作者：余飛

01

機構(gòu)人員精簡

2020年開啟的機構(gòu)編制改革，仍在穩(wěn)步推進中。

最新傳來的消息是，山西大同經(jīng)開區(qū)、湖南省郴州市開發(fā)區(qū)、浙江省麗水市云和縣，已經(jīng)完成了大刀闊斧的精簡。

南方日報披露，8月份山西大同經(jīng)開區(qū)進行了新一輪優(yōu)化：

機關(guān)崗位總數(shù)設置從335個縮減到298個，下降11%；正科級崗位數(shù)從46個縮減到37個，下降20%；副科級崗位數(shù)從74個縮減到69個，下降6%。對于未上崗人員，經(jīng)開區(qū)配套提前離崗、離職創(chuàng)業(yè)、交流企業(yè)等分流措施。

澎湃新聞先后報道云和縣與郴州開發(fā)區(qū)的情況。

郴州市為解決開發(fā)區(qū)人浮于事、“官多兵少”問題，對開發(fā)區(qū)的機構(gòu)、人事進行了調(diào)整：

全市開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)由15個精簡到11個，精簡了27%，全市開發(fā)區(qū)管委會內(nèi)設機構(gòu)由80個精簡到41個，精簡了49%。編制數(shù)由815名精簡到680名，減少處級領導職數(shù)3名、科級領導職數(shù)45名。

云和縣方面：

事業(yè)單位精簡13家，精簡率達25%，股級職數(shù)、編制分別精減10%、5%。

從三個地方的精簡力度來看，都遠超中央定下的5%精簡力度。

這一輪機構(gòu)改革編制優(yōu)化大幕，是從山西拉開的。

這場編制改革，事實上是由人口不斷流出、財政狀況捉襟見肘的山西開始。

2020年4月，在山西省選取了忻州市河曲縣、臨汾市浮山縣、太原市婁煩縣、呂梁市石樓縣、晉中市榆社縣、長治市黎城縣6個人口不足20萬的小縣開啟整編改革試點。

山西拉開序幕之后，疊加三年黑天鵝大背景，期間財政收入有所下滑，經(jīng)濟復蘇壓力舉步維艱，于是在2023年年初，中央定調(diào)了全面機構(gòu)編制改革的方案。

2023年年初，官方發(fā)布的《黨和國家機構(gòu)改革方案》中明確提出：

中央國家機關(guān)人員編制精簡5%的目標，還要求地方也要著手精簡。地方黨政機關(guān)人員編制精減工作，由各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委結(jié)合實際研究確定?？h、鄉(xiāng)兩級不作精減要求。

這里面提到了縣鄉(xiāng)兩級不做精簡要求。

不過，2024年發(fā)布的重磅文件，人口小縣成了重點優(yōu)化對象。

2024年7月21日，新華社正式公布的二十屆三中全會上審議通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革?推進中國式現(xiàn)代化的決定》文件中，明確提出：

穩(wěn)妥推進人口小縣機構(gòu)優(yōu)化。

大基調(diào)定下之后，各地紛紛出臺措施。

根據(jù)公開資料顯示，自2023年12月以來，至少已有江西、北京、天津、湖南、貴州、上海、河北、甘肅、云南、江蘇、青海、陜西、廣西、福建、四川、湖北、重慶、廣東等18個省份相繼召開會議，部署、動員機構(gòu)改革工作。

隨便列舉幾個案例。

2023年，湖南省古丈縣、安徽省4個常住人口較少的縣（區(qū)）、青海省果洛藏族自治州瑪多縣、江蘇、湖南、湖北、內(nèi)蒙古、江西等都已經(jīng)開展了整編改革試點。

2024年上半年， 四川內(nèi)江市發(fā)布的《內(nèi)江市機構(gòu)改革方案》提出，結(jié)合部門職責任務和履職情況，按照3%比例對市級行政編制進行核算精減。

河南省漯河市發(fā)布的《市直機關(guān)行政編制精減和核定專項方案》提出，對市直機關(guān)行政編制采取“一刀切”的辦法，統(tǒng)一按3%的比例精減，共精減54名。

甘肅省發(fā)布的《甘肅省行政編制精減方案》，按照5%的精減比例，扎實推進行政編制精減工作。

以上都是精簡編制內(nèi)人員，還有一些地方在清退編外人員。

2023年年初黑龍江哈爾濱率先出招，發(fā)布文件清退編外人員，力度按照空編率來執(zhí)行，空編率越大，清退力度越大。

空編率5%-15%，編外用人精簡5%；空編率15%-25%，編外用人精簡10%；空編率大于25%，編外用人精簡15%。

哈爾濱之后，陜西延安、陜西安康、江蘇徐州、合肥肥西縣、長沙雨花區(qū)等地都發(fā)布了類似文件。

制圖：城市財經(jīng)；資料來源：公開報道梳理

02

教師轉(zhuǎn)崗、分流、退出也開始了

隨著生源減少、教師過剩，過去幾年，越來越多的教師面對著轉(zhuǎn)崗、分流、清退，以及招聘減少局面。

2022年11月，寧波市教育局推出《寧波市中小學（幼兒園）教師退出機制實施辦法（征求意見稿）》，引發(fā)輿論關(guān)注。根據(jù)該辦法，教師的退出渠道包括待崗、轉(zhuǎn)崗、離崗退養(yǎng)、解聘。此外，意見稿還為上述渠道列舉了多種情形。

2024年1月7日，北京豐臺教育發(fā)展理事會通過《關(guān)于推進豐臺區(qū)中小學教師“區(qū)管校聘”管理改革工作的若干措施》，提出加強對教師的年度考核和考核結(jié)果運用，探索建立教師退出機制。

天津西青區(qū)更是發(fā)布文件，提出：

全面實行中小學教師聘用制度和崗位管理制度，打破“一聘定終身”，對中小學教師職稱聘任實施動態(tài)管理，構(gòu)建人員能上能下、能進能出的靈活用人機制；

該政策適用范圍為（西青區(qū)）公辦中小學校、幼兒園、特殊教育學校中在編從事教育教學的教師（含雙肩挑人員和兼任管理工作的教師）。

中國新聞周刊對此發(fā)布的評論文章標題為“打破在編教師‘鐵飯碗’”。

據(jù)中國教育在線披露：

據(jù)不完全統(tǒng)計，全國已有超10個省市探索建立“教師退出機制”，轉(zhuǎn)崗、待崗、解聘等舉措不再停留于紙面，成為高懸在教師頭頂?shù)?“達摩克利斯之劍”。

今年3月份，江西省人力資源和社會保障廳官網(wǎng)披露：

2025年江西省中小學教師招聘人數(shù)計劃2146名。

來源：江西省人力資源和社會保障廳官網(wǎng)

這一數(shù)據(jù)，相比于去年下降了45.8%。相比于2020年的14158人，下降了84.8%。

制圖：城市財經(jīng)；數(shù)據(jù)：江西省人力資源和社會保障廳官網(wǎng)

教師招聘人數(shù)下滑背后，是學生荒造成的教師隊伍嚴重過剩。

我在江西省的官網(wǎng)查詢了一下，江西省教師招聘人數(shù)2020年見頂，之后一路下滑，過去三年下滑速度在加快。

5月份湖北鄂州發(fā)布公告，一方面鎖死編制數(shù)量，另一方面開始縮編。

公告指出：

面對即將到來的生源下跌潮，在充分保障教學需求、確保編制配置達標基礎上，鄂州科學設置教育編制限額，明確中小學教師編制總量不超過8850名，提前鎖死總量，防止因生源階段性變化引發(fā)編制無序增長。

2022年，全市有編外教師2367人，與編內(nèi)教師人數(shù)比為1:3，存在群體數(shù)量大、進口不規(guī)范、薪酬待遇低、人員不穩(wěn)定、支出保障難等問題。為逐步控制編外人員規(guī)模，在招聘編內(nèi)教師時要求各區(qū)執(zhí)行“進一退一”原則，即招聘1名編內(nèi)教師必須減聘1名編外教師。截至目前，共減聘編外教師1074人，編外教師規(guī)模減少45.4%。

8月份，財新網(wǎng)發(fā)布了一篇《 中小學生源銳減，中部省份區(qū)縣教師轉(zhuǎn)崗分流｜教育觀察 》的報道，文章指出這一浪潮正在中部盛行：

今年8月，江西省共有5個市縣明確發(fā)布了教師選調(diào)公告，總共選調(diào)教師658人。湖南4個縣區(qū)發(fā)布類似公告，涉及教師崗位調(diào)整總計689人。湖北、安徽等省區(qū)縣8月也發(fā)布了教師分流及選調(diào)計劃。

導致這一現(xiàn)象的直接原因，主要有兩個，一個是人口從農(nóng)村流入城市；另一個，則是少子化帶來的生源減少。

這兩個現(xiàn)象疊加之下，鄉(xiāng)村教師的飯碗首當其沖。

湖南省衡陽市衡陽縣發(fā)布公告：面向全縣在編在崗中小學校教師公開選調(diào)230人進入縣直和鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬事業(yè)單位工作。

江西省瑞昌市發(fā)布公告，為解決城區(qū)學校師資力量嚴重不足問題，江西縣級市瑞昌市從農(nóng)村學校選調(diào)在編在崗教師到城區(qū)中小學任教，語文、數(shù)學、英語選調(diào)名額較多。選調(diào)進城區(qū)小學名額50人，其中語文14人、數(shù)學14人、英語9人。同時，此次還將選調(diào)體育、美術(shù)、音樂、心理健康等教師共計13人，教齡5年以上可在參評時獲得加分。

安徽省六安市葉集區(qū)、江西省豐城市等地也發(fā)布了類似公告。

全國層面上，根據(jù)國家教育部披露的數(shù)據(jù)顯示，2024年全國計劃招聘特崗教師3.7萬名。

對比來看，2020年，特崗教師招聘人數(shù)達到了10.5萬的頂峰，之后招聘人數(shù)逐年下降。

2021年，這一數(shù)字減少至8.433萬人；2022年，全國招聘特崗教師6.7萬人；2023年，全國僅招聘特崗教師5.23萬人。2024年更是減少至3.7萬名。

2025年繼續(xù)減少至2.1萬人。

03

背后的原因

無論是機構(gòu)優(yōu)化、編制改革，還是教師隊伍的精簡，背后都是共同的兩個因素：

第一，財政吃緊。

體制內(nèi)人員越來越多，國家財政就越來越大，不堪重負。

看一組數(shù)據(jù)。

有機構(gòu)算過一筆賬：

中國財政中，向政府雇員支付的勞動報酬占政府可支配收入的比重在近十年來不斷上升：從2012年的33%左右，提高到了2019年的超過50%，再到2020年以后的超過60%。

比如某西部省份人口小縣，總?cè)丝趦H4萬余人，但財政供養(yǎng)人數(shù)近2500人，全縣總?cè)丝跀?shù)與財政供養(yǎng)人員比例為16.9:1。

這種狀況放在過去經(jīng)濟蒸蒸日上、財政狂奔的年代，或許還可以運轉(zhuǎn)自如。然而，在內(nèi)外環(huán)境變化的今天，必須要進行機構(gòu)編制改革才行。

財政部公布的今年上半年數(shù)據(jù)顯示：

上半年，全國一般公共預算收入115566億元，同比下降0.3%。其中，全國稅收收入92915億元，同比下降1.2%；非稅收入22651億元，同比增長3.7%。分中央和地方看，中央一般公共預算收入48589億元，同比下降2.8%；地方一般公共預算本級收入66977億元，同比增長1.6%。

來源：財政部

這種背景下，上至中央下至地方都在強調(diào)過“緊日子”。

我們一直以來的現(xiàn)狀是，中央有錢，但地方有缺口。但中央的財政盈余，也只能填補地方一半的缺口而已。

從上圖可以看到，中央需要填補地方的缺口在逐年擴大，壓力也越來越大。

這一點可以從中央財政轉(zhuǎn)移支付角度看到。

財政部數(shù)據(jù)顯示：

中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，已經(jīng)連續(xù)兩年在10萬億之上。

制圖：城市財經(jīng)；數(shù)據(jù)：財政部

制圖：城市財經(jīng)；數(shù)據(jù)：財政部

轉(zhuǎn)移支付壓力加大的同時，地方政府另一個錢袋子賣地收入，在快速縮水。

我們知道，中國八十年代初，開啟了中央與地方財政分灶吃飯的模式，賦予了地方更大的行政權(quán)力與各種它能控制的資源，并且把這些資源經(jīng)濟化。其中土地資源便是其中之一。

各地賣地收入都是歸于地方政府使用。

此外，全國賣地收入，自2021年見頂之后，一路下行。2024年全年賣地收入48699億元，較高點下跌了44%。

今年前7個月的賣地收入，繼續(xù)降至16950億元。

制圖：城市財經(jīng)；數(shù)據(jù)：財政部

這對于地方政府而言，相當難受。 賣地收入是地方的主要錢袋子，對于很多經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)薄弱的地區(qū)來說，更是維持運轉(zhuǎn)的主要力量。

這部分收入跳水，財政吃緊程度可想而知。

有錢什么都好說，沒錢的日子寸步難行。

第二，人口收縮。

人口已經(jīng)三連降了。

2021年，中國人口增量創(chuàng)新低，2022年正式見頂開始負增長，當年減少了85萬人，2023年加速減少，減少了208萬人。

2024年，繼續(xù)減少139萬人。

2024年，內(nèi)地31個省市自治區(qū)，有20個地區(qū)人口減少。

制圖：城市財經(jīng)；數(shù)據(jù)：各省市自治區(qū)統(tǒng)計局

其中，河南、黑龍江、湖南、遼寧四省過去四年合計減少人數(shù)，均超百萬。

制圖：城市財經(jīng)；數(shù)據(jù)：各省市自治區(qū)統(tǒng)計局

人口持續(xù)減少的影響之一，便是越來越多的小縣城人口在收縮。

當人口收縮后，需要提供服務的人員，自然富余，需要進行優(yōu)化。

所以，去年的官方文件明確提出，要穩(wěn)妥推進人口小縣機構(gòu)優(yōu)化。

除了機構(gòu)優(yōu)化外，迷你小縣的合并，也是大勢所趨。

隨著全國人口不斷收縮，一些人口減少特別嚴重的農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至城市，會被合并消失，這是全世界范圍內(nèi)的大趨勢，也是過去在做，將來我們?nèi)砸龅氖虑椤?/p>

今年3月19日，民政部部長在學習時報發(fā)表署名文章，明確提到：

探索人口收縮地區(qū)行政區(qū)劃優(yōu)化路徑。

這里的優(yōu)化，究竟是如何優(yōu)化，民政部沒有展開敘述。

不過，客觀來說，可選擇的路徑并不多，基本都是分兩步走：

第一步，大幅精簡人口收縮嚴重地區(qū)的行政單位和人員。

第二步，合并。

人口持續(xù)減少的影響之二，便是生源減少，進而導致教師過剩。

04

精簡了多少

關(guān)鍵問題來了，機構(gòu)編制改革，到底精簡了多少？教師過剩之下，老師又減少了多少。

先看教師規(guī)模，在少子化影響之下，幼兒園、小學的教師規(guī)模的的確確在減少。

國家教育部公布的數(shù)據(jù)來看，幼兒園專任教師2022年見頂，連續(xù)減少了兩年，2023年減少了17.05萬人，2024年減少了24.18萬人。

小學專任教師也從去年開始下跌，去年小學專任教師減少了6.62萬人。

制圖：城市財經(jīng)；數(shù)據(jù)：教育部

初中、高中、大學專任教師仍在增長。

不過，按照少子化帶來的影響時間推算，他們也快了。

至于機構(gòu)單位體制內(nèi)人員，過去幾年則是越減越多。

表面上看，很多地方都披露了精簡數(shù)據(jù)。

比如文章開篇說到的三個地方。

再比如拉開此輪編制改革序幕的山西那幾個人口小縣。

太原市婁煩縣，改革前35個機構(gòu)，改革后精簡了13個，只保留了22個機構(gòu)，相當于精簡了37%。事業(yè)單位從之前的62個精簡至40個，精簡了35.5%。

而婁煩縣2022年的GDP為45億元，常住人口88850人，財政收入8.8億元。

制圖：城市財經(jīng)；根據(jù)公開報道梳理

在精簡之下，婁煩縣精簡人員編制341名，下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制56名，節(jié)約人員經(jīng)費3410余萬元，運行經(jīng)費約990萬元。

石樓縣精簡力度同樣大，黨政機構(gòu)精簡了37.1%，事業(yè)單位精簡了31.1%。節(jié)省了5000多萬元的開支，人員經(jīng)費減少了2200多萬元。

河曲縣、浮山縣亦是如此。

青?，敹嗫h將改革前的25個黨政機構(gòu)整合設置為20個，其中黨委機構(gòu)6個、政府工作部門14個，較改革前精簡了5個機構(gòu)，精簡比例為20%。

湖北十堰，官方披露數(shù)據(jù)顯示，通過清理規(guī)范，當?shù)鼐幫馊藛T比上年同期減少326人，減少率達9%，節(jié)省財政成本約1500萬元。

這些被精簡的體制內(nèi)人員去哪了？是被裁了？還是平調(diào)去別的機關(guān)單位了？

官方對此沒有任何報道，主流媒體也沒有報道過他們的去向。

但是，透過官方公布的一些數(shù)據(jù)可以得出的一個結(jié)論是：過去幾年機構(gòu)編制改革，體制內(nèi)人員越改越多。

來看兩張圖，第一張是《全國住房公積金2023年年度報告》中披露的各單位住房公積金繳存情況，第二張則是2020年的數(shù)據(jù)。

來源：《全國住房公積金2023年年度報告》

來源：《全國住房公積金2020年年度報告》

2024年年度報告也公布了，但這一次卻沒有再公布詳細的“分類型單位住房公積金繳存情況”，僅公布了一個籠統(tǒng)的表格。

來源：《全國住房公積金2024年年度報告》

從2024年的數(shù)據(jù)中，我們僅能獲得一個信息，2024年公積金實繳人數(shù)17628.75萬人，比2023年多了174.07萬人。

從2020年與2023年兩張數(shù)據(jù)圖對比可以獲得的信息是：

第一，截至2023年末，全國72萬個國家機關(guān)、事業(yè)單位，一共為4835.9萬人繳存了住房公積金。這些人，就是嚴格意義的體制內(nèi)人員，是吃財政飯的人員。此外，還有國有企業(yè)27.12萬個，一共為3054.97萬人繳納公積金，這些人雖然不是吃財政飯，而是市場飯+壟斷飯，但同樣都是體制內(nèi)人員。

所以，以2023年年末數(shù)據(jù)來看，當下狹義的體制內(nèi)人員，有編制、吃財政飯的（政府機關(guān)+事業(yè)單位）一共是4835.9萬人。廣義的體制內(nèi)人員（加上國企），是7900萬人。

這一數(shù)據(jù)只少不多。因為不少政府機關(guān)、事業(yè)單位，有臨聘、勞務派遣人員（比如部分輔警）。他們長期在政府機關(guān)、事業(yè)單位上班，但勞動合同不是直接跟“體制內(nèi)”簽的，所以在公積金繳存上無法體現(xiàn)。

這部分人到底有多少？尚未看到準確數(shù)據(jù)，有專家估計在數(shù)百萬人，甚至可能達到千萬級。

第二，國家機關(guān)與事業(yè)單位數(shù)量的確減少了，但人員在增加。

2023年國家機關(guān)與事業(yè)單位72.05萬個，2020年為72.61萬個，三年減少了5600個。

但吃財政飯的體制內(nèi)人員2023年4835.9萬人，2020年為4513.36萬人，三年增加了322.54萬人。

此外，雖然不是吃財政飯而是吃“市場飯+壟斷飯”的國有企業(yè)數(shù)量，從2020年的21.57萬個增加至2023年的27.12萬個，三年增加了5.55萬個。人員從2020年的2907.38萬人增加至2023年的3054.97萬人，三年增加了147.59萬人。

以此計算，廣義體制內(nèi)人員（國家機關(guān)與事業(yè)單位、國有企業(yè)）過去三年不僅沒有減少，還合計增加了470.13萬人。

換句話說，過去三年機構(gòu)編制改革，體制內(nèi)人員越改越多。

如此看來，改革的力度還需要加大，還需要誠意。

相比于越南，我們的力度需要加強。

越南今年發(fā)布了驚人的行動：

越南將把省級行政單位數(shù)量減少50%左右，地方機構(gòu)數(shù)量減少70%以上！

有人計算了一下，越南總?cè)丝诩s1億人，63個省市平均下來，一個省級行政區(qū)大約159萬人；每個省級區(qū)域的面積為5238平方公里。也就是說，越南一個省級區(qū)域的管轄面積和人口，只相當于中國2個正常的縣。設立這么多行政區(qū)域，的確沒有必要。

而將省級行政單位數(shù)量減少50%，地方機構(gòu)數(shù)量減少70%，越南將在未來5年削減五分之一的公共部門職位。政府機構(gòu)將精簡為14個部和3個局，同時撤銷13個綜合司、738個司局和3303個分局，撤銷201個事業(yè)單位，預計有10萬名國家公務員遭遇裁員或提前退休。

回顧歷史，每一個朝代發(fā)展過程中都遭受過冗員的困擾，承平日久，官員隊伍指數(shù)級增長，國家財政壓力支出極速膨脹。

宋朝仁宗年間由范仲淹主導的慶歷新政，神宗年間王安石主導的熙寧變法，目的之一就是裁撤冗員，為國家減少財政支出。 清朝雍正年間的整頓吏治，同樣如此。

當然：

一方面，時下的就業(yè)環(huán)境掣肘著機關(guān)單位精簡。

另一方面，改革的阻力肯定很大，畢竟是要牽動既得利益者的蛋糕。

但縱觀中國歷史，每一個王朝承平日久，改革都是必選項。