張悅洲

中國人民大學經(jīng)濟學院博士

劉守英

中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、經(jīng)濟學院院長

當前我國的城市化率接近70%，但3億農(nóng)民工中在城市扎根的比例偏低，進城農(nóng)民工在城購房比例不足三分之一，農(nóng)民落戶意愿持續(xù)較低?！斑M得了城、扎不下根”的現(xiàn)象背后，反映出城市權(quán)利開放不足與鄉(xiāng)土社會黏度強的雙重制約，這種制約在不同代際間呈現(xiàn)顯著分化：老一代農(nóng)民工因鄉(xiāng)土黏度制約而不愿外遷落戶，新生代農(nóng)民工雖有融入城市的強烈意愿，卻在大城市面臨城市權(quán)利不足的現(xiàn)實問題。

城市權(quán)利不充分仍然是制約農(nóng)民

市民化的主要因素

改革開放以來，我國城市權(quán)利向農(nóng)民逐步開放，從生存權(quán)利到發(fā)展權(quán)利，從碎片化供給到體系化構(gòu)建，取得了重要進展。然而，當前的權(quán)利開放程度仍難以滿足農(nóng)民市民化的需求。

第一，戶籍制度下城市權(quán)利供需錯配嚴重，人口流入與權(quán)利開放程度呈現(xiàn)反向關系。東部發(fā)達城市憑借優(yōu)質(zhì)的公共服務和就業(yè)機會，吸引了大量流動人口。2024年農(nóng)民工監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，東部地區(qū)集中了全國過半的農(nóng)民工。然而，這些城市的落戶門檻仍然較高。中小城市雖全面放開落戶限制，卻因產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足、就業(yè)機會有限而對農(nóng)民工缺乏吸引力。這種“能落不愿落、愿落不能落”的結(jié)構(gòu)性錯配，使戶籍改革的實際效果大打折扣。超大城市面對持續(xù)涌入的流動人口和趨于飽和的公共服務供給，難以通過大幅降低落戶門檻來滿足農(nóng)民工的權(quán)利需求。

第二，居住證制度實現(xiàn)了權(quán)利體系化的重要突破，但基礎權(quán)利為主的清單難以滿足農(nóng)民的發(fā)展需求。2014年以來全面推行的居住證制度，將過去依附于戶籍的部分權(quán)利解綁，這一制度創(chuàng)新為廣大農(nóng)民工提供了戶籍之外的權(quán)利獲取通道。然而，由于需要兼顧全國統(tǒng)一性和地方差異性，居住證所承載的權(quán)利較為基本，農(nóng)民工迫切需要的發(fā)展性權(quán)利——優(yōu)質(zhì)教育資源、完整醫(yī)療保障、住房保障等，在多數(shù)城市仍面臨附加門檻。例如，雖規(guī)定隨遷子女可接受義務教育，但優(yōu)質(zhì)學校入學仍需積分排隊；雖可參加城鎮(zhèn)醫(yī)保，但報銷比例、異地結(jié)算便利性仍有差距。

要重視鄉(xiāng)土黏度對農(nóng)民市民化的影響

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：第一，土地仍是農(nóng)民不可或缺的經(jīng)濟保障。盡管農(nóng)業(yè)收入占家庭總收入的比重已降至25%左右，但仍是農(nóng)戶的重要收入來源。更重要的是土地的居住保障功能——外出務工人員在城市購房比例不足三分之一，大部分農(nóng)民工仍需依賴農(nóng)村住房。在城市房價高企、農(nóng)民工參保率較低的現(xiàn)實下，農(nóng)村的承包地和宅基地構(gòu)成了農(nóng)民應對失業(yè)、疾病等風險的重要防線。第二，鄉(xiāng)村互惠合作是農(nóng)民的重要保障手段。這種互助體現(xiàn)在三個層面：勞力互助上，75.3%的農(nóng)戶在紅白喜事上與鄰里互幫互助，54.8%在農(nóng)忙時節(jié)或建房時相互幫工；借貸支持上，64.7%的農(nóng)戶遇到資金困難時首選向親友借款，且96.3%期望的是無息借款，私人借款在農(nóng)戶待償借款中占比達40%—60%；人情往來上，農(nóng)民工年均人情禮支出占收入比例達14.1%，婚喪嫁娶等重大事件的宴請支出占年收入的55.5%，宴請收入也達到年收入的36.3%。第三，鄉(xiāng)土文化認同是農(nóng)民身份的精神歸屬。調(diào)查顯示，68.1%的農(nóng)戶不愿轉(zhuǎn)讓閑置宅基地，其中45.5%明確因“祖宅不能賣”而拒絕。在文化認同上，68.0%的農(nóng)村家庭積極參與祭祖掃墓活動，58.5%認為傳宗接代非常重要。

代際革命帶來農(nóng)民城鄉(xiāng)選擇的分化

農(nóng)一代（1980年前出生）與農(nóng)二代（1980年后出生）因成長環(huán)境的根本差異——前者成長于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)固化時期，后者成長于城市權(quán)利逐步開放的環(huán)境——在城鄉(xiāng)選擇意愿、城市權(quán)利需求和鄉(xiāng)土黏度水平上呈現(xiàn)系統(tǒng)性差異。這種代際分化正在改變中國農(nóng)民市民化的整體格局。

首先，兩代人的城鄉(xiāng)選擇意愿和遷移模式存在顯著差異。微觀調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)二代表現(xiàn)出更強的落戶傾向，52.7%愿意在城市落戶，比農(nóng)一代高出5.5個百分點。從遷移模式看，農(nóng)二代初次流動年齡為20.5歲，比農(nóng)一代早了十余年，首次流動獨自一人的比例達49.4%，遠高于農(nóng)一代的32.7%。同時，農(nóng)二代的遷移呈現(xiàn)家庭化和長期化特征：近九成已婚農(nóng)二代夫妻共同流動，約六成攜帶子女；年內(nèi)外出務工天數(shù)達287.6天，比農(nóng)一代多1.5個月。舉家遷移和長期在城市的模式強化了其定居意愿。

其次，兩代人對城市權(quán)利的獲取能力和需求強度顯著不同。微觀調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在獲取能力方面，農(nóng)二代具有顯著的人力資本優(yōu)勢：平均受教育年限比農(nóng)一代增加3年，接受高等教育的比例從1.9%躍升至29.0%。這些優(yōu)勢直接體現(xiàn)在就業(yè)質(zhì)量上，農(nóng)二代穩(wěn)定受雇比例達55.9%，高于農(nóng)一代的36.0%，簽訂正式合同的比例也比農(nóng)一代高12.3%。在需求程度方面，農(nóng)二代的家庭化遷移特征決定了其對城市公共服務有更高要求，不僅需要個體層面的就業(yè)和社保，更需要子女教育、住房保障等發(fā)展性權(quán)利?；谵r(nóng)村固定觀察點的實證研究顯示，居住證制度推行后，城市權(quán)利配置的體系化、平等化趨勢，使得農(nóng)二代相較于農(nóng)一代表現(xiàn)出更加積極的入城傾向。

最后，兩代人的鄉(xiāng)土黏度水平呈現(xiàn)明顯梯度。土地依賴上，農(nóng)二代對農(nóng)村土地依賴減弱；社會聯(lián)系上，農(nóng)二代對鄰里的相對信任水平比農(nóng)一代低11.9%，在村居留天數(shù)和回村頻率也有明顯下降；文化認同上，農(nóng)二代中認為傳宗接代重要比例均不足一半，而農(nóng)一代則接近七成。更進一步地，鄉(xiāng)村社會關系對具有不同黏度水平的兩代農(nóng)民工的市民化選擇產(chǎn)生相反影響?；谵r(nóng)村固定觀察點的實證研究發(fā)現(xiàn)，城市權(quán)利開放的制度背景下，家人、鄉(xiāng)鄰等鄉(xiāng)村社會關系對農(nóng)一代是離鄉(xiāng)的阻力，對農(nóng)二代反而可能成為渴求城市優(yōu)勢資源、舉家遷移的留城動力。

這意味著，隨著代際更迭，農(nóng)民市民化主體的訴求與行為模式正在發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。以農(nóng)二代為主的農(nóng)民工“離土出村不回村”的趨勢已不可逆轉(zhuǎn)，原有基于農(nóng)一代特征、視農(nóng)民為“城市過客”的政策框架已不再適用，急需根據(jù)代際差異制定針對性的市民化策略。

精準施策，有效推進農(nóng)民市民化

第一，加快推進對農(nóng)民的城市權(quán)利開放，構(gòu)建以常住為核心的權(quán)利配置體系。推進市民化的關鍵，在于實現(xiàn)權(quán)利配置邏輯的根本性轉(zhuǎn)變，即從基于戶籍身份的差異化配置，轉(zhuǎn)向基于居住事實的標準化配置。當務之急是明確以居住證制度替代戶籍制度的改革目標，逐步實現(xiàn)教育、醫(yī)療、社保等核心公共服務與戶籍完全脫鉤，最終使戶籍制度回歸人口登記本義。同時，應建立全國統(tǒng)一的城市權(quán)利清單和服務標準，并針對部分受供給約束的發(fā)展性權(quán)利，建立以居住年限為主、社會貢獻為輔的梯度供給體系，形成可預期的權(quán)利獲取路徑。

第二，促進鄉(xiāng)村支持體系的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)傳統(tǒng)互惠網(wǎng)絡向正式社會保障的有序過渡。鄉(xiāng)土黏度是農(nóng)民重要的社會資本和保障機制，但同時也因情禮相稱等文化約束形成農(nóng)民市民化的阻礙因素，因此政策設計應著眼于其功能替代與形態(tài)轉(zhuǎn)型。一是應深化農(nóng)村移風易俗專項治理，通過民主程序制定村規(guī)民約，對日益異化的人情消費行為進行規(guī)范，削弱傳統(tǒng)人情網(wǎng)絡的過度約束。二是繼續(xù)推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)盤活利用，在保障農(nóng)戶資格權(quán)基礎上，探索宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押、入股等多元化實現(xiàn)形式，并加快發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管等社會化服務，將土地從限制農(nóng)民流動的物質(zhì)約束，轉(zhuǎn)變?yōu)橹С制涫忻窕l(fā)展的資本要素。

第三，深化具有代際針對性的市民化策略，為不同代際群體提供差異化發(fā)展路徑。針對市民化意愿和能力更強的農(nóng)二代，政策重心應是構(gòu)建全面的城市融入支持體系。保障其義務教育階段子女入學，打通中高考等關鍵環(huán)節(jié)的制度障礙；擴大保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)房供給，降低其在城市的安居成本等。對于鄉(xiāng)土黏度較強的農(nóng)一代，應大力發(fā)展縣域經(jīng)濟，增強縣城綜合承載能力，通過承接勞動密集型產(chǎn)業(yè)、完善返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)扶持政策、提升縣域公共服務水平等措施，為他們創(chuàng)造便利的縣域就近城鎮(zhèn)化條件，讓農(nóng)一代在熟悉的社會環(huán)境中實現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)型和體面養(yǎng)老。

第四，健全城鄉(xiāng)雙向互動的融合發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)建要素平等交換的體制機制。解決農(nóng)民城鄉(xiāng)選擇問題的根本出路，在于推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，打破城鄉(xiāng)二元壁壘。一方面，要深化要素市場化配置改革，促進城鄉(xiāng)要素雙向自由流動。同時，深化農(nóng)村土地制度改革，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價的權(quán)利，健全土地增值收益分享機制。另一方面，要建立城鄉(xiāng)基本公共服務和基礎設施一體化發(fā)展機制，統(tǒng)籌布局城鄉(xiāng)路、水、電、網(wǎng)等基礎設施，推進城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療、文化等資源均衡配置，實現(xiàn)城鄉(xiāng)在發(fā)展機會和生活品質(zhì)上的實質(zhì)性均等，從根本上消解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

文章來源：《北京日報》

微信編輯：張菁菁

人大國發(fā)院是中國人民大學集全校之力重點打造的中國特色新型高校智庫，現(xiàn)任理事長為學校黨委書記張東剛，現(xiàn)任院長為校長林尚立。2015年入選全國首批“國家高端智庫”建設試點單位，并入選全球智庫百強，2018年初在“中國大學智庫機構(gòu)百強排行榜”中名列第一。2019年在國家高端智庫綜合評估中入選第一檔次梯隊，是唯一入選第一檔次梯隊的高校智庫。

人大國發(fā)院積極打造“新平臺、大網(wǎng)絡，跨學科、重交叉，促創(chuàng)新、高產(chǎn)出”的高端智庫平臺。圍繞經(jīng)濟治理與經(jīng)濟發(fā)展、政治治理與法治建設、社會治理與社會創(chuàng)新、公共外交與國際關系四大研究領域，匯聚全校一流學科優(yōu)質(zhì)資源，在基礎建設、決策咨詢、公共外交、理論創(chuàng)新、輿論引導和內(nèi)部治理等方面取得了顯著成效。人大國發(fā)院以“中國特色新型高校智庫的引領者”為目標，扎根中國大地，堅守國家戰(zhàn)略，秉承時代使命，致力于建設成為具有全球影響力的世界一流大學智庫。

微信二維碼