃的3-4個(gè)片區(qū)之后，政府委托第三方對(duì)列入更新年度計(jì)劃的片區(qū)一次性完成個(gè)體業(yè)主和（城中村）集體物業(yè)測(cè)量，然后政府向多個(gè)開發(fā)商提出邀約，讓其提出各自的更新預(yù)案，經(jīng)業(yè)主討論與綜合各方意見最終定案。在這個(gè)過(guò)程中，政府可向多個(gè)開發(fā)商（潛在實(shí)施主體）直接告知關(guān)于片區(qū)已支持業(yè)主及少數(shù)“釘子戶”的具體信息，同時(shí)在業(yè)主、規(guī)劃部門、各個(gè)潛在開發(fā)商之間展開片區(qū)策劃方案和單元規(guī)劃方案的交流。然后對(duì)不同方案的優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行分析整合，組織業(yè)主廣泛討論并綜合規(guī)劃、國(guó)土、住建等部門意見后最后定案，然后對(duì)片區(qū)策劃、規(guī)劃方案以及個(gè)人、集體物業(yè)的具體拆補(bǔ)方案進(jìn)行業(yè)主表決，迅速取得大部分業(yè)主的支持。

第四，推動(dòng)各個(gè)潛在開發(fā)商為獲得更新實(shí)施資格而展開開發(fā)商之間的第二個(gè)競(jìng)爭(zhēng)。這一步在前面第一個(gè)小區(qū)“拆遷支持度競(jìng)爭(zhēng)”基礎(chǔ)上進(jìn)行。此時(shí)政府將最終更新方案掛上招標(biāo)平臺(tái)，讓各個(gè)開發(fā)商就繳納地價(jià)、公共設(shè)施乃至配套招商目標(biāo)展開項(xiàng)目需求方之間的競(jìng)爭(zhēng)。一旦選出開發(fā)商作為實(shí)施主體后，政府就可以和簽約開發(fā)商、業(yè)主多方合力，啟動(dòng)拆遷并最后完成更新。在更新方案的實(shí)施階段，針對(duì)極少數(shù)“漫天要價(jià)”的“釘子戶”，政府可通過(guò)協(xié)調(diào)多方力量，深入溝通與調(diào)解，降低其對(duì)整體更新的影響，并配合后續(xù)提出的“空間騰挪”機(jī)制以保障項(xiàng)目順利推進(jìn)。

第五，為充分發(fā)揮前述“兩個(gè)競(jìng)爭(zhēng)”的作用，防止因少數(shù)“釘子戶”要價(jià)過(guò)高所帶來(lái)的項(xiàng)目停滯，還需適度加大城市規(guī)劃的靈活度，通過(guò)合理擴(kuò)大更新片區(qū)范圍、創(chuàng)造騰挪空間來(lái)有效降低拆遷中的臨時(shí)安置成本。這就是在取得更新片區(qū)大部分業(yè)主支持的基礎(chǔ)上，充分利用與更新地段連片的國(guó)有劃撥土地或更新地段內(nèi)部及附近的集體產(chǎn)業(yè)用地，甚至是片區(qū)內(nèi)部相對(duì)連片且較易拆遷的地塊先行推動(dòng)（全部或部分）安置房建設(shè)，建設(shè)完后業(yè)主直接遷入，不僅大幅度壓縮臨時(shí)安置支出，還可基本消除極少數(shù)“釘子戶”對(duì)整體更新進(jìn)度的干擾。

一旦推動(dòng)以上“兩個(gè)競(jìng)爭(zhēng)加一個(gè)騰挪”的措施，政府就實(shí)現(xiàn)了社會(huì)資本對(duì)城市更新的參與，而不用自己舉債并直接下場(chǎng)去推動(dòng)拆遷。以上“兩個(gè)競(jìng)爭(zhēng)”的操作政府支出非常少（主要是委托第三方征詢拆遷意愿），而一旦完成后政府就可以直接將項(xiàng)目掛出招標(biāo)并直接獲得土地出讓金，這樣通過(guò)社會(huì)資本的導(dǎo)入就實(shí)現(xiàn)政府自己的“輕資產(chǎn)運(yùn)行”，從而有效規(guī)避了地方政府債務(wù)的問題。更重要的是，這個(gè)模式也實(shí)現(xiàn)了“一二級(jí)開發(fā)分離”，而不是容易引起詬病的城市更新拆遷中的“一二級(jí)開發(fā)聯(lián)動(dòng)”，因?yàn)榈胤秸窍任械谌椒?wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行拆遷意愿征集，開發(fā)商并不介入拆遷補(bǔ)償談判，而且他們給政府提出更新策劃及規(guī)劃建議方案，政府遴選整合方案也未必確保特定開發(fā)商會(huì)最后中標(biāo)，一旦政府確定最終更新方案上平臺(tái)招標(biāo)時(shí)嚴(yán)格執(zhí)行“價(jià)高者得”，從而確保了“一二級(jí)開發(fā)分離”。但記住，這里的招標(biāo)不是凈地招拍掛，而是非常接近凈地招拍掛的“毛地招拍掛”，因?yàn)殚_發(fā)商中標(biāo)后要負(fù)責(zé)拆遷安置，而招標(biāo)成功后給地方政府所繳的土地出讓金是開發(fā)商開發(fā)可售面積所繳納地價(jià)扣除拆遷安置成本后的凈額。之所以說(shuō)這種“毛地招拍掛”非常接近“凈地招拍掛”，就是因?yàn)榍懊娴谝徊礁?jìng)爭(zhēng)挑出了來(lái)年納入下一年更新年度計(jì)劃的城中村或老舊小區(qū)后，地方政府會(huì)把第三方機(jī)構(gòu)所獲得的片區(qū)信息（拆遷支持度，潛在釘子戶分布及其訴求）分享給參與更新方案策劃和規(guī)劃、也是最終參與平臺(tái)招標(biāo)的各個(gè)開發(fā)商，由后者判斷拆遷安置成本后再參與招標(biāo)報(bào)價(jià)，這就會(huì)導(dǎo)致最后招標(biāo)結(jié)果非常接近凈地招拍掛的結(jié)果，同時(shí)有效規(guī)避了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，極大降低了政府直接參與拆遷可能帶來(lái)的麻煩。

利用城市低效閑置用地建租賃房
全面推進(jìn)農(nóng)民工市民化

《經(jīng)濟(jì)大家說(shuō)》：那么農(nóng)民工和新畢業(yè)大學(xué)生的住房問題如何解決？

陶然：我認(rèn)為應(yīng)該瞄準(zhǔn)城市中龐大的流動(dòng)人口群體，推動(dòng)政策改革，充分利用人口流入地城市低效閑置用地，大規(guī)模建設(shè)租賃房并同時(shí)推進(jìn)農(nóng)民工市民化。

我國(guó)現(xiàn)有城市中還有2億多農(nóng)民工，加上留守親屬，總數(shù)達(dá)三四億人，再疊加每年畢業(yè)的一千萬(wàn)左右的大學(xué)生。他們中相當(dāng)?shù)谋壤谝痪€、二線人口流入地城市長(zhǎng)期工作，卻因戶籍限制無(wú)法享受子女平等就學(xué)升學(xué)以及城市保障性住房等公共服務(wù)，這嚴(yán)重阻礙了農(nóng)民工市民化和人口完全城市化進(jìn)程，也加劇了中國(guó)內(nèi)需不足的矛盾。盡管部分城市為大學(xué)生提供保障性住房，但近年來(lái)受制于地方財(cái)政壓力，供應(yīng)能力已捉襟見肘。因此，亟需通過(guò)市場(chǎng)化改革，建設(shè)大批租賃住房來(lái)破局。

目前，這些群體的居住條件普遍堪憂：農(nóng)民工多擠在城中村、集體宿舍，工棚，北方地區(qū)一些城市甚至有流動(dòng)人口只能棲身地下室，難以實(shí)現(xiàn)家庭團(tuán)聚；而新畢業(yè)大學(xué)生即便房?jī)r(jià)下跌了30%-40%，仍無(wú)力購(gòu)房，但若房?jī)r(jià)繼續(xù)大幅下滑，又將沖擊經(jīng)濟(jì)基本面。

究其根源，中國(guó)過(guò)去20年 “低價(jià)出讓工業(yè)用地” 的發(fā)展模式，導(dǎo)致了土地資源配置上極大的結(jié)構(gòu)性扭曲，每年約30%，甚至部分城市高達(dá)40%的新增土地用于工業(yè)，遠(yuǎn)超國(guó)際10%-20%的平均水平。工業(yè)用地出讓期限為50年，然而制造業(yè)企業(yè)平均生存周期僅10-15年，大量工業(yè)用地在企業(yè)關(guān)停后陷入閑置，其中不少地段優(yōu)越，具備改建住宅，尤其是租賃住房的潛力。但由于規(guī)劃約束，如工業(yè)紅線限制和用地性質(zhì)變更難題，這些土地很多難以盤活用于住房建設(shè)。

我們對(duì)此，提出的一個(gè)方法，就是推行 “工業(yè)用地轉(zhuǎn)住房用地建設(shè)住房，前20年用于租賃，20年后補(bǔ)繳地價(jià)轉(zhuǎn)為商品房” 的政策，這個(gè)政策的核心在于免交地價(jià)、土地分階段轉(zhuǎn)性。政府可以考慮出臺(tái)如下政策，若某塊區(qū)位合適的工業(yè)用地業(yè)主擁有100畝低效或閑置土地，可向政府自主申請(qǐng)，將其中比如60畝無(wú)償移交給政府，其中30畝作為道路、綠地、學(xué)校等公益設(shè)施建設(shè)用地，另外30畝政府出讓后的土地收益用于覆蓋前述道路、綠地、學(xué)校建設(shè)成本，實(shí)現(xiàn)政府 “零投入”。剩余40畝土地政府則批準(zhǔn)業(yè)主申請(qǐng)?jiān)诓焕U納土地出讓金的條件下轉(zhuǎn)為居住用地建設(shè)集合式住宅，條件是前20年該房屋只能用于（委托國(guó)企或市場(chǎng)化租賃企業(yè)）出租，20年后，業(yè)主補(bǔ)繳土地出讓金差價(jià)，剩余50年土地使用權(quán)期限內(nèi)可將房屋出售，政府則實(shí)現(xiàn)土地財(cái)政收益回籠。

上述措施本質(zhì)上是推動(dòng)土地開發(fā)利用中所謂“市地重劃”操作策略，關(guān)鍵在于繳納部分公益用地和為公益建設(shè)融資的土地后，業(yè)主無(wú)需補(bǔ)繳土地出讓金就可以實(shí)現(xiàn)土地用途調(diào)整。由于無(wú)需支付土地用途調(diào)整的成本，住房建安成本在市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)條件以及建設(shè)品質(zhì)保證的前提下，完全可以控制在每平米兩三千元，原有業(yè)主就完全能夠通過(guò)前20年租金收回成本還能實(shí)現(xiàn)盈利，20年期滿后還可以補(bǔ)繳出讓金后出售住房變現(xiàn)，因?yàn)榫幼∮玫禺a(chǎn)權(quán)是70年，前20年出租，后50年出售。

這一模式的優(yōu)勢(shì)在于實(shí)現(xiàn)多方共贏：首先，對(duì)于那些工業(yè)土地的現(xiàn)有業(yè)主而言，政策紅利可吸引多方社會(huì)資本涌入，他們可以自己開發(fā)，貸款開發(fā)、與其他人合作開發(fā)或者把土地開發(fā)權(quán)益轉(zhuǎn)讓。對(duì)資金不缺乏，而投資機(jī)會(huì)非常缺乏的我國(guó)，這是非常好的有效投資并獲得合理回報(bào)的新機(jī)會(huì)。

其次，這一舉措將為我國(guó)人口流入地城市的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口提供負(fù)擔(dān)得起的租賃住房，并在就業(yè)所在地實(shí)現(xiàn)家庭團(tuán)聚和子女平等就學(xué)升學(xué)。一個(gè)三口或四口之家租住一套60-70平方米的住房，月租金控制在2000-2500元，不超過(guò)3000 元。 房租將僅占 (雙職工流動(dòng)人口) 家庭月收入的20% ~ 25% , 是絕大部分流動(dòng)人口家庭有能力支付的。尤其是考慮到此類安居政策將同時(shí)配套戶籍改革, 特別是讓外來(lái)人口子女在流入地城市公立學(xué)校實(shí)現(xiàn)平等就學(xué)和升學(xué), 很多流動(dòng)人口家庭將愿意支付相應(yīng)租金以實(shí)現(xiàn)舉家團(tuán)聚。

如果措施到位, “十五五” 在我國(guó)人口主要流入地城市, 尤其是100個(gè)左右的超大特大和大城市利用國(guó)有低效建設(shè)用地以及集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地建一共設(shè)起40億平方米、6000萬(wàn)套左右的租賃住宅, 將基本解決現(xiàn)有城市的存量農(nóng)村流動(dòng)人口及其隨遷家庭成員, 以及每年新畢業(yè)大學(xué)生在流入地城市的可負(fù)擔(dān)得起的體面租住問題。如此, 我國(guó)戶籍人口城市化率將很快達(dá)到65% ~70%，并與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)化水平實(shí)現(xiàn)良好匹配。

第三，這項(xiàng)政策改革將有效擴(kuò)大國(guó)內(nèi)總需求, 拉動(dòng)投資和消費(fèi), 消化過(guò)剩產(chǎn)能, 穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng), 對(duì)沖貿(mào)易戰(zhàn)風(fēng)險(xiǎn)。如果未來(lái)五年累計(jì)建設(shè)40億平方米出租房，即使按照每平方米出租屋3000元建設(shè)成本的保守測(cè)算, 政策實(shí)施五年中每年8億平方米建設(shè)將新增有效投資2.4萬(wàn)億元,每年拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增速約1.78個(gè)百分點(diǎn)。以上租賃住房建設(shè)本身五年可以直接帶動(dòng)鋼鐵消費(fèi)1.8億噸、水泥8.8億噸、玻璃8.4億平方米。 如果進(jìn)一步計(jì)算建設(shè)所需的小區(qū)內(nèi)配套、大市政配套對(duì)鋼鐵、水泥以及其他能源建材的消耗, 上述政策對(duì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)和過(guò)剩產(chǎn)能消化效應(yīng)更大。

第四, 上述政策方案還有助于解決相當(dāng)數(shù)量的流動(dòng)人口子女在城市享受義務(wù)教育及相應(yīng)的大學(xué)生就業(yè)問題。對(duì)上述以出租房為主、容納外來(lái)人口的低效用地再開發(fā)片區(qū), 政府完全可以利用業(yè)主免費(fèi)繳納的公益用地來(lái)建設(shè)城市公立學(xué)校并接收外來(lái)人口子女入學(xué), 而學(xué)校運(yùn)營(yíng)費(fèi)用可部分來(lái)自租金所得稅。按照五年累計(jì)40億平方米的建設(shè)規(guī)模測(cè)算, 按10%抽取租金所得稅, 政策實(shí)施后五年每年租金所得稅可以達(dá)到320億、640億、960億、1280億、1640億元, 對(duì)應(yīng)目前義務(wù)教育階段年生均1.56萬(wàn)元的經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，五年出租房屋所得稅收入可以每年分別解決205萬(wàn)、410萬(wàn)、615萬(wàn)、821萬(wàn)、1051萬(wàn)城市外來(lái)人口子女就學(xué)問題，按中國(guó)義務(wù)教育階段生師比15：1 計(jì)算，就可以創(chuàng)造14萬(wàn)、27萬(wàn)、41萬(wàn)、55萬(wàn)和70萬(wàn)專職教師就業(yè)崗位，有效緩解大學(xué)生就業(yè)壓力。如果再配以部分中央轉(zhuǎn)移支付和地方政府配套投入, 流動(dòng)人口子女在城市享受義務(wù)教育問題就可全面解決，多年來(lái)裹足不前的戶籍改革也能切實(shí)推進(jìn)，嚴(yán)重制約未來(lái)社會(huì)發(fā)展和穩(wěn)定的農(nóng)村留守兒童困局將得到最終解決。

利用增減掛鉤增加城市低密度住宅用地供應(yīng)
允許中高收入群體獨(dú)立住宅

《經(jīng)濟(jì)大家說(shuō)》：中央提出未來(lái)要為百姓蓋好房子，這方面如何推進(jìn)?

陶然：前面兩個(gè)政策其實(shí)都可以算蓋好房子。以房票安置和城市更新相當(dāng)于為城中村和老舊小區(qū)業(yè)主蓋好房子，利用城市低效用地建設(shè)租賃住房則是為農(nóng)民工和新畢業(yè)大學(xué)生等中低收入群體蓋好房子。但這里還有一個(gè)重要群體，就是我國(guó)城市中的中高收入人群不能忽略。我們提出，為他們蓋好房子完全可以借助“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”這個(gè)非常成熟的政策工具，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地指標(biāo)的空間騰挪和跨區(qū)域流轉(zhuǎn)，在很多城市的郊區(qū)或城市生態(tài)控制線之內(nèi)、生態(tài)紅線之外可合規(guī)適度開發(fā)的地段，規(guī)劃更多低密度國(guó)有住宅用地，然后推動(dòng)國(guó)有住宅用地以向輕資產(chǎn)運(yùn)行且具備房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)的服務(wù)商競(jìng)爭(zhēng)性出讓， 后者則通過(guò)定制化方式為中高收入群體大批量建設(shè)安居型獨(dú)立住宅。

當(dāng)前在我國(guó)農(nóng)村，存在著大量分散的空心宅基地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)閑置用地以及本世紀(jì)初在各村建設(shè)的中小學(xué)后因?qū)W校合并到鄉(xiāng)鎮(zhèn)而閑置的學(xué)校用地等，后者目前有的干脆被閑置，有的還被改造成養(yǎng)雞場(chǎng)或者養(yǎng)豬場(chǎng)，但近年來(lái)由于推動(dòng)集中飼養(yǎng)，這些養(yǎng)殖場(chǎng)也開始閑置。整體來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地?cái)?shù)量巨大。雖然農(nóng)村常住人口只占全國(guó)總?cè)丝?3%，但農(nóng)村建設(shè)用地（1.9億畝）占全國(guó)建設(shè)用地總面積（3.6億畝）的53%，其中宅基地占約70%，即約1.33億畝，而集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和公益性建設(shè)用地合計(jì)約占30%，約5700萬(wàn)畝，其中農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地約4000萬(wàn)畝，公益性建設(shè)用地1700萬(wàn)畝。2019年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)宅基地空置率約為18.1%，以宅基地總量1.33億畝測(cè)算，空置面積約為2400萬(wàn)畝。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地即使按照保守的閑置和低效比例30%計(jì)算，數(shù)量也達(dá)到1200萬(wàn)畝，此外還有（比例20%左右）的低效公益性用地300萬(wàn)~400萬(wàn)畝，三項(xiàng)加總大約為4000萬(wàn)畝，超過(guò)農(nóng)村現(xiàn)有建設(shè)用地的20%。因此，未來(lái)完全有條件通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策逐步將這些農(nóng)村低效閑置建設(shè)用地復(fù)墾成為農(nóng)田。

我們提出的方案是，“十五五”期間將這些閑置土地中的比如2000萬(wàn)畝以平均每畝2.5萬(wàn)元的成本進(jìn)行復(fù)墾，使其重新成為耕地。按4:1比例在城郊占用500萬(wàn)畝耕地（每年100萬(wàn)畝），然后給予城郊被征地農(nóng)民每畝20萬(wàn)左右的征地補(bǔ)償后將耕地轉(zhuǎn)為國(guó)有住宅用地，最后以平均每畝100萬(wàn)-150萬(wàn)元價(jià)格給開發(fā)商及其組織的定制化購(gòu)房者群體競(jìng)爭(zhēng)性出讓，允許建設(shè)每塊占地平均半畝，不超過(guò)一畝的低密度住宅，這種住宅一般兩層到三層、400-500平米建筑面積帶小院。

為什么要推動(dòng)這個(gè)政策？主要是考慮到我國(guó)目前大部分城市住宅用地比例偏低、住宅建設(shè)現(xiàn)狀和中國(guó)的收入分配情況不匹配。 從住宅現(xiàn)狀來(lái)看，一是住宅容積率普遍偏高，一線城市主城區(qū)項(xiàng)目容積率多在3.5以上，個(gè)別甚至超過(guò)5.0，遠(yuǎn)高于《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》建議值；二是容積率主導(dǎo)的開發(fā)思維犧牲居住品質(zhì)，導(dǎo)致樓間距小、日照不足、公共空間緊張，形成“高價(jià)買盒子”的結(jié)構(gòu)性困境；三是高容積率未與公共配套同步匹配，居民入住后普遍面臨人多資源少的居住體驗(yàn)；四是土地財(cái)政依賴高容積率溢價(jià)，壓縮了安居型獨(dú)立住宅的發(fā)展空間。

這種住宅用地規(guī)劃和土地出讓模式必然導(dǎo)致城市住宅產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一。首先是大型房企偏好開發(fā)周期短、成本低、貨值高的高層住宅。有利于快速周轉(zhuǎn)與現(xiàn)金流回籠，特別在融資趨緊和監(jiān)管加強(qiáng)背景下更趨集中化，開發(fā)商為攤薄地價(jià)“壘高”密度；其次，現(xiàn)有政策對(duì)多樣化住宅供給缺乏引導(dǎo)，獨(dú)立住宅開發(fā)門檻高、審批流程復(fù)雜、利潤(rùn)率偏低，導(dǎo)致開發(fā)積極性不足，難以滿足家庭結(jié)構(gòu)分化背景下的多元化住房需求；最后，還導(dǎo)致高層住宅與高空置率并存，如杭州、合肥、武漢、鄭州等地的新建商品住宅項(xiàng)目中，小高層與多層產(chǎn)品幾乎絕跡，城鄉(xiāng)邊緣甚至開始出現(xiàn)郊區(qū)高樓林立同時(shí)又大量空置的現(xiàn)象。

那么如何解決這些問題？不改變這種狀況，不允許建設(shè)安居型獨(dú)立住宅，實(shí)際上反而帶來(lái)各種問題。在土地財(cái)政壓力下，部分地方政府在鄉(xiāng)村旅游、康養(yǎng)小鎮(zhèn)等項(xiàng)目中存在利益驅(qū)動(dòng)下的監(jiān)管錯(cuò)位，甚至有意模糊制度邊界，主要表現(xiàn)為：以合作社名義規(guī)避個(gè)人購(gòu)地紅線，通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織或項(xiàng)目公司包裝城市居民購(gòu)地建房行為，實(shí)質(zhì)上形成類“小產(chǎn)權(quán)”交易市場(chǎng)；鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃被異化為規(guī)避報(bào)建流程的通道，部分村莊以旅游開發(fā)、民宿改造、康養(yǎng)試點(diǎn)等名義申請(qǐng)“村莊規(guī)劃調(diào)整”，實(shí)為新增豪華住宅開發(fā)；部分基層政府主動(dòng)招商引入“買地建房”，吸引高凈值家庭落戶，如浙江、云南、重慶等地部分康養(yǎng)項(xiàng)目采取“團(tuán)購(gòu)+統(tǒng)一代建”模式對(duì)外銷售；四是監(jiān)管部門職能分割、執(zhí)法力量薄弱，對(duì)此類違規(guī)項(xiàng)目“睜一只眼閉一只眼”。

應(yīng)該說(shuō)，安居型獨(dú)立住宅訴求的本質(zhì)，是對(duì)自主、個(gè)性、有品質(zhì)的理想居住空間追求，在制度合規(guī)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件下推動(dòng)建設(shè)完全可以成為多元供給的有益補(bǔ)充，也反映了對(duì)現(xiàn)有住房供應(yīng)模式局限性的適度調(diào)整。尤其是考慮到當(dāng)下城鄉(xiāng)居民存款總額超過(guò)150萬(wàn)億元，但其中相當(dāng)高的比例集中在2000-3000萬(wàn)戶城市家庭手中，估計(jì)其中500-600萬(wàn)戶已經(jīng)有了獨(dú)立住宅，因此還有至少上千萬(wàn)戶有建設(shè)安居型獨(dú)立住宅的需求。如果不能從政策設(shè)計(jì)上回應(yīng)他們對(duì)高品質(zhì)住宅的要求，很容易帶來(lái)無(wú)序違法購(gòu)地建房，嚴(yán)重影響耕地安全、社會(huì)公平與土地市場(chǎng)秩序。

我國(guó)改革開放的經(jīng)驗(yàn)表明，堵不如疏，應(yīng)考慮“關(guān)后門、開前門”，堵疏結(jié)合，兼顧發(fā)展與共享的治理邏輯。堵意味著以零容忍態(tài)度整治違法，嚴(yán)守耕地紅線和政策底線。而疏則是在現(xiàn)有國(guó)家大政方針下推動(dòng)精細(xì)政策設(shè)計(jì)，引導(dǎo)合理需求能合規(guī)釋放。

我們的建議是：回應(yīng)中高收入家庭對(duì)“環(huán)境優(yōu)美、定制化安居型獨(dú)立住宅”的核心需求，完全可以通過(guò)“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策迭代升級(jí)為杠桿，構(gòu)建“復(fù)墾農(nóng)村閑置地→增減掛鉤供城郊地→合規(guī)獨(dú)立住宅方案→業(yè)主定制化參與→開發(fā)商可控代建→按比例反哺鄉(xiāng)村”的政策閉環(huán)。完全可以選擇若干人口凈流入大城市進(jìn)行試點(diǎn)。

具體而言， 這個(gè)系列配套措施首先是通過(guò)指標(biāo)生成與騰挪來(lái)盤活建設(shè)用地存量，就是復(fù)墾農(nóng)村閑置低效建設(shè)用地（宅基地、經(jīng)營(yíng)性用地、公益用地），新增高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。然后通過(guò)“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”實(shí)現(xiàn)空間置換，破除指標(biāo)流轉(zhuǎn)地域限制。建立全國(guó)性建設(shè)用地指標(biāo)交易平臺(tái)，允許復(fù)墾產(chǎn)生的節(jié)余指標(biāo)（按4:1比例，即復(fù)墾4畝得1畝新增指標(biāo)）高效流轉(zhuǎn)。優(yōu)先保障人口流入地大城市需求。實(shí)現(xiàn)耕地凈增與建設(shè)用地空間優(yōu)化配置，在不占用國(guó)家計(jì)劃指標(biāo)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)和動(dòng)態(tài)平衡。以上措施中的復(fù)墾資金由指標(biāo)流入地支付（每年復(fù)墾400萬(wàn)畝農(nóng)村建設(shè)用地，城郊耕地占用100萬(wàn)畝，凈增300萬(wàn)畝，約1000億元/年），專項(xiàng)用于農(nóng)村土地整理與鄉(xiāng)村振興指標(biāo)。

流入地城市獲得指標(biāo)后，指標(biāo)落地區(qū)域存量國(guó)有土地，若為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)農(nóng)地可征轉(zhuǎn)國(guó)有，或利用可適度開發(fā)之生態(tài)控制線之內(nèi)、生態(tài)紅線之外用地，規(guī)劃為安居型住宅區(qū)，在此基礎(chǔ)上，再進(jìn)一步推動(dòng)房地產(chǎn)開發(fā)的轉(zhuǎn)型 。為了緩解對(duì)個(gè)人拿地建房缺乏資質(zhì)和管控可能導(dǎo)致的問題，完全可以推動(dòng)以提供規(guī)劃、建筑設(shè)計(jì)和建設(shè)服務(wù)為主的輕資產(chǎn)開發(fā)商模式。 具體而言，建立一個(gè)“業(yè)主委托+開發(fā)建設(shè)商定制化方案+多個(gè)開發(fā)建設(shè)商地價(jià)競(jìng)標(biāo)+中標(biāo)開發(fā)商與業(yè)主簽訂定制協(xié)議—開發(fā)商統(tǒng)一建設(shè)+分階段業(yè)主驗(yàn)核—分戶驗(yàn)收交付?！钡男麻_發(fā)模式，以此增加“好房子”供給。這必將培育一批相互競(jìng)爭(zhēng)的、可提供定制化住房的中小開發(fā)服務(wù)商，利用業(yè)主現(xiàn)金（和部分住房抵押貸款），而開發(fā)商則無(wú)需向銀行融資，僅提供定制化設(shè)計(jì)和建設(shè)，有效緩解當(dāng)前“土地財(cái)政”模式下大型房地產(chǎn)企業(yè)重資產(chǎn)、高負(fù)債所隱含的金融風(fēng)險(xiǎn)。

進(jìn)一步來(lái)看，對(duì)很多城市而言，甚至無(wú)需占用城郊農(nóng)地就可以建設(shè)大批安居型獨(dú)立住宅，這是因?yàn)槲覈?guó)很多城市都有大量存量低效閑置用地可收回再開發(fā)，還普遍存在大生態(tài)紅線之外，生態(tài)控制線之內(nèi)的可適度開發(fā)土地。以深圳為例，城市總面積1997平方公里，但地方劃定生態(tài)控制線內(nèi)面積高達(dá)985平方公里，其中國(guó)家劃定的生態(tài)保護(hù)紅線面積只有563平方公里，可適度開發(fā)土地面積高達(dá)422平方公里（63萬(wàn)畝）。同理，廣州、上海、廈門三個(gè)城市基本生態(tài)控制線和生態(tài)保護(hù)紅線面積之間的差額分別約為2000、890和770平方公里。這些土地完全可以在不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下進(jìn)行適度、低密度開發(fā)，甚至這種開發(fā)還有助于生態(tài)環(huán)境保護(hù)。這是因?yàn)榻ǚ亢?，周邊的草地、林地等都?huì)得到更好的管理和維護(hù)?！熬G水青山就是金山銀山”，但這并不意味著綠水青山不能開發(fā)，而是完全可以進(jìn)行適度開發(fā)，讓其轉(zhuǎn)化為金山銀山，同時(shí)依然保持綠水青山的生態(tài)功能。

獨(dú)立住宅建設(shè)，只要規(guī)劃得當(dāng)，對(duì)地塊規(guī)模、住房層數(shù)、環(huán)境生態(tài)影響等管控到位，完全可以實(shí)現(xiàn)低強(qiáng)度開發(fā)以滿足生態(tài)保護(hù)要求?？梢砸蟪鞘袑?duì)生態(tài)紅線之外、生態(tài)控制線之內(nèi)的土地適度開發(fā)所獲土地出讓金按照一定比例（如20%~30%）上繳，由中央在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)籌推動(dòng)農(nóng)村土地整理和非農(nóng)用地復(fù)墾。這樣操作甚至根本無(wú)需占用任何耕地，而統(tǒng)籌資金還可用于全國(guó)的鄉(xiāng)村振興和糧食安全。

我們近年來(lái)大量的調(diào)研和訪談發(fā)現(xiàn)，我國(guó)中高收入家庭改善住房質(zhì)量的需求非常旺盛，相當(dāng)數(shù)量的家庭也具備購(gòu)地建房的資金和能力。比如，利用城鄉(xiāng)結(jié)合部或城市低效的半畝（約333平米）國(guó)有土地（地價(jià)50-75萬(wàn)）建設(shè)400平米獨(dú)立住宅（建安裝修保守估計(jì)160萬(wàn)元），總投入略高于200萬(wàn)，對(duì)中高收入家庭（含中小企業(yè)主）吸引力巨大。如果推動(dòng)這個(gè)政策，將很快掀起一個(gè)安居型獨(dú)立住宅建設(shè)的熱潮，既為政府取得可觀土地出讓收入，還能有效拉動(dòng)全社會(huì)的住房投資和相關(guān)消費(fèi)，極大地促進(jìn)就業(yè)和增長(zhǎng)。

具體而言，從財(cái)政與經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)上，地方政府可以獲得高額土地出讓金，按每畝100-150萬(wàn)元計(jì)（可根據(jù)市場(chǎng)拍賣方式定價(jià)，早期試點(diǎn)城市每畝至少200-300萬(wàn)元），每年100萬(wàn)畝土地（對(duì)應(yīng)200萬(wàn)套安居型獨(dú)立住宅）出讓金將不低于1-1.5萬(wàn)億元。而建房投資按每套建安及裝修400平米*4000元/平米=160萬(wàn)元計(jì)，200萬(wàn)套年投資額3.2萬(wàn)億元。不妨測(cè)算一下以上措施的綜合效應(yīng)，疊加土地出讓，“十五五”期間每年推進(jìn)，將每年拉動(dòng)GDP約3.1%-3.4 %（4.2-4.7萬(wàn)億），直接創(chuàng)造300-500萬(wàn)建筑物業(yè)家政等就業(yè)，同時(shí)還將激發(fā)生育和其他新興需求，如智能家居、新能源汽車和儲(chǔ)能、人形服務(wù)機(jī)器人、無(wú)人機(jī)物流等，全面對(duì)沖貿(mào)易戰(zhàn)風(fēng)險(xiǎn)還有余。

以上政策，即使占用城郊部分耕地，也給予了農(nóng)民充分的征地補(bǔ)償，每畝地確保城郊被征地農(nóng)民獲得20萬(wàn)元足額現(xiàn)金補(bǔ)償及社保覆蓋（每年100萬(wàn)畝可達(dá)2000億/年），共享土地增值收益。

從地方政府角度來(lái)看，地方土地出讓凈收益（年均6000億-1.1萬(wàn)億）可重點(diǎn)用于本地公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施。對(duì)占用農(nóng)地和生態(tài)紅線的土地出讓金，甚至還可以按比例（如20%，每年1200-2200億）上繳中央，統(tǒng)籌用于生態(tài)補(bǔ)償及農(nóng)村復(fù)墾推進(jìn)，助力鄉(xiāng)村振興。

以上措施未來(lái)五年每年推動(dòng)，占用500萬(wàn)畝耕地或地方（可適度開發(fā)的）生態(tài)控制線之內(nèi)、（嚴(yán)禁開發(fā)的）生態(tài)紅線之外國(guó)有土地，每年有效動(dòng)員150萬(wàn)億居民存款里集中于2000-3000萬(wàn)戶中高收入家庭手上的閑置資金3-4萬(wàn)億元，真正實(shí)現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”，發(fā)展紅利全民共享。

上述市場(chǎng)化改革路徑的核心，在于通過(guò)土地指標(biāo)的空間優(yōu)化配置，將原本分散低效的農(nóng)村土地資源轉(zhuǎn)化為城市發(fā)展動(dòng)能。既避免了直接放開農(nóng)村宅基地交易可能引發(fā)的無(wú)序開發(fā)，又通過(guò) “指標(biāo)騰挪” 讓土地價(jià)值在更優(yōu)區(qū)位得以釋放，最終形成 “資源盤活 - 財(cái)富擴(kuò)散 - 民生改善” 的良性循環(huán)，為破解當(dāng)前經(jīng)濟(jì)困局提供了兼具可行性與創(chuàng)新性的思路。

當(dāng)然，若要真正推動(dòng)這一政策，還需在政策壁壘與思想觀念層面有所調(diào)整，但我認(rèn)為這樣的調(diào)整極具價(jià)值。目前我正與很多學(xué)者就此展開探討，期待未來(lái)有機(jī)會(huì)能將其轉(zhuǎn)化為切實(shí)的改革實(shí)踐。

整體來(lái)看，當(dāng)下中國(guó)面臨非常嚴(yán)峻和復(fù)雜經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)：國(guó)際經(jīng)貿(mào)沖突持續(xù)發(fā)酵，內(nèi)需不足的問題又亟待破解，特別是內(nèi)需潛力巨大卻仍然受政策環(huán)境制約，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)下行壓力顯著。在此背景下，推動(dòng)深層次體制改革跳出困局就成了必然選擇，且必須立足國(guó)情循序漸進(jìn)。基于此，我們才提出以上三招聯(lián)動(dòng)的政策改革思路：

第一招是穩(wěn)市，通過(guò)房票推動(dòng)城市更新，穩(wěn)住一二線城市的房地產(chǎn)市場(chǎng)預(yù)期。第二招是保障，在人口流入地主要城市，為農(nóng)民工、新畢業(yè)的大學(xué)生等中低收入群體提供“前20年可租、后50年可購(gòu)”的低成本體面租賃住房，同時(shí)一舉解決外來(lái)人口子女在流入地城市平等入學(xué)、升學(xué)問題，實(shí)現(xiàn)戶籍改革的實(shí)質(zhì)性突破。第三招是改善，允許中高收入家庭通過(guò)規(guī)范渠道自建安居型獨(dú)立住宅，通過(guò)合法生成和轉(zhuǎn)移土地指標(biāo)，將分散的農(nóng)村閑置建設(shè)用地指標(biāo)騰挪至城郊等合適位置，或利用城市現(xiàn)有閑置國(guó)有土地、以及可以適度開發(fā)的（中央劃定、嚴(yán)禁開發(fā)）生態(tài)紅線之外、（地方劃定、可適度開發(fā)）生態(tài)控制線之內(nèi)的土地，既能滿足改善型住房需求，又能從根源上遏制違建亂象，實(shí)現(xiàn)“一石多鳥”的改革效果。

我國(guó)城市房地產(chǎn)黃金時(shí)期雖已過(guò)去，但這并不代表房地產(chǎn)不重要了，從就業(yè)和產(chǎn)值占比上仍然非常重要，只是需要改變過(guò)去的高杠桿模式。通過(guò)市場(chǎng)化改革來(lái)建設(shè)大量安居型獨(dú)立住宅、市場(chǎng)化定價(jià)租賃住房、以及超大特大城市核心地段住房“以舊換新”來(lái)有效破解困局。我不支持政府主導(dǎo)大規(guī)模建設(shè)保障性住房，這是因?yàn)樵谶^(guò)往實(shí)踐中，這類住房要么因位置優(yōu)越而難以真正惠及低收入群體，要么因位置偏遠(yuǎn)而無(wú)人問津，不僅增加政府成本，還可能滋生腐敗。相較之下，若部分人群確有保障需求，直接給予現(xiàn)金補(bǔ)償后讓被保障對(duì)象從市場(chǎng)租房更為高效，政府所要做的就是放開各種政策約束，激勵(lì)全社會(huì)提供更多市場(chǎng)化房源。

這里所倡導(dǎo)的市場(chǎng)化改革，本質(zhì)是在不徹底打破既有土地財(cái)政格局的前提下，逐步調(diào)整土地利用的不合理限制，逐步推動(dòng)一個(gè)良性過(guò)渡。這種漸進(jìn)式改革的核心，是讓住房回歸居住本質(zhì)，不再成為民眾的沉重負(fù)擔(dān)或投機(jī)工具，最終實(shí)現(xiàn) “居者有其屋”。

中國(guó)的住房建安成本原本就極低，只要推動(dòng)土地資源市場(chǎng)化利用改革，未來(lái)還可以進(jìn)一步降低，蓋房子一平米兩三千元就可以實(shí)現(xiàn)。而之所以我國(guó)動(dòng)輒出現(xiàn)幾萬(wàn)甚至十幾萬(wàn)一平米的高價(jià)住房，本質(zhì)上還是現(xiàn)有城市土地和財(cái)政體制所帶來(lái)的。中國(guó)制造業(yè)產(chǎn)品能以極致效率席卷全球，為什么房子這么貴？只要我們勇于打破既有土地體制的束縛，同時(shí)發(fā)揮體制的優(yōu)勢(shì)、我國(guó)完全有能力建造全世界成本最低、質(zhì)量比現(xiàn)在還好的住房。屆時(shí)，安居型獨(dú)立住宅、可支付租賃住房將共同構(gòu)成未來(lái) “中國(guó)夢(mèng)”中“安居夢(mèng)” 的基石，讓中國(guó)式現(xiàn)代化真正落腳于百姓安居之上，這不僅是值得做的好事，更是中國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的的題中應(yīng)有之義。

三招聯(lián)動(dòng)的政策改革核心目標(biāo)是推動(dòng)房?jī)r(jià)理性回歸

《經(jīng)濟(jì)大家說(shuō)》：當(dāng)前各城市的商品房庫(kù)存量已經(jīng)很大了，若推進(jìn)工業(yè)用地轉(zhuǎn)租賃住房用地、20年后可轉(zhuǎn)商品房以及允許高收入人群自建房政策，是否會(huì)導(dǎo)致未來(lái)商品房供應(yīng)過(guò)剩，對(duì)商品房市場(chǎng)造成二次沖擊？

陶然：這里需要強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，上述政策主要針對(duì)人口流入和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好的城市。沒錯(cuò)，即使這些城市，當(dāng)下商品房庫(kù)存量也確實(shí)很大，但我剛才提出的三套政策組合結(jié)合起來(lái)，反而是實(shí)現(xiàn)這些城市房地產(chǎn)市場(chǎng)、城市經(jīng)濟(jì)和地方財(cái)政軟著陸最好的方法：

第一招，通過(guò)城市更新中發(fā)放房票消化存量。一二線核心區(qū)老舊小區(qū)、城中村改造后騰挪出來(lái)的土地，可按區(qū)位規(guī)劃建設(shè)部分獨(dú)棟住宅以及各種新型公寓等產(chǎn)品。這個(gè)模式的好處在于其有一個(gè)良性的內(nèi)生機(jī)制，既能通過(guò)房票置換存量未售商品房有效穩(wěn)住當(dāng)前一二線樓市的住房?jī)r(jià)格，又能通過(guò)未來(lái)增加土地出讓的明確預(yù)期形成 “短期穩(wěn)定房?jī)r(jià)、長(zhǎng)期平抑房?jī)r(jià)” 的最佳動(dòng)態(tài)平衡，實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)市場(chǎng)軟著陸。

第二招，利用人口流入地城市低效閑置（工業(yè)）用地建設(shè)租賃住房，目標(biāo)群體是即便房?jī)r(jià)下跌到當(dāng)前水平也無(wú)力在流入地購(gòu)房的農(nóng)民工、新畢業(yè)大學(xué)生等中低收入群體，該類群體中的大部分可以支付的也就是租金合理的租賃住房，為他們提供可支付租賃住房不會(huì)對(duì)商品房市場(chǎng)有太大的影響，而新建租賃住房所產(chǎn)生的租金所得稅還能反哺外來(lái)人口子女在公立學(xué)校的教育，帶來(lái)巨大的社會(huì)效益。這一策略本質(zhì)上是通過(guò)土地制度創(chuàng)新盤活存量低效土地資源，核心是解決新市民“住有所居”的民生需求，而非擠占商品房市場(chǎng)份額。其政策邏輯是既通過(guò)階段性租賃保障滿足新市民短期居住成本可控的需求，又避免了新增供應(yīng)對(duì)市場(chǎng)的沖擊，為中長(zhǎng)期實(shí)現(xiàn)“租購(gòu)銜接”創(chuàng)造條件，最終真正實(shí)現(xiàn)“短期租得起、長(zhǎng)期買得起”的住房保障目標(biāo)。

第三招是允許中高收入群體個(gè)性化定制輕資產(chǎn)開發(fā)商拍地所建設(shè)的安居型獨(dú)立住宅，其需求邏輯與商品房投資不同。這類人群多已持有城市核心區(qū)乃至多個(gè)城市的多套房屋，對(duì)集合式住宅的投資意愿已經(jīng)很小，更傾向定制化的低密度住宅。允許自建政策既能引導(dǎo)其資金投入實(shí)體經(jīng)濟(jì)，如建材、水泥、鋼鐵、家電，乃至裝配式建筑等領(lǐng)域，又能通過(guò)土地出讓金為地方財(cái)政開辟新渠道。

應(yīng)該說(shuō)，任何改革都難以避免對(duì)既有市場(chǎng)沒有任何沖擊，但關(guān)鍵要看沖擊是良性的還是負(fù)面的，以及負(fù)面影響是否足夠大到導(dǎo)致完全無(wú)法推動(dòng)。以上三個(gè)政策改革已充分考慮了我國(guó)金字塔型的收入分配結(jié)構(gòu)和各級(jí)別城市的樓市現(xiàn)狀，通過(guò)房票消化一二線城市庫(kù)存、租賃住房托底保障、安居型獨(dú)立住宅激活改善型需求，形成一個(gè)相互配套的完整政策組合。

上述改革措施的核心目標(biāo)是推動(dòng)房?jī)r(jià)理性回歸：既避免過(guò)快下跌引發(fā)經(jīng)濟(jì)衰退，又通過(guò)供給側(cè)增加來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)并抑制未來(lái)非理性上漲。對(duì)地方政府而言，集合式住宅銷售遇冷的財(cái)政缺口，完全可以通過(guò)獨(dú)立住宅出讓金、跨區(qū)土地指標(biāo)騰挪、租賃住房建成后的租金所得稅，以及較大規(guī)模住房與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來(lái)的稅費(fèi)等多種方式得到有效彌補(bǔ)，而租賃住房的租金所得稅更能為外來(lái)人口子女教育等公共服務(wù)提供可持續(xù)資金來(lái)源。

《經(jīng)濟(jì)大家說(shuō)》：外來(lái)人口涌入可能加劇城市學(xué)位緊張，如何確保這些城市核心區(qū)域教育資源不被稀釋？

陶然：關(guān)于城市學(xué)位供給問題，當(dāng)前形勢(shì)實(shí)際上較為樂觀，隨著城市人口增速放緩，我國(guó)城市適齡入學(xué)兒童數(shù)量持續(xù)減少，師生比不斷降低，大量學(xué)位得以騰出。若能引導(dǎo)農(nóng)村學(xué)生進(jìn)城就學(xué)，既能填補(bǔ)這些空余學(xué)位，也能充分利用教師資源，優(yōu)化教學(xué)人力配置，在城市接受更好的教育，同時(shí)能夠跟父母生活在一起，對(duì)這些農(nóng)村孩子的前途更是無(wú)限利好！

在配套教育資源上，前面所提到的可結(jié)合工業(yè)用地改造租賃住房的方案協(xié)同推進(jìn)：比如將100畝土地中的60畝移交土地中的30畝用于學(xué)校、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，所需資金由土地出讓收入覆蓋；學(xué)校后續(xù)運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，如辦公開支與教師薪資，則通過(guò)對(duì)40畝租賃住房征收10% 左右的租金所得稅，輔以少量政府補(bǔ)貼，即可實(shí)現(xiàn)收支平衡。這不僅為新建學(xué)校提供了可持續(xù)的資金保障，還能創(chuàng)造大量就業(yè)崗位，每年數(shù)十萬(wàn)甚至上百萬(wàn)大學(xué)畢業(yè)生，無(wú)論是否畢業(yè)于師范專業(yè)，經(jīng)過(guò)系統(tǒng)培訓(xùn)后，均可投身公立學(xué)校的教育領(lǐng)域，承擔(dān)起教育進(jìn)城務(wù)工人員子女的職責(zé)。

此舉不僅能解決大學(xué)生就業(yè)難題，更可助力外來(lái)人口隨遷兒童完成從就學(xué)、落戶到本地高考的全流程銜接。盡管跨省就學(xué)涉及高考名額分配等技術(shù)性問題，但通過(guò)政策優(yōu)化與資源調(diào)配，這些障礙都完全可以逐步化解。當(dāng)然，改革過(guò)程中也需妥善處理農(nóng)村教師隊(duì)伍縮編可能引發(fā)的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，確保平穩(wěn)過(guò)渡。

推動(dòng)這一進(jìn)程對(duì)中國(guó)城市化意義深遠(yuǎn)。目前我國(guó)城鎮(zhèn)化率雖達(dá)68%，但戶籍城鎮(zhèn)化率僅49%，近19個(gè)百分點(diǎn)的差距背后，正是大量流動(dòng)人口難以扎根城市的現(xiàn)狀。若能讓他們住得上體面的租賃住房、逐步實(shí)現(xiàn)購(gòu)房安居，并保障子女在城市接受教育、與家人團(tuán)聚，不僅有助于提升家庭幸福感、促進(jìn)兒童身心健康發(fā)展，更能推動(dòng)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，當(dāng)農(nóng)村人口有序向城市遷移，留守農(nóng)民人均耕地面積增加，收入水平得以提升，城鄉(xiāng)3:1的收入差距有望逐步縮小，這正是中國(guó)式現(xiàn)代化的核心內(nèi)涵與必經(jīng)之路。

《經(jīng)濟(jì)大家說(shuō)》：您剛提到城市核心區(qū)閑置工業(yè)用地轉(zhuǎn)化為住宅用作租賃房，但也有專家提出將各大城市核心區(qū)域限制的商辦樓改造為保障性住房。

陶然：將閑置的商業(yè)寫字樓合理改造后轉(zhuǎn)化為租賃住房或可售公寓，尤其是位于城市核心地段的物業(yè)，也是一條可以考慮的路徑，但我認(rèn)為未來(lái)還是要利用市場(chǎng)化機(jī)制。政府不要直接下場(chǎng)收購(gòu)后改為保障性住房，主要通過(guò)政策調(diào)整讓這種合意轉(zhuǎn)化能夠以市場(chǎng)化方式實(shí)現(xiàn)。這就意味著土地或住房用途改變后由市場(chǎng)定價(jià)和民營(yíng)企業(yè)管理就好。此外，這種方式提供的居住空間大部分不是針對(duì)廣大農(nóng)民工，它更多針對(duì)一些新畢業(yè)大學(xué)生或收入較高的白領(lǐng)群體。我國(guó)北上廣深一線城市的核心商業(yè)區(qū)都存在商業(yè)辦公樓過(guò)剩的情況，而住房供應(yīng)卻嚴(yán)重不足，職住嚴(yán)重不平衡，這種情況必須調(diào)整。未來(lái)可通過(guò)如下兩種方式改造：

第一是將已建成的商業(yè)樓盤可嘗試轉(zhuǎn)為居住用途。部分新建商辦樓預(yù)留了煤氣管道，改造成居住樓可行性較高；但有的商辦樓沒有預(yù)留煤氣管道，也完全可以實(shí)現(xiàn)全電改造。現(xiàn)在年輕人飲食結(jié)構(gòu)多元，外賣普及度高，日常烹飪多以簡(jiǎn)餐為主，用電廚具完全能滿足需求，即便炒菜也可通過(guò)無(wú)油煙電器或叫外賣等方式實(shí)現(xiàn)。這是有相當(dāng)?shù)母脑炜臻g的。

第二是對(duì)開發(fā)商手中已經(jīng)繳納出讓金，但按照原用途開發(fā)顯然沒有前景的商業(yè)辦公土地，可修改規(guī)劃，允許其補(bǔ)繳出讓金差價(jià)后變更為居住用地。這種 “商業(yè)改居住” 的模式在很多城市核心地段也有不小的空間。

上述改造主要惠及具備一定支付能力的城市群體，若要解決大量農(nóng)民工的居住問題，仍需推動(dòng)前面所討論的工業(yè)用地改租賃住房等更具普惠性的政策，形成多層次的住房保障體系。

《經(jīng)濟(jì)大家說(shuō)》：大量建設(shè)保障房已經(jīng)提出來(lái)很多年，但是目前一是進(jìn)度確實(shí)特別慢，二是大眾更關(guān)心的是商品房市場(chǎng)，大眾對(duì)于保障房的關(guān)注度其實(shí)不是很高。

陶然：當(dāng)前對(duì)這類保障房項(xiàng)目關(guān)注度不高，根源在于雙重困境：一方面是部分群體，尤其是外來(lái)農(nóng)民工很難申請(qǐng)到保障房，另一方面地方財(cái)政開始捉襟見肘。以往土地出讓中常要求開發(fā)商配建一定比例保障房，實(shí)則是以大幅降低地價(jià)為代價(jià)，將建設(shè)責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給企業(yè)。對(duì)地方政府而言，這種 “代建代管” 模式雖省去了直接建設(shè)的壓力，但在當(dāng)下土地出讓本遇冷，附加保障房配建要求更會(huì)讓開發(fā)商望而卻步，結(jié)果是 “不配建就很難出讓，配建會(huì)更難出讓” 。近年來(lái)，地方政府也開始逐步調(diào)整策略，不再?gòu)?qiáng)制推行。

相比之下，利用低效工業(yè)用地或閑置土地改造建設(shè)市場(chǎng)化定價(jià)租賃住房的策略更具可行性。土地業(yè)主在向政府繳納部分土地后，不再補(bǔ)繳地價(jià)直接轉(zhuǎn)為居住用地，可自主和聯(lián)合開發(fā)，全程無(wú)需政府投入建設(shè)資金。

《經(jīng)濟(jì)大家說(shuō)》：目前我國(guó)人口負(fù)增長(zhǎng)，房子的“金融屬性”也在緩慢褪去，在這個(gè)背景下，您認(rèn)為未來(lái)房?jī)r(jià)還有可能上漲嗎？買房還有沒有投資價(jià)值？

陶然：我國(guó)人口凈增長(zhǎng)加速下滑的現(xiàn)狀，與土地制度、房?jī)r(jià)高企存在深層關(guān)聯(lián)。年輕人因無(wú)力購(gòu)房推遲結(jié)婚，或背負(fù)房貸后放棄生育，教育、居住等成本已成為抑制生育意愿的重要因素。因此，推動(dòng)房?jī)r(jià)理性回歸是關(guān)鍵：未來(lái)通過(guò)系列改革首先穩(wěn)住房?jī)r(jià)、然后在可控情況下實(shí)現(xiàn)緩慢下降，是最好的結(jié)果。當(dāng)然，部分核心地段豪宅仍存在非理性上漲可能，而通過(guò)增加安居型獨(dú)立住宅供應(yīng)，就能有效遏制豪宅價(jià)格的上漲。

核心在于以 “增加供應(yīng) + 市場(chǎng)化改革” 推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和住房市場(chǎng)軟著陸：一方面，利用工業(yè)用地建設(shè)租賃住房、盤活閑置土地等措施，能切實(shí)降低居住成本，讓年輕人在一二線城市可通過(guò)租房實(shí)現(xiàn) “居有其所”，擺脫 “買房才能結(jié)婚生子” 的枷鎖；另一方面，將房地產(chǎn)從投資品屬性剝離，回歸 “耐用消費(fèi)品” 本質(zhì)，能釋放居民消費(fèi)潛力，租房群體可更自由地規(guī)劃生活，如旅游、職業(yè)轉(zhuǎn)換，降低居住成本后，生育意愿也有望提升。

這種改革的深層價(jià)值，在于通過(guò)土地、住房、制度優(yōu)化和戶籍改革破解 “高房?jī)r(jià) - 低生育” 的惡性循環(huán)，讓居住回歸民生屬性，使房地產(chǎn)市場(chǎng)真正服務(wù)于人的發(fā)展，這既是經(jīng)濟(jì)軟著陸的必然選擇，也是提升社會(huì)生育活力、推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展的治本之策。

《經(jīng)濟(jì)大家說(shuō)》：房地產(chǎn)投資連續(xù)多年負(fù)增長(zhǎng)，有聲音對(duì)房地產(chǎn)的支柱地位表示出懷疑，您怎么看待現(xiàn)在房地產(chǎn)的定位？

陶然：如果在人口流入城市推動(dòng)低效用地建設(shè)租賃住房，同時(shí)允許中高收入群體在國(guó)有土地上定制化獲取安居型獨(dú)立住宅，在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)完全可以持續(xù)鞏固房地產(chǎn)行業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的支柱地位。這不僅有助于延續(xù)并良性化調(diào)整土地財(cái)政、償還地方政府住房債務(wù)，更能切實(shí)改善居民居住條件，為就業(yè)增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入持久的動(dòng)力。

與過(guò)往房地產(chǎn)商依賴大規(guī)模開發(fā)、金融杠桿與炒房投機(jī)的模式不同，這里提出的改革路徑強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化與民生導(dǎo)向的平衡：既通過(guò)土地資源高效利用維持行業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)的支撐作用，又能從根源上規(guī)避房地產(chǎn)過(guò)度金融化帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，給中小開發(fā)商以更多的機(jī)會(huì)，讓開發(fā)商實(shí)現(xiàn)輕資產(chǎn)，成為運(yùn)營(yíng)和服務(wù)主體而不是“拍地”主體。未來(lái)中國(guó)房地產(chǎn)發(fā)展將告別 “狂飆式” 增長(zhǎng)，轉(zhuǎn)而以 “良性循環(huán)” 為核心，在保障地方財(cái)政可持續(xù)性的同時(shí)，讓住房真正回歸居住屬性，使行業(yè)發(fā)展的紅利更廣泛地惠及民生改善與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。我想，這應(yīng)該是中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)未來(lái)的必然走向。