『市場管理機關在作出登記行為時不僅要對申請材料進行形式審查，更應盡到審慎審查義務，確保作出的登記行為不違反相關法律規(guī)定。根據(jù)相關規(guī)定，擔任因違法被吊銷營業(yè)執(zhí)照的企業(yè)的法定代表人，并對該企業(yè)違法行為負有個人責任，自該企業(yè)被吊銷營業(yè)執(zhí)照之日起未逾三年的，不得擔任法定代表人，企業(yè)登記機關不予核準登記

公司注銷后，法定代表人的前述任職限制并非當然解除，市場管理機關以公司注銷為由對未滿三年限期的法人移除黑名單、解除其任職限制，并對其再次擔任公司法定代表人的登記申請予以核準的，屬于未盡審慎審查義務，該登記行為應當予以撤銷或者變更』

盛某某訴上海市金山區(qū)市場監(jiān)督管理局工商登記案

上海市第一中級人民法院

（2022）滬01行終95號

上海市第一中級人民法院 劉月

基本案情

經審理查明，2021年6月21日，金山市監(jiān)局收到了杰楨公司提交的公司變更、備案登記申請材料，其中包括《公司登記（備案）申請書》、《股東會決議》、《股權轉讓協(xié)議》、《增、減、補、換發(fā)證照申請書》、報紙公告、身份證明等文件。

金山市監(jiān)局經審核認為，杰楨公司提交的法定代表人變更、主要成員備案的上述登記申請材料齊全，符合法定形式，于同年6月23日向杰楨公司作出《準予變更（備案）登記通知書》（NO．XXX55），決定準予杰楨公司變更登記，并告知將于5個工作日內通知杰楨公司換領營業(yè)執(zhí)照。金山市監(jiān)局遂向杰楨公司送達上述《準予變更（備案）登記通知書》和《內資公司備案通知書》，告知杰楨公司的法定代表人由盛某某變更為徐某及公司執(zhí)行董事、監(jiān)事備案情況。

盛某某不服，向原審法院提起行政訴訟，請求判令撤銷金山市監(jiān)局于2021年6月23日作出的將杰楨公司的法定代表人由盛某某變更為徐某的行政行為（以下簡稱被訴變更登記行為），恢復盛某某為杰楨公司的法定代表人。

另查明，2020年3月19日，金山市監(jiān)局對建俯公司作出滬市監(jiān)金處[2022]282019012985號行政處罰決定，認定該公司成立后無正當理由超過六個月未開業(yè)，或者開業(yè)后自行停業(yè)連續(xù)六個月以上，并依據(jù)《中華人民共和國公司法》（以下簡稱公司法）第二百一十一條第一款的規(guī)定吊銷營業(yè)執(zhí)照。該公司的法定代表人（負責人）為徐某。

一審法院駁回盛某某訴訟請求后，盛某某不服，提起上訴。

裁判結果

上海市閔行區(qū)人民法院作出（2021）滬0112行初706號行政判決：駁回原告訴訟請求。

上海市第一中級人民法院作出（2022）滬01行終95號行政判決：一、撤銷上海市閔行區(qū)人民法院于2021年11月23日作出的（2021）滬0112行初706號行政判決；二、撤銷上海市金山區(qū)市場監(jiān)督管理局于2021年6月23日作出NO．XXX55《準予變更（備案）登記通知書》中對第三人杰楨公司法定代表人變更登記的行政行為。

法院認為

根據(jù)《中華人民共和國公司登記管理條例》（以下簡稱公司登記管理條例）以及2022年3月1日施行的《中華人民共和國市場主體登記管理條例》的相關規(guī)定，被上訴人金山市監(jiān)局作為公司登記機關，依法具有對其管轄范圍內的公司變更登記申請進行處理的法定職責。

本案中，第三人杰楨公司向被上訴人提交變更公司法定代表人的登記申請后，被上訴人經核準認為，該公司提交材料齊全、符合法定形式，遂作出被訴變更登記行為，將該公司法定代表人變更為徐某。

本案的爭議焦點在于被上訴人作出的被訴變更登記行為是否違反企業(yè)法定代表人核準登記的法律、法規(guī)的規(guī)定。

《企業(yè)法人法定代表人登記管理規(guī)定》（以下簡稱法人登記管理規(guī)定）第四條第（六）項規(guī)定，擔任因違法被吊銷營業(yè)執(zhí)照的企業(yè)的法定代表人，并對該企業(yè)違法行為負有個人責任，自該企業(yè)被吊銷營業(yè)執(zhí)照之日起未逾三年的，不得擔任法定代表人，企業(yè)登記機關不予核準登記。法人登記管理規(guī)定已于2022年3月1日廢止，同日施行的《中華人民共和國市場主體登記管理條例》（以下簡稱市場主體登記條例）第十二條對前述規(guī)定亦予以延續(xù)。

前述法規(guī)的立法宗旨系基于營造良好營商環(huán)境，維護正常市場經濟秩序的考量，而對曾擔任過違法被吊銷營業(yè)執(zhí)照企業(yè)法定代表人再次擔任其他企業(yè)法定代表人的資格限制，故登記機關在作出相關登記行為時不僅要對企業(yè)提交的申請材料進行形式審查，更應盡到審慎審查義務，確保作出的登記行為符合相關的法律規(guī)定。

根據(jù)在案證據(jù)可以證明，徐某在擔任建俯公司法定代表人期間，被上訴人于2020年3月19日對該公司以成立后無正當理由超過六個月未開業(yè)，或者開業(yè)后自行停業(yè)連續(xù)六個月以上為由作出吊銷營業(yè)執(zhí)照的行政處罰決定，并將徐某列入黑名單，對其擔任法定代表人資格進行限制。

被上訴人于2021年6月23日作出被訴變更登記行為時，距離建俯公司被吊銷營業(yè)執(zhí)照之日未逾三年，故徐某并不符合可以擔任公司法定代表人的條件，被上訴人在審查過程中，未盡審慎審查義務，作出的被訴變更登記行為適用法律錯誤，依法應當予以撤銷。

關于被上訴人認為建俯公司被注銷后，公司不復存在，附著在公司上的行政處罰一并終結，徐某亦從黑名單中移除，故徐某不再受三年禁止擔任法定代表人的限制，其符合擔任公司法定代表人條件的主張，與法人登記管理規(guī)定的相關規(guī)定不符，且缺乏相應上位法依據(jù)予以進一步佐證，故法院對其意見難以采納。

綜上，原審判決駁回上訴人訴訟請求有所不當，法院依法應予糾正。

案例評析

本案例涉及到公司注銷以后市場管理機關將曾被列入法定代表人任職限制黑名單系統(tǒng)中的主體移除，解除其任職限制。在此情形下，市場管理機關對于未滿任職限制期限的主體登記為法定代表人是否合法的問題。

一種觀點認為，公司注銷后附著在該公司上的行政處罰以及對法定代表人的任職限制隨之解除，故其符合擔任新公司法定代表人的條件，相關法人登記行為符合法律規(guī)定。

另一種觀點認為，公司注銷后法定代表人任職限制并不當然解除，市場管理機關對法人登記申請審核同意并予以登記的，屬于未盡審慎審查義務，登記行為應當撤銷或者變更。

產生前述爭議的根源在于以下三個問題仍需進一步梳理和定性：

一是，公司注銷后，法定代表人的任職限制是否當然解除？二是，市場管理機關在法定代表人登記申請審查過程中是否應當對法人任職限制問題進行審查以及審查的程度？三是，登記行政行為的司法審查標準應遵循何種價值導向？

實踐中，市場管理機關與法院對前述問題的判斷存在一定分歧，導致審查標準不盡一致，認定略顯混亂，而相關登記行為在實踐中大量存在，亟需發(fā)揮司法能動性，統(tǒng)一裁判標準，推動相關執(zhí)法領域法律、法規(guī)以及規(guī)范性文件的完善。

本案二審法院對一審判決進行改判，對錯誤登記行為予以糾正，并在基礎上對相關學說和實踐進行研判，對前述三個爭議問題進行梳理和論述，嘗試提出該類案件的裁判思路，對于推動市場管理機關相關規(guī)范性文件的修訂以及系統(tǒng)完善具有一定促進作用，同時有助于預防和減少此類登記行政糾紛，推動營商環(huán)境的持續(xù)改善。

一、法理辨析：公司注銷后法定代表人任職限制并非當然解除

本案中，一審法院認為，徐某曾擔任法定代表人的建俯公司因未申報年報被吊銷營業(yè)執(zhí)照，但2020年9月8日，建俯公司注銷登記，故該行政處罰一并終結，徐某不存在公司法第一百四十六條及法人登記管理規(guī)定第四條規(guī)定的不得擔任公司法定代表人的情形，故被訴變更登記行為并無不當。

二審法院持不同意見，對此爭議，我們可以從規(guī)范以及概念兩個層面進行辨析：

（一）規(guī)范證成

1.行政法規(guī)、規(guī)章中關于法人任職限制的規(guī)定

法人登記管理規(guī)定第四條第（六）項規(guī)定：擔任因違法被吊銷營業(yè)執(zhí)照的企業(yè)的法定代表人，并對該企業(yè)違法行為負有個人責任，自該企業(yè)被吊銷營業(yè)執(zhí)照之日起未逾三年的，不得擔任法定代表人，企業(yè)登記機關不予核準登記。

2022年3月1日市場主體登記條例施行后，法人登記管理規(guī)定廢止，但市場主體登記條例第十二條對前述規(guī)定予以沿襲。第十二條規(guī)定：有下列情形之一的，不得擔任公司、非公司企業(yè)法人的法定代表人：（四）擔任因違法被吊銷營業(yè)執(zhí)照、責令關閉的公司、非公司企業(yè)法人的法定代表人，并負有個人責任的，自被吊銷營業(yè)執(zhí)照之日起未逾3年。

2.規(guī)范性文件的中關于解除法人任職限制的規(guī)定

辦字[2015]74號國家工商行政管理總局關于進一步做好企業(yè)法人法定代表人任職資格限制工作的通知（以下簡稱74號通知）規(guī)定，被吊銷的企業(yè)辦理了注銷登記的，登記部門可在數(shù)據(jù)更新中將該企業(yè)法定代表人信息從黑牌數(shù)據(jù)庫中刪除，解除相應限制。

廈門、重慶等地的市場管理機關亦在此通知基礎上以規(guī)范性文件或通知等方式對前述規(guī)定予以明確，并在執(zhí)法實踐中廣泛應用。

3.規(guī)范沖突下的選擇適用

從規(guī)范內容和效力來看，市場主體登記條例系行政法規(guī)，法院在對行政行為合法性進行審查過程中應當予以適用，該條例對于法人任職限制進行了明確規(guī)定，并未對解除條件進行單獨規(guī)定。已廢止的法人登記管理規(guī)定屬于部門規(guī)章，法院亦應當參照適用。

而74號通知系規(guī)范性文件，效力層級上低于前述行政法規(guī)和規(guī)章，法院在司法審查過程中，如規(guī)范性文件合法，可以參照適用，如不合法，則不應適用，前述規(guī)范性文件增設了解除法人任職限制的條件，即將公司注銷作為解除限制的當然條件。

首先，從權利義務設定角度分析，市場主體登記條例和法人登記管理規(guī)定并未明確授權規(guī)范性文件可以對法人任職限制解除條件進行設定，74號通知中關于公司注銷后登記部門可在數(shù)據(jù)更新中將該企業(yè)法定代表人信息從黑牌數(shù)據(jù)庫中刪除，解除相應限制的規(guī)定與上位法相沖突。

其次，從目的解釋出發(fā)，市場主體登記條例以及法人登記管理規(guī)定的立法宗旨系基于營造良好營商環(huán)境，維護正常市場經濟秩序的考量，而對曾擔任過違法被吊銷營業(yè)執(zhí)照企業(yè)法定代表人再次擔任其他企業(yè)法定代表人的資格限制，如公司注銷后即可當然解除限制，會使前述條文中規(guī)定的三年禁業(yè)期限形同虛設，無法發(fā)揮應有效用，與立法初衷相違背。

最后，從文義解釋出發(fā)，從市場主體登記條例以及法人登記管理規(guī)定中關于法人任職限制的規(guī)定來看，解除法人任職限制應滿足被吊銷營業(yè)執(zhí)照之日起滿三年或者行政處罰被撤銷或者法人不負有個人責任三種情形，并不能直接推導出公司注銷后可免除法人任職限制的結論。74號通知中的規(guī)定超出了前述條文本身的函射范圍，故在司法審查過程中，74號通知不能作為證明被訴變更登記行為合法性的規(guī)范依據(jù)。

（二）行為厘定

一方面，在公司注銷程序中，對公司的行政處罰仍需按照相關規(guī)定確認責任承擔主體，相關處罰義務履行完畢后，才能注銷公司。

實踐中，存在部分市場主體虛假承諾無債務，行政機關受欺騙作出注銷公司的決定，從而導致行政處罰決定難以執(zhí)行的情況，但處罰決定難以執(zhí)行與行政處罰消滅并非同一概念，行政行為一經作出即產生公定力和確定力，非經法定程序不能任意撤銷，關于執(zhí)行問題，司法實踐中對于惡意注銷公司的案件，往往通過變更被執(zhí)行人或者撤銷錯誤注銷決定，恢復公司主體地位等方式執(zhí)行處罰決定，故公司注銷與否與行政處罰是否消滅之間并不存在必然聯(lián)系。

另一方面，對公司的行政處罰以及對法定代表人的資格限制行為是市場管理機關針對不同主體、依據(jù)不同規(guī)范分別進行的，兩種處置方式的目的和效果并不相同。

對公司的處罰系基于公司相關經營活動違反法律、法規(guī)等規(guī)定，對其作出的具有行政制裁性的行政行為，而對法定代表人的任職限制往往系基于對企業(yè)嚴重違法違規(guī)負有個人責任的法人的信用懲戒，將其納入相關警示信息庫（即黑名單）實行分類監(jiān)管，系方便投資人、交易對象、消費者進行市場調查，保障交易安全的重要舉措，這些不良信用記錄并不因企業(yè)消亡或責任人離職而終結，將在相對較長的時間內在責任人個人名下不能消除，使其承擔失信于社會的后果。

基于前述兩點理由，我們認為，本案中被告金山市監(jiān)局認為公司注銷后法定代表人任職限制隨之解除的理由缺乏依據(jù)，系對相關規(guī)范的誤讀，其以此為由作出的被訴變更登記行為屬于法律適用錯誤，一審法院駁回原告訴訟請求有所不當。

二、審查模式：市場管理機關應當對法人任職條件盡到審慎審查義務

（一）法定審查義務

市場主體登記條例第二十條規(guī)定，登記申請不符合法律、行政法規(guī)規(guī)定，或者可能危害國家安全、社會公共利益的，登記機關不予登記并說明理由。

從該條文來看，登記機關在對登記申請審查過程中不僅要對材料進行形式審查，對申請條件是否符合法律、行政法規(guī)的規(guī)定亦屬于其法定審查義務。

在執(zhí)法實踐中，對于法定代表人的登記申請，執(zhí)法機關通常會在黑名單系統(tǒng)中查詢申請人是否存在任職限制等不符合登記為法人的情況存在，如本案中，被告金山市監(jiān)局亦陳述，其在審查過程中會在黑名單系統(tǒng)中對申請人進行檢索，如該申請人列入黑名單且存在不得擔任法定代表人情況的，不予核準登記。

在市場登記登記條例施行以前，市場登記機關仍需要依據(jù)法人登記管理規(guī)定對法人登記條件進行審核，如未對條件進行審核的，屬于違反法定審核義務，作出的登記行為缺乏合法性。

（二）審慎審查義務

如前文所述，登記申請是否符合相關規(guī)定屬于市場管理機關的法定審核義務，登記機關在審查過程中不僅要主動審查法定代表人是否存在任職限制的情況，更要確保審查結果的正確性，此即屬于行政機關審慎審查義務的應有之義。

故在實踐中，需要登記機關積極發(fā)揮主觀能動性，確保相關查詢系統(tǒng)信息統(tǒng)一、全面、正確，做到信息互動，以此確保查詢信息的準確性。

本案中，因被吊銷營業(yè)執(zhí)照的建俯公司被注銷，登記機關的執(zhí)法人員依據(jù)74號通知規(guī)定將徐某從黑名單系統(tǒng)中自動移除，導致系統(tǒng)信息記錄歸集不完整和準確，故登記人員在對變更登記申請進行審核時，對徐某任職限制期限未滿的事實并未準確核實，由此導致作出錯誤被訴變更登記行為，屬于未盡到審慎審查義務。

對此，有觀點認為，因徐某已從黑名單系統(tǒng)中移除，登記人員在審核時無從查詢，屬于客觀不能，登記機關對材料僅負形式審查義務，故錯誤登記行為的法律后果不應由登記機關承擔。

我們認為，形式審查義務主要針對的是申請材料是否齊全、是否符合法定形式，對于登記申請是否符合法定條件系登記機關應當予以把關、審核的重要內容。

本案中，徐某是否存在任職限制即屬于市場管理機關審查范疇，公司注銷后市場管理機關將徐某從黑名單移除的行為以及將徐某登記為公司法定代表人的行為均基于同一個行政機關產生，故在判斷登記機關是否盡到審慎審查義務的過程中應將二者聯(lián)系起來作為整體統(tǒng)一評判，而非將二者割裂獨立評價。

簡言之，被告金山市監(jiān)局在建俯公司注銷后，一方面僅僅依據(jù)上級出臺的規(guī)范性文件（即74號通知）的規(guī)定直接將不符合法定解除任職限制條件的徐某從黑名單中移除，未依照機關上位法的規(guī)定進行審查；另一方面負責審核登記的執(zhí)法人員僅僅依據(jù)黑名單系統(tǒng)檢索結果作為徐某是否存在任職限制等情況，未能確保查詢信息的準確性。因此，被告金山市監(jiān)局未盡到審慎審查義務，應對該案登記申請的審核失誤承擔不利后果。

三、價值導向：登記行為的司法審查應有利于營商環(huán)境的改善

在司法裁判過程中，不僅需要依法、依規(guī)審理，同時亦需要從秩序維護、利益衡平角度出發(fā)讓判決產生更好的法律效果和社會效果。

在本案的審理過程中，二審法院了解到74號通知在全國各地市場管理機關執(zhí)法過程中廣泛應用，即多地執(zhí)法機關在公司注銷后均將法人任職限制信息從黑名單中移除，故在實踐中，存在一定數(shù)量的未滿三年禁業(yè)期的責任人重新注冊為公司法定代表人的現(xiàn)象，在一定程度上會影響市場交易安全，不利于營商環(huán)境的改善。

故法院在進行裁判時應充分發(fā)揮司法能動性，以判促改，進一步推動登記執(zhí)法領域相關法律、法規(guī)以及規(guī)范性文件的修訂以及登記系統(tǒng)的更新完善，進一步推動營商環(huán)境的持續(xù)改善。

據(jù)此，基于以下要素的考量，二審法院撤銷一審判決，撤銷被訴變更登記行為：

第一，對解除條件作嚴格把握有利于推動法人任職限制條款的有效實施

有觀點認為，74號通知系對法人任職限制條款作出的細化規(guī)定，與上位法并不沖突。

對此，我們認為，在對該規(guī)范性文件相關條款進行解讀時，應從任職限制條款立法目的角度出發(fā)，才能最大程度上作出正確理解。如認為規(guī)范性文件可以對法人任職限制的解除條件進行任意設定，將導致該條款設立的三年禁業(yè)規(guī)定形同虛設，難以得到實際執(zhí)行，實踐中，易會導致受到禁業(yè)限制的法人可輕易通過注銷公司登記排除限制，故不易對解除條件作任意擴大解釋，相關規(guī)范性文件中與上位法相沖突的規(guī)定應當?shù)玫郊皶r梳理并修正。

第二，強化登記機關審慎審查義務有利于規(guī)范市場秩序

誠實信用原則是市場主體應遵守的一項基本原則，誠信的缺失增加了市場運行的成本，破壞了市場秩序。將具有任職限制的責任人錄入數(shù)據(jù)庫是一種信用懲戒手段，不僅有利于對責任人起到警示懲戒作用，敦促其提高守法意識及管理能力，更利于提醒其他市場主體盡到謹慎注意義務，促進市場交易安全，提升企業(yè)整體依法誠信經營意識。

如登記機關在審查法人登記申請過程中，僅以黑名單系統(tǒng)中法人信息被刪除作為免責事由，法院即對登記行為合法性予以確認，會帶來登記行為審核更加趨于寬松、降低企業(yè)以及法定代表人違法成本等不良效應。

故通過本案判決有助于敦促市場管理機關在執(zhí)法過程中增強法律意識，強化審慎審查義務，并及時完善工商登記的配套措施，優(yōu)化市場主體誠信信息公示系統(tǒng)、企業(yè)信用分類監(jiān)管系統(tǒng)，完善政府信息互通機制，從源頭上規(guī)范市場秩序，維護交易安全，保障經濟社會健康穩(wěn)定發(fā)展。

結語

隨著國家治理能力和治理體系的進步和商事制度、公司登記制度改革的深入，公司登記程序逐步簡化，市場登記機關一方面要注重提高行政服務效能，另一面要確保登記行為的合法性，坐實、做細各項登記工作，努力實現(xiàn)公正與效率的統(tǒng)一。工商登記行政糾紛的處理關系到營商環(huán)境大局，該類糾紛的預防和治理需要部門間相互配合，技術手段和法律手段相結合，方能構建起全方位、多角度的治理體系，最終實現(xiàn)糾紛的源頭化解。

相關法條

《中華人民共和國市場主體登記管理條例》第十二條 有下列情形之一的，不得擔任公司、非公司企業(yè)法人的法定代表人：

（一）無民事行為能力或者限制民事行為能力；

（二）因貪污、賄賂、侵占財產、挪用財產或者破壞社會主義市場經濟秩序被判處刑罰，執(zhí)行期滿未逾5年，或者因犯罪被剝奪政治權利，執(zhí)行期滿未逾5年；

（三）擔任破產清算的公司、非公司企業(yè)法人的法定代表人、董事或者廠長、經理，對破產負有個人責任的，自破產清算完結之日起未逾3年；

（四）擔任因違法被吊銷營業(yè)執(zhí)照、責令關閉的公司、非公司企業(yè)法人的法定代表人，并負有個人責任的，自被吊銷營業(yè)執(zhí)照之日起未逾3年；

（五）個人所負數(shù)額較大的債務到期未清償；

（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形。

第二十條 登記申請不符合法律、行政法規(guī)規(guī)定，或者可能危害國家安全、社會公共利益的，登記機關不予登記并說明理由。

《企業(yè)法人法定代表人登記管理規(guī)定》（已失效）第四條 有下列情形之一的，不得擔任法定代表人，企業(yè)登記機關不予核準登記：

（一）無民事行為能力或者限制民事行為能力的；

（二）正在被執(zhí)行刑罰或者正在被執(zhí)行刑事強制措施的；

（三）正在被公安機關或者國家安全機關通緝的；

（四）因犯有賄賂罪、侵犯財產罪或者破壞社會主義市場經濟秩序罪，被判處刑罰，執(zhí)行期滿未逾五年的；因犯有其他罪，被判處刑罰，執(zhí)行期滿未逾三年的；或者因犯罪被判處剝奪政治權利，執(zhí)行期滿未逾五年的；

（五）擔任因經營不善破產清算的企業(yè)的法定代表人或者董事、經理，并對該企業(yè)的破產負有個人責任，自該企業(yè)破產清算完結之日起未逾三年的；

（六）擔任因違法被吊銷營業(yè)執(zhí)照的企業(yè)的法定代表人，并對該企業(yè)違法行為負有個人責任，自該企業(yè)被吊銷營業(yè)執(zhí)照之日起未逾三年的；

（七）個人負債額較大，到期未清償?shù)模?/em>

（八）有法律和國務院規(guī)定不得擔任法定代表人的其他情形的。